巴彦淖尔市农村土地承包纠纷及仲裁工作的探索与思考

2018-01-15徐娥邢晓敏

天津农业科学 2018年12期

徐娥邢晓敏

摘要：通过集中座谈和实地调查相结合的方式，全面了解内蒙古自治区巴彦淖尔市农村土地纠纷及仲裁工作的现状，对该市的土地纠纷进行了分类，分析其形成原因，指出纠纷处理中存在的问题并提出对策建议。

关键词：土地纠纷；仲裁情况；调研报告

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.12.021

Abstract： Through the combination of centralized discussion and field investigation， this article had a comprehensive understanding of the current situation of land disputes and arbitration work in rural areas of Bayannur in Inner Mongolia， classifing the land disputes in our city， analyzing the reasons for their formation， and pointing out the existing problems in dispute settlement and puting forward countermeasures and suggestions.

Key words： land disputes； arbitration； research reports

巴彦淖尔市在处理农村土地承包纠纷时以事实为依据、以法律为准绳，充分尊重广大农民意愿，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。各级农牧业部门在走村入户充分调查取证的基础上，依法核查农村土地纠纷，纠正侵害农民权益问题，为乡村振兴奠定基础。

1 巴彦淖尔市土地纠纷及仲裁体系基本现状

近两年来，随着巴彦淖尔市土地确权工作深入推进，涉及农村土地纠纷的信访案件在逐步减少。土地纠纷以经济发达农村地区为主，而偏僻落后的农村地区土地纠纷相对较少[1]。2017年至2018年6月底，巴彦淖尔市市级农牧业经营管理站共受理农村土地纠纷案件26起，单独办理24起，与国土局联合办理2起。其中，涉及二轮土地延包遗留问题的纠纷10起，涉及出嫁女土地的纠纷5起，涉及征地及补偿款分配的纠纷5起，涉及土地权属问题的纠纷3起，土地整理引起的纠纷3起。信访案件减少的主要原因，一是在土地确权工作过程中，很多纠纷在乡镇、嘎查村级基层通过调解解决了，比较多的旗县区达到500～600起，少的也有200多起，基本上做到了小事不出村、大事不出镇；二是在土地确权中一时难以解决纠纷的争议土地，可以暂缓确权登记，这部分土地纠纷的争议双方现在持观望态度，到2018年年底确权数据交汇后，将会是土地纠纷的集中爆发期。

农村土地承包经营纠纷仲裁不需要签订仲裁协议即可直接申请仲裁的规定，简化了仲裁程序，为当事人选择纠纷解决方式提供了充分的自由，有助于农村土地承包经营纠纷及时有效解决[2]。也能有效地引导农民群众通过法律手段来解决纠纷和维权，缓解政府面临的信访压力，改变长期以来剑拔弩张的干群关系，为维护农村社会稳定提供前提条件，为乡村振兴奠定基础[3]。为此，巴彦淖尔市在2016年就已将农村土地承包调解仲裁体系全部建成，7个旗县区都建立了土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，办公场所均设在了各旗县区农牧业经营管理局（站）。仲裁委员会都有固定的仲裁场所、有必要的办公办案设备，均制定了章程和工作规范等规章制度。

2 土地纠纷产生的原因

2.1 进城务工农民要地

随着进城务工农民越来越多，在农民工自己承包的土地上产生的纠纷也随之增多，而且这类案例往往呈现出政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大等特点[4]。一是二轮土地延包前，进城务工农民将承包地以口头形式交回组里或由他人耕种，当时由于负担较重、土地收益相对较低，所以部分进城务工农民没有回乡参加二轮土地延包，村组集体经济组织为了完成税费上缴任务，将这部分人的耕地重新发包给了其他村民耕种，并签订了土地承包合同，核发了土地承包经营权证书。农村税费改革后，种地不仅不收取税费，国家还给予补贴。同时，城市的发展、工业园区建设和高速公路、铁路修建等征占用了一部分土地，被征地农民得到了一定补偿。在这种情况下，没有参加二轮土地延包的进城务工农民纷纷返乡要求重新承包土地和参与征占用地补偿费的分配。二是个别村组农户在二轮土地延包时取得了承包经营权后，由于经营不利将土地弃耕，进城务工；有的村组将该部分弃耕地重新进行了发包；有的经村民大会同意吸收了外来户。在土地确权过程中，进城务工农户与现耕种土地的农户都要求确权。

