军工建设项目风险识别、测量与防范

陈定阳++孙建华

摘要： 加强军工建设项目风险管理是提高投资效益、确保达成项目建设目标的重要手段。本文以风险管理理论为基础，全面分析了军工建设项目风险管理的特点，对军工建设项目的风险进行了识别与测量。研究结果表明：风险从大到小排列的次序是保密风险、技术风险、法规与政策风险、自然及环境风险、管理风险、经济风险，针对重点风险因素，提出了风险防范的建议，本研究有助于提升军工项目工程管理的整体水平。

Abstract： Improving the risk management of military construction project is an important way to improve investment benefit and achieve construction goals. Based on the theory of risk management， this paper analyzes the characteristics of risk management of military construction project， identifies and measures the risks of military construction project. It is showed that， the order of the risks from large to small are confidentiality risks， technical risks， regulation and policy risks， natural and environmental risks， manage risks， economic risks. In views of the key risk factors， this paper proposes the suggests of risk prevention. This study will help to improve the overall level of military project management.

關键词： 军工建设项目；风险；识别与测量；防范

Key words： military construction project；risk；identification and measurement；revention

中图分类号：F273 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）02-0027-04

0 引言

军工建设项目是指由国家国防科工局负责审批，核准或审查后报国务院审批，全部或部分使用中央财政资金的建设项目。其主要涉及武器装备研究、试验及生产。面对日益复杂的国际局势和周边环境，加大军工建设项目投资是维系我国在国际社会中影响力及话语权的重要保证，是保障国家安全的重要基础。近年来，我国军工建设项目资金每年以至少10%的速度增长，有力地提升了国防科技工业自主创新能力，间接促进了我国经济发展方式转变和产业升级转型。

军工建设项目主要是依据军品任务进行的或自主设计的系统研制保障性投资，因此项目建设存在明确的任务性，同时也存在着因各种风险而导致建设中断的现象，如果不能及早识别风险、制定科学措施以及时有效地防范化解风险，将会造成比民用固定资产投资项目更大的损失。因此，提前识别并积极应对军工项目建设过程中各类风险和问题，是确保达成军工投资项目建设目标的重要手段之一。本文以风险管理理论为基础，结合笔者长期以来从事军工项目的经验，针对当前项目两级法人责任制，对军工建设项目的风险进行了识别与测量，并提出风险防范的建议，这有助于提升军工项目工程管理的整理水平，有助于发挥项目社会与经济效益。

1 相关文献综述

风险在国际标准化组织中被定义为：不确定性对目标的影响。项目风险一直是项目管理领域研究的热点问题。学术界就工程项目的风险识别、测度进行了较多的研究。SEI（Software Engineering Institute）提出了一整套管理项目风险的方法学，认为项目风险管理可以分解为5个基本组成部分，即：风险辨识、风险分析、风险应对计划、风险跟踪和风险控制（A.J.Doroefe，1996）。Patrick X. W. Zou等（2007）从项目成本、质量、工期、安全、环境等方面对工程项目进行了风险识别和分类，然后从项目生命周期的角度对主要风险进行了分析。国内学者也开展了大量研究，周辉仁、王嵩等（2008）为探索减少决策中人为主观因素影响的方法，结合离差最大化方法和特征根法对建设项目进行了识别和评估，并从融资、市场、经济、政治、环境、计划等方面识别出风险并给出了评价方案的风险排序方法。何江波（2010）认为工程项目风险涵盖了影响工程活动目标实现的政治风险、经济风险、自然风险、技术风险、人因风险，工程风险产生的原因存在于对工程风险的认知，对工程主客体的判断，工程主体的工程思维，工程活动中的自然、政治、经济、技术因素，以及工程风险管理方法之中。近年来，与工程参与方有关的伦理责任受到了学者关注，欧阳聪权（2017）认为工程风险形成与工程活动责任主体的伦理责任缺失之间存在深刻关联，工程活动责任主体拥有良好的道德认知、道德自律与道德抉择能力，能预先控制、减少或消除工程风险及其负面影响。

