基于问题导向的设施农用地强化管理探析

姜山

摘要 随着我国农业、农村现代化进程的逐步推进，农业产业结构进一步由传统农业向现代农业转变。设施农业作为现代农业的发展方向之一，相比传统农业具有土地效益高、农民增收快等优势。近年来，随着设施农业的迅速发展，设施农用地管理工作开始面临一些新情况和新问题。为进一步加强和完善设施农用地管理，在分析了目前设施农用地管理工作中所面临的新问题的基础上，提出一些针对性措施和建议，以期为我国设施农业建设发展提供有益参考。

关键词 问题导向；设施农用地；管理

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）22-0175-01

Abstract With the gradual advancement of China′s agricultural and rural modernization process，the agricultural industrial structure has further changed from traditional agriculture to modern agriculture.As one of the development directions of modern agriculture，facility agriculture has the advantages of higher land efficiency and fast increase in farmers′ income，compared with traditional agriculture.In recent years，with the rapid development of facility agriculture，the management of facility agricultural land has begun to face some new situations and new problems.In order to further strengthen the management of facility agricultural land，some pertinence measures and suggestions are proposed based on the analysis of the new problems in the management of facility agricultural land，which can provide useful references for the development of facility agriculture in China.

Key words problem orientation；facility agricultural land；management

依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）（以下简称文件），设施农用地是指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地，直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地，直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地，晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地[1]，具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地3类[2]。

随着我国乡村振兴战略决策部署的深入落实，要求进一步推进农业供给侧改革，加快农业、农村现代化进程。设施农业作为推进乡村振兴的重要内容，对于促进农民增产增收具有重要作用[3]。然而，随着现代农业和规模化经营的迅速发展，在设施农业用地实际管理工作中出现了一些新情况、新问题。为了加强和完善设施农用地管理，本文基于这些新情况、新问题，现结合近年来的设施农用地工作实践，提出并总结了一些具有可行性的措施及建议。

1 设施农用地管理中面临的主要问题

1.1 设施农用地界定存在误区，用地范围不易把握

文件中提到经营性粮食存储加工和农机、农资存放维修场所，不属于设施农用地范畴，必须按照建设用地进行管理。而从事规模化粮食生产所需的粮食、农资临时存放场所以及大型农机具临时存放场所等则属于配套设施用地范畴[4]。在实际工作中发现，部分经营者对农业设施的经营性和临时存放概念的理解存在一定误区，经常会把设施农用地中的配套设施用地转让、租赁或者转用于其他生产经营活动，更有部分经营者故意混淆设施农用地的概念，以发展设施农业为名，从事餐饮、住宿、娱乐等服务经营项目。

1.2 设施农用地缺乏统一规划，用地分布零散，管理困难

近年来，随着规模化粮食生产的发展和新型经营主体的出现，以个体农户为主体进行设施农业生产的经营方式，因其资金投入产出比低、配套设施技术落后、生产管理模式粗放、土地利用效率不高等缺点，越来越不符合现代化农业的发展方向。且由于缺乏科学的土地规划和农业规划，导致其分布零散，给设施农用地的后期监管和耕地保护带来了诸多困难。

1.3 设施农用地监管力度不足，职能部门缺乏有效联动

文件规定设施农用地必须经过规划、林业、畜牧、水利等主管部门审核后，才能由农业、国土主管部门负责备案监管。但是目前在设施农用地备案监管工作中主要还是由国土主管部门牵头，农业主管部门和其他职能部门参与度相对较低，各职能部門之间缺乏有效的联动工作机制。特别是在对设施农用地违法的防范和查处过程中，仅仅依靠国土主管部门的卫片执法和动态巡查，很难起到行之有效的监管作用，很容易产生土地闲置、批小建大、附属设施超比例建设以及随意改变土地用途等违法用地现象。

2 加强设施农用地管理主要措施和建议

2.1 严格审批把关，合理界定设施农用地范围

文件指出，根据现代农业生产特点，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地3类。其中，生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地；附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地；配套设施用地是指从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地[2，4]。

各级主管部门应根据相关文件严格界定设施农用地用地范围，要求经营者在设施农业建设过程中，不得超出用地协议规定的范围使用土地，不得私自改变土地用途，扩大设施用地规模，更不得私自将农业生产设施用地用于其他经营性活动[5]。

2.2 落实多规合一，科学引导设施农用地布局

各地国土主管部门、农业主管部门和乡镇政府应协调做好土地利用总体规划、设施农业发展规划以及乡镇产业发展规划的多规融合工作。通过科学规划来提高设施农用地的建设标准，控制用地规模，同时实现设施农用地的集中连片开发利用，为发展设施农业规模化经营创造条件。

各地应统筹规划布局，应因地制宜地制订适合当地的设施农业发展策略，但尽量不占或少占耕地，充分利用荒山荒坡等未利用地和低效闲置土地。在确实需要占用耕地的情况下，应尽量占用劣质耕地，避免占用优质耕地，同时采用耕作层土壤剥离利用技术等工程措施，尽量减少对耕作层的破坏[2，4]。

2.3 加强联合执法，健全设施农用地监管机制

各级职能主管部门应将设施农用地管理纳入日常监管工作当中，形成有效的联动机制，从而加强设施农用地的监管力度。同时，各部门应加强联合执法巡查，对违反设施农用地使用协议的违法用地行为，要严肃查处、责令整改，并依法依规追究相关人员责任。

各地应严格落实耕地保护政策，经营者在建设开工前，应完成设施农用地土地复垦方案的编制工作，并按照复垦方案向第三方监管账户足额缴纳复垦保证金。设施农用地到期后，提出续期申请的经营者，经各主管部门审核后符合续期条件的按照程序办理相关手续；不符合续期条件或者未提出续期申请的经营者，应按照相关规定履行土地复垦义务，通过国土主管部门、农业部门的验收后可申请退还复垦保证金，不能按照规定完成复垦的，由当地政府使用之前缴纳的复垦保证金完成复垦工作。

3 结语

在今后的设施农用地管理工作中，需要不断改进和完善设施农用地管理中存在的问题，并以此类问题为导向，从制度、规划、使用、监管等方面提出切实可行的新方法和新建议，为我国农业由传统农业向现代农业转变起到一定的促进作用。

4 参考文献

[1] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.土地利用现状分类：GB/T 21010-2017[S].北京：中国标准出版社，2017.

[2]新华社.国土资源部、农业部：加强和规范设施农用地管理[J].国土资源，2010（10）：44.

[3]张震，刘学瑜.我国设施农业发展现状与对策[J].农业经济问题，2015（5）：64-70.

[4] 中国国土资源报.《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》解读[J].國土资源，2014（11）：44-45.

[5] 张永强.夯实设施农业健康发展的“地”基：《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》解读[J].资源导刊，2014（12）：6-7.