2.2 出嫁女及招婿入赘女要地

一是二轮土地承包时村组集体经济组织收回户口仍在本村的出嫁女承包地重新发包给了本集体经济组织内的其他村民，现出嫁女回乡要地，并要求获得與其他村民同等的待遇。二是个别村组在二轮土地延包后进行了土地小调整，使出嫁女在娘家的土地被集体抽回，另行分配，婆家未取得承包地，现耕种土地的人与出嫁女都要求确权。三是招入赘女婿的出嫁女，男女双方及所生子女的承包地等集体经济组织成员权益受到侵害，受传统的习惯势力影响，一些地方认为“土地是祖宗地，外姓人没有份”，上门郎不能享受分地及参与该村的集体收益分配、土地征用补偿费分配等权利[5]。现招婿入赘的出嫁女农户要求享有对集体土地的承包经营权、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利。四是村组集体经济组织在解决出嫁女承包地纠纷时，将本村组的机动地、集体林地、撂荒地等暂时承包给要地的出嫁女耕种，现耕种土地的人要求将所耕种的机动地等确权到自己名下。

2.3 土地流转手续不规范

“土地承包经营权流转”，是指在农村土地承包中的物权性质土地承包经营权有效存在前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农业用途的基础上，土地承包经营权人（即流出方）依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能移转给他人（即流进方）的行为[6]。一是同一集体经济组织内的村民之间，通过口头协议的方式将土地承包经营权进行了互换、转包等方式流转，农户双方都无法提供当初的流转协议，因流转的土地被征占用，在征占用补偿费的归属上发生纠纷。二是个别农户在取得二轮土地承包经营权后，由于各种原因出售农村住房连带转让承包地给其他农户经营，现双方都要求确权。三是有的农牧业企业大面积流转农户土地，但流转合同不规范，随着农民法律意识的提高，因维权产生各类纠纷。

2.4 土地征占用费分配

未纳入合同管理的耕地和村组集体经济组织所有的“四荒地”被征占用后，在补偿费分配上村民之间意见不一致。

2.5 土地权属不清

一是二轮土地承包时，由于当时部分农户对土地延包发证工作认识不到位，证载四至重复、四至不清等问题不同程度存在，在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，这些矛盾不可避免地出现了激化[7]；二是个别村社之间交界的荒滩，过去没有明确的界线证明，这次土地确权交界双方都主张权利。

2.6 中低产田改造项目的实施

由于中低产田改造项目的实施，增加了可利用土地面积和有效耕地面积，一些未参与二轮土地延包的外出人口及新增人口要求分配增加的土地，而其他人员要求按照二轮土地延包的人口基数进行分配。

2.7 法院判决后执行难

农户与农户或村社之间发生了纠纷，部分旗县法院受理并进行了裁决，但裁决结果一直没有执行。现土地确权要求执行法院的裁决，但裁决结果的承包经营面积大于本村组农户平均承包经营面积，村组农户拒绝执行裁决。

3 存在的问题

3.1 业务部门宣传不到位，基层干部思想认识有待提高

一是虽然相关业务部门开展了一定的关于农村土地政策的宣传培训工作，但宣传范围不够广、内容不够系统，部分基层干部对农村土地承包相关法律、法规政策理解不够透彻，放大村民自治权利，以自治原则设计出限制条件、制约措施损害部分村民利益。二是基层干部对农村土地承包纠纷调解仲裁基本精神领会不够深刻，广大农民群众对承包土地纠纷仲裁仍是一知半解。