关于军工建设项目风险研究总体不多，由美国国防部主持编撰的《Risk Management： Concepts and Guidance》——阐述了在武器装备研发制造过程中怎样降低和预防潜在的风险，鉴于其从实际出发的实用性和应用工程项目的适用性，这部书成为从事军工项目的企业如何开展项目风险管理工作的教科书。梁冰（2015）指出由于军工固定资产投资具有探索性强、技术难度高、不确定因素多、风险性大、多学科性和综合性的特点，因此在项目实施过程中，将会面临各种风险，这些风险将导致项目进度拖延、指标降低、经费超支等，对项目实施产生不利影响。曹郑玉、张守华（2015）从技术风险、管理风险、实施风险、经济风险、环境风险、保密风险六大维度专门研究了高校军工建设项目风险因素，基于问卷结果的因子分析构成的高校军工建设项目风险因素模型具有统计有效性，但遗憾的是没有给出这些风险因素风险程度的高低。季晶晶（2012）以某军工企业为例，选取4类一级风险元素和10个二级子元素，采用ANP法进行风险综合评价，得出质量与工艺成熟度、任务变动和技术的先进性排位在前三位的二级子风险因素。王琦（2010）等探讨军工涉密集成项目的风险管理，提出合理运用工作-风险分解结构（WBS-RBS）、计划评审技术 （PERT）、项目范围及变更控制等技术方法，通过对项目干系人、工作范围和工作进度等方面的控制，以实现对项目实施过程的有效管理，保障军工集成项目的顺利实施。从现有的研究看，如何针对项目法人责任制的管理体制，研究风险识别与分担的研究欠缺。endprint

2 我国军工建设项目管理体制与风险管理的挑战

国防科工局作为我国政府负责管理国防科技工业的行政管理机关，负责核、航天、航空、船舶、兵器、电子等领域武器装备科研生产重大事项的组织协调和军工核心能力建设。作为军工建设项目主要的投资主体，为确保国家投资的有效性和建设目标，国防科工局近年来出台或修订了《军工建设项目事后投资补偿管理暂行办法》、《国防科技工业固定资产投资项目申报和审批若干规定》、《国防科技工业固定资产投资项目招标投标管理暂行办法实施细则》等一系列规章制度和管理办法，其突出的变化是：一、在新制度下，国防军工建设项目投资重点从任务型向任务能力结合型转化，即要求建设单位不仅要满足当前型号任务的需要，同时要通过自主项目的设计与申报，推动军工核心能力建设；二、加强军工建设项目全过程管理，强化项目后评价机制，监控项目实施效果。

在建设单位内部，通常实行两级法人责任制管理：各军工集团是项目的管理单位，对投资效益和投资结果负责，同时对项目立项、实施、验收、使用及固定资产管理负有相应的管理责任。各军工集团下属研制单位负责承担具体的项目建设及建成后的项目管理工作。项目主要由项目法人负责展开实施：一级法人为各军工集团，二级法人为各科研院所。并采用逐层负责制，即军工集团对国防科工局负责，各科研院所对军工集团负责。

虽然现有体制可以调动各科研院所的积极性，但由于军工建设项目的专业性、复杂性、综合性，加上各科研院所在项目设计与管理能力上存在很大的差异，决定了军工建设项目既有外部因素带来的风险，也存在内部管理能力不足的风险。比较突出的有：

①顶层策划能力不足，项目建设与国家目标的匹配度还不够高。军工建设项目要履行“坚持能力建设与军品任务相匹配并适度超前”、“重点围绕具有战略性、前瞻性、关键性技术和国防基础科研项目进行突破”的建设原则。但事实上，部分建设单位仅是被动地根据型号任务申报和开展建设项目，没有将军工建设项目与整个单位的战略发展规划以及国防核心能力建设结合起来，因此造成建设项目利用率低、寿命短、效益差的情况；部分建设单位对先进技术发展缺少有针对性、持续的跟踪和积累，且项目建议书的编制、上报和评估周期短，临时拼凑的现象普遍，造成后续实施过程的诸多问题。

②实施过程协调工作量大，效率相对低下。军工建设项目从项目申报到验收交付，要全程接受国防科工局的指导、监督、验收与评价，建设单位同国防科工局之间存在大量的汇报及协调事项；建设单位内部通常实行两级法人责任制管理，各军工集团与项目建设具体责任单位（各科研院所）之间又有大量汇报及协调事项；项目实施中，作为实施主体的责任单位与建筑安装工程施工单位、设备制造与安装调试单位等又存在大量协调处理事项；而且，涉及重大变更内容需重新上报国防科工局办理调整批复手续，这需要消耗大量的时间与精力，往往导致项目建设延期。

③项目保密要求高，参建单位可选择余地小。由于军工建设项目主要是为武器装备提供必要的研制保障条件，保密工作贯穿于项目立项、实施及验收的全过程。随之而来的问题是，项目的核心工艺设计往往具有垄断性，仅有限的几家设计单位可供选择，缺乏竞争性、效率低、费用高；在设备调试和试运行阶段，要求具有符合相应专有技术能力和保密资质要求的单位及人员承担，而符合保密资质要求的单位数量有限，最终结果是各科研院所的研究人员、工作人员承担了调试和试运行任务，这导致了管理、建设及使用三项职能的区分困难。各科研院所大多缺乏专业的工程管理人员，对项目全生命周期的管理经验缺乏，容易出现效率低、效果差的结果。

从上分析可以看出，军工建设项目的管理难度远大于民用建设项目，其风险管理面临的挑战更大。

3 我国军工建设项目风险评价

考虑到科学性与数据可得性，本文运用层次分析法构建军工建设项目风险评价体系。整体思路为，通过对评价内容的层层分解，最终得出影响军工建设项目的风险因素及其相对影响程度。

3.1 构建结构层次模型

对于层次分析法来说，是否构建出好的结构層次模型，其重要性相当于是否能够完成好评价任务，该步骤既是第一步，也是最关键的一步。对于具体项目而言，就是使用关键性指标来高度概括评价内容，并通过综合权衡将各指标分解为具体指标的过程。本文通过专家座谈会的方式，运用德尔菲法，经过多次比对讨论，同时参照国内外相关文献，得出军工建设项目风险评价体系（见表2），按照项目风险来源将军工建设项目风险分为保密风险、法规与政策风险、技术风险、管理风险、经济风险、环境风险六类，即层次分析法中所谓的策略层。

①保密风险：军工项目建设特点决定其是国际窃密的重点。一旦发生失泄密事件，不仅可能泄露国家的战略布局，还可能导致国外进一步加强对高端引进设备的管控从而影响项目建设。科技和网络化的迅速发展，为窃密提供了新的途径和方法，导致了失泄密风险的进一步提升。主要的风险点包括：违反保密程序、技术上存在安全隐患、人员管理不严等。

②法规与政策风险：我国对军工建设项目制定了相关的法规与政策，如《中华人民共和国招标投标法》、《国防科技工业固定资产投资项目招标投标管理暂行办法》、《国防科技工业固定资产投资项目管理规定》、《国防科技工业固定资产投资项目建议书编制规定》、《国防科技工业固定资产投资项目可行性研究报告编制规定》、《国防科技工业固定资产投资项目初步设计编制规定》等，如果违反相关的政策，就有可能发生重新报批、整改、采购等事项，影响项目进度。国家对军工建设项目投资方向与重点领域的政策调整，也可能影响项目的顺利推进。

③技术风险：因论证不充分或技术能力不足，造成原设计方案落伍或不能达到预定的目标。包括：前期调研不充分、非标设备研制和安装对工程的特殊要求等导致实施过程工程设计及施工方案的变更；工程设计漏项、深度不满足要求等问题导致施工发生变更；因技术进度等原因，致使设备、材料选型和工程技术方案发生变更，甚至废弃。endprint