3.2 部门联动机制尚未形成

农村土地承包经营纠纷涉及农、林、土地等行业，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的贯彻实施需要法院、司法、农业、林业等部门协同，但现阶段主要是由农村土地承包管理部门开展工作，各部门协同配合的联动机制尚未形成。部分旗县人民法院在没有仲裁裁决的前提下，不予受理，把仲裁作为诉讼立案的前置程序，仲裁委员会工作量大难以承受。

3.3 仲裁员素质低，保障措施落实不够

目前，我国农村土地纠纷仲裁机制尚处于探索阶段，农村既懂得农业知识，又懂得法律规范的专业性仲裁人员缺乏[8]，聘请的仲裁员大多是初次从事法律工作，真正能够担当首席仲裁员的少，一些仲裁员以及仲裁工作人员对法律掌握不够全面、理解不够透彻，对案件分析不够到位。其对法律的应用和程序的操作能力需加强培训，在实践中锻炼提高。现阶段开展仲裁工作的经费没有正式列入财政预算，多数旗县区经营管理局（站）用单位工作经费开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。

4 對策建议

4.1 加大宣传力度

习近平总书记在十九大报告中明确指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。”农民最期待的还是“延长30年”的政策落地。因此，涉农部门和司法部门开展政策下乡活动，深入讲解土地承包法和其他相关政策法规，现场解答农民的问题。

4.2 坚持原则，妥善解决矛盾纠纷

在尊重法律、尊重历史的基础上，坚持公平公正的原则，以调解为主，把调解贯穿于纠纷解决的全过程，调解重点放在村民委员会和镇政府，尽量化解在基层，避免矛盾恶化。

4.3 保持相关部门协调联动、齐抓共管的高压态势

农村土地承包纠纷的产生经历了一定的历史过程，需要协调各级有关部门加强沟通，密切合作，形成党委、政府统一领导，有关单位协调配合、上下联动、齐抓共管的新机制、新格局。进一步明确和落实各级、各部门化解矛盾纠纷、维护社会稳定的具体责任，在案件解决过程中，不以部门利益为出发点，不以花钱买平安心态为基础，认真对待每一起纠纷案件，认真解决每一个合理诉求，认真执行有关法律政策。

4.4 加强学习，提高业务素质

首先加强调解仲裁员队伍建设，有针对性地开展培训，提高仲裁员实际办案能力，主要加大镇、村、社三级调解员的法律、政策、业务知识的培训，群众来访案件首次接待者能够依据事实，认真准确地予以解答。同时，坚持对全体农村经营管理人员进行业务技能和农村土地承包政策及有关法律法规的知识培训，通过学习和培训积累经验，提高业务素质。

参考文献：

[1]黄卫红.我国农村土地纠纷成因透析[J].安徽农业科学，2007，35（5）：1473-1474.

[2]王丽影，任大鹏.依法完善农村土地承包经营纠纷仲裁机制[J].农村经营管理，2010（1）：25-26.

[3]胡正锐.论我国农村土地承包经营纠纷[D].武汉：华中科技大学，2011.

[4]郭子剑，彭立燕.土地依法流转外出打工无忧[J].致富天地，2010（6）：22-23.

[5]徐娥.巴彦淖尔市农村妇女在土地承包中存在的突出问题、原因分析及对策建议[J].内蒙古农业科技，2010 （3）：31-31，34.

[6]张涛.农村土地承包经营权流转纠纷解决机制研究[J].湖南民族职业学院学报，2010（4）：29-33.

[7]陈华.农村土地承包经营权登记试点工作的探索与思考[J].内蒙古农业科技，2014 （3）：127-128.

[8]乔瑜.浅析农村土地纠纷解决[J].中外企业家，2011（18）：146-147.

[9]田富强.权益过载、流转不畅、承包权退出与三权简化[J].山西农业科学，2018（4）：642-647.

[10]陈秀萍，汤稹.农村土地承包经营权确权登记制度探析——以安徽省铜陵县为例[J].山西农业科学，2015（11）：1531-1535.

[11]刘歆立.对农地流转背景下家庭承包责任制的再认识[J].河南农业科学，2010（9）：157-159.