④管理风险：建设单位内部因管理不规范、管理协调能力不强、管理者的素质不胜任项目要求等原因，导致项目实施计划编制不合理、计划执行不到位、管理流程不规范、分工不合理、沟通不及时等现象，最终造成效率低下、成本上升、工期延后、甚至出现质量事故。

⑤自然及环境风险：工程地质与水文地质是否满足项目建设要求、发生自然灾害的可能性、施工期间可能碰到的恶劣气候、征地拆迁中可能出现的纠纷、与配套工程的衔接性、以及可能对周围环境带来的负面影响，都会影响项目的建设与交付运行。

⑥经济风险：军工建设项目建设资金一般不存在资金供应不到位的问题，但预算执行率是一个重要考核指标：如果未完成本年度投资，则需收回剩余未支出资金，同时减少下一年度的预算额度，给项目建设造成被动。其经济风险主要体现为：预算执行不到位，财务管理不规范，原材料、设备、劳动力等价格上涨，以及利率、汇率等变化造成投资损失。

然后，本文将策略层所有指标进行分解，构建指标层，详情见表2。这里受篇幅限制，不再赘述。

3.2 根据判断值设定判断矩阵

判断值代表下一层两个元素相对上一层的相对权重值，层内任意两个元素可分别设为aij与aji，并满足aij=1/aji。判断矩阵A可设为A=（aij）n×n。对值的判定值量化标准采用1-9标度进行赋值，其中1、3、5、7、9表示相对重要性逐数提高，而2、4、6、8则表示在其两个相邻的重要性之间难以取舍。本文选择长期从事军工建设项目的8名专家来判定第i元素对第j元素的重要性，得出判定系数。

3.3 计算权向量，作一致性检验并计算权重值

一般来说，构建的矩阵只要做到具有相对一致性就能满足需要。计算对比矩阵一致性的方法为：CR=。CR为随机一致性比率，当CR<0.1时，认为矩阵A的一致程度可以被接受；如果CR？叟0.1，则认为矩阵A一致程度无法接受，需要对矩阵中第i元素相对第j元素重要性进行调整，直到矩阵满足CR<0.1的标准为止。公式中，RI值是平均随机一致性指标，用于度量不同阶判断矩阵是否有满意的一致性，以3～9阶判断矩阵为例，RI值分别为0.58、0.90、1.12、1.24、1.32、1.41和1.45；CI值是一致性指标，用于检验相对优先顺序有无逻辑混乱，CI=，λmax为最大特征根。通过专家判定，最终得到的策略层与准则层的CI与CR系数见表1，结果表明，CR系数最大为0.1009，矩阵的一致程度是可以接受的。

对应的权向量计算结果参见表2。从表2可知：军工建设项目的首要风险是技术风险，列第2位的是法规与政策风险，然后依次是管理风险、经济风险、保密风险、自然及环境风险。在技术风险中，位列前2位的是前期调研不充分，难以完成非标设备研制、设备安装风险；工程设计出现漏项、深度不满足施工要求风险。在法规与政策风险中，位列前2位的是违反军工建设项目建设程序风险；项目建设中的调整事项，未按规定办理报批手续风险。在管理风险中，位列前2位的是二级法人责任制管理体系不健全、分工不明确、权责不清晰风险；项目建设计划编制不合理风险。在经济风险中，位列前2位的是建设进度迟缓，预算执行率低风险；方案调整、设计失误与漏项带来项目超概算风险。在保密风险中，位列前2位的是信息管理系统存在安全漏洞风险；会议、资料复印、文档处理未严格按照保密规定执行风险。在自然及环境风险中，位列前2位的是征地拆迁风险；地质、水文气象风险。

利用乘积法（Saaty法）获得的组合权重表明，军工建设项目的主要指标层风险（组合权重>0.05）为：①前期调研不充分，难以完成非标设备研制、设备安装风险；②违反军工建设项目建设程序风险；③工程设计出现漏项、深度不满足施工要求风险；④建设进度迟缓，预算执行率低风险；⑤项目建设中的调整事项，未按规定办理报批手续风险；⑥设计、施工、监理等单位的资质或能力不符合项目建设要求风险；⑦二级法人责任制管理体系不健全、分工不明确、权责不清晰风险。

4 军工建设项目风险防范的若干建议

根据上述定量评价结果，结合笔者长期从事军工建设项目管理经验，建议從制度、技术等方面入手，提升风险防范能力：

4.1 加强项目前期管理，严防技术、法规与政策风险

军工建设项目是复杂且艰巨的工程，一是在项目实施过程中，由于某种客观的原因，导致改变建设方案，需要追加实施或进行返工；二是技术发生变化，或对技术研发难度估计不足，导致项目难以实施。建议：一是深入学习判断国防科工局投资思路，把准军工核心能力建设的需求；二是充分调动技术人员的主动性和积极性，在单位内部形成项目预研、项目开发、项目评价和奖励等综合管理机制，建设项目储备库，提升项目建议书和论证报告的实效性、充分性和可行性；三是加强与有经验、有资质的咨询机构合作，做深可行性研究报告，明确项目建设目标、可交付成果、实施计划、建设技术方案、安全、环保、职业卫生危害因素及配套方案措施、限制条件、排除条件等等；四是加强对协作单位（设计、施工、监理等单位）的监督，在招标文件及合同中明确合同双方责任及义务，对未履责行为明确相应处理条款，定期监督其履约质量，以增强其责任心，同时提高参与项目的积极性。

4.2 进一步加强两级法人责任制管理，严防管理风险

军工集团要充分发挥熟悉建设项目程序、集中管理人才的优势，加强与国防科工局沟通，在项目申报、土地征收、建安工程综合管理、项目协调组织等方面发挥更大作用。下属科研单位则重在发挥技术优势，动态跟踪技术发展趋势，抓好技术方案的选择、设备选型、材料研发、密品的研制、生产、试验等具体技术环节，建立健全责任管理体系，确保各责任单位/责任人分工协作，严格对照批复内容完成项目建设。

4.3 建立风险管理考核机制，严防经济风险

明确项目各环节的风险点与防控措施，建立激励考核机制，鼓励员工采取积极的风险控制行为，对风险控制不力导致出现问题的要给予严肃处理，为建设单位内部建立良好的风险管理氛围和执行力奠定重要基础。可尝试建立将项目最终批复结果与规划实施机构以及具体实施机构的人员薪酬进行挂钩的制度，以激励管理人员按照风险管理要求，有效实施管理。

4.4 加强人防与机防结合，严防泄密风险

严格执行委托具有保密资格的单位及人员开展相应工作的规定；国家秘密载体的制作、收发、传递、使用、复制、保存、维修和销毁等等严格执行有关保密管理规定；密品的研制、生产、试验、运输、使用、保存、维修和销毁等严格执行有关保密管理规定；项目相关评审、汇报及验收过程严格执行涉密会议有关规定；认真落实国家信息系统安全等级保护政策和标准，增强信息系统安全。

参与文献：

[1]何江波.论工程风险的原因及其规避机制[J].自然辩证法研究，2010（2）.

[2]A.J.Doroefe.Continuous Risk Management Guide book Pittsbugrh： Carnegie Mellon University.1996：120-135.

[3]PATRICK X W，ZOU，GUOMIN ZHANG，et al.Understanding the key risks in construction projects in China[J]. International Journal of Project Management，2007，25：601-614.

[4]曹郑玉，张守华.高校军工建设项目风险因素的测度、识别与实证检验[J].科技管理研究，2015，24.

[5]王琦，薛质，姜锋.军工涉密集成项目管理风险分析与控制[J].信息安全与通信保密，2010（10）.

[6]王弋弋.新制度下国防军工建设项目前期管理中的问题与对策研究，项目管理技术，2014，04：73-76.endprint