“租售并举”的长效机制：政策框架和“落地”选择

涤非

一、“租售并举”成为房地产制度改革的重点

需求端调控告一段落了，楼市管理也从抑制需求“做减法”转向增加供应“做加法”。近期，热点城市供地开始“放量”。易居研究院监测的50个典型城市，今年上半年土地成交占地面积8750万平方米，同比增长20%，其中一线城市更是大涨42%。热点城市不仅供地增加了，而且供地结构明显变化，即全面向保障性住房（主要是公租房）和自持并租赁转变。

在“十三五”，上海将新增170万套住房，租赁住房占比60%；“十三五”广州供地将增长20%，租赁住房为供应重点；未来5年，北京新增住房中租赁住房占30%，深圳新增保障房中公租房占70%。2016年底至今，北京共出让8宗自持地块，万科已在北京、广州、佛山拿了5宗自持地块。2016年，上海土地出让均附加“15%自持”条款，新增供地“自持并租赁”已常态化。7月4日，上海发布2幅拟出让地块公告，用途都为“租赁住房”，竞得人须将全部物业自持并出租。

前不久，住建部等九部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求在人口净流入的大中城市，加快发展住房租赁市场，提出新增地块（含集体用地）建设、新项目配建、国企盘活闲置土地、商办改租赁等多个渠道增加租赁住房供应。同时，深圳、广州、南京等12个城市被列入首批住房租赁试点。调控取得明显绩效后，利用难得的“窗口期”启动长效机制建设是新一届住建部官员的首要工作。在长效机制建设上，“租售并举”被寄予厚望。

未来5年，我国各项改革将从全面启动期转入加速推进期。对房地产来说，就是要加快推进从短期调控向长效机制转换。从近期一揽子政策看，如大城市供地全面向租赁倾斜，租售同权、租房可落户，理顺房地产市场秩序，从上到下的租赁新政此起彼伏，北京推出“共有产权住房”，等等，基于回归居住属性的顶层设计，一个围绕“租售并举”的楼市供应基础性制度和长效机制雏形正在形成，这也将是1998年房地产市场化、货币化改革以来，我国住房制度的二次变革。

二、“租售并举”的着力点在于新市民的住房需求

近年来，政商学三界对楼市长效机制建设都很重视，但何为长效机制，如何推进，一直处于“观点难以落地”的境地。根据国家统计局最新数据，2016年我国城镇居民人均住房建筑面积36.6平方米，超过发达国家平均水平，城镇户均住房拥有1.1-1.3套，全国住房供求整体平衡，需求较为紧迫的都是热点城市。根据链家地产统计，热点城市目前户均住房拥有在0.4-0.9套之间。考虑到人口向大城市迁徙，满足热点城市居民的住房需求，乃下一阶段住房管理重点。

目前来看，住房领域最大的问题是供求错配。一方面，热点城市住房需求两极分化或住房基尼系数太大。由于房价太高，新市民（如大学毕业生、新就业人群等）没有住房支付能力。同时，基于资产配置和杠杆支持，已拥有产权住房的中产及高收入者继续购房。根据国务院发展研究中心统计，前20个大城市拥有两套及以上房屋的常住居民家庭占比15%。另一方面，城镇化进入中速增长阶段，常住居民购房需求开始触顶，新市民是刚需主体，“扎根”城市的愿望强烈。

不过，热点城市开发边界已划定，开发强度在逼近天花板，“攤大饼”式扩张导致城市病愈演愈烈，而高房价背景下城市“二次开发”受阻。这些城市供地弹性很低，中短期内很难大规模增加供地。而且，即便增加供地，“招拍挂”模式下也很难避免高地价、高房价。由此，即便未来住房供应增加了，也无法匹配有效需求，反而加剧供求失衡。因此，顺应新市民住房需求特征，适时改变住房供应结构，解决新市民住房需求，这是租售并举的着力点。

三、“租售并举”缘何成为楼市长效机制的核心

由此，楼市长效机制的眉目渐渐清晰，即壮大租赁，构建“租售并举”“先租后买”“先买房后改善”的住房供应新体系。只有这样，2.45亿外来人群、2000万租房大学毕业生、1.5亿留守人群（留守儿童、妇女和老人）才能“扎根”城市；广大80后、90后，甚至千禧一代的年轻人群，才愿意在较长时期内选择租房。由此，高负债购房需求会减少，狂热的需求、预期和杠杆推动高房价和资产泡沫的逻辑才会消除。

另一方面，目前各种“漂”的人群有4亿左右，与现有城市常住人口体量差不多，这是楼市最有效的需求。他们如果能通过体面的、成本相对低的租赁“扎根”城市，并依靠不断积蓄，或共有产权、“先买房后改善”“先大后小”等理性购房模式，拥有产权住房并成为“有产者”，投资需求积累的泡沫就会“软着陆”。

当然，这样理想的长效机制构建路径，仰仗于4亿左右“漂”人群“扎根”城市。“扎根”的意思就是，他们认为自己属于这个城市，与其他城市居民在身份上、基本公共服务待遇上差别并不大。但目前看，他们仍处在“漂”的状态，而非“扎根”。首先，衣食住行等城市居民基本生活方面，衣食行的差别不大，主要是住的差别。一直以来，租赁市场在野蛮生长，随意涨租、被逼搬家、“黑房东”“黑二房东”、不退押金等乱象常态化，与买房居住相比，租房不“体面”。试想，住的不体面，怎么能叫被城市容纳或“扎根”城市呢？其次，大家都对子女教育非常重视，租房人群也不例外，或更希望子女能够出人头地。但目前，租房还无法像买房一样可以享受公办教育。如果下一代无法接受公办教育，更谈不上“扎根”城市；最后，“有恒产者有恒心”，外来打工者不放弃宅基地和农耕地，新市民背负沉重债务也要买房，就是希望能成为“有产者”。如果要让4亿左右“漂”人群“扎根”城市，就要尊重并渐进实现其“有产者”的诉求。

四、“租售并举”的政策框架趋于清晰

从近期中央及地方各项租赁新政来看，改革或政策的着力点就在于让租房人群渐进“扎根”城市。首先，政府管理重心开始从新房转向存量房，比如搭建政府租赁服务平台，以后租赁合同打印、租赁行为备案，租赁机构及从业人员执业备案及信用管理，租赁信息及市场监测等，全部要纳入该平台。而且，在提供低成本、规模化、秩序稳定的租赁住房上，国家政策已明确，国企必须要发挥引领和带头作用。近期，成都提出建设4-5家国企租赁平台；深圳棚改成为未来新增租赁住房的主体，且完全由国企来承担；上海人才租赁住房建设，也基本由国企来承担。endprint

其次，租赁同享教育等公共服务将是大趋势。近期，住建部人士在接受新华社采访时表态，将通过立法，逐步使租房在基本公共服务方面与买方享有同等待遇，这是继广州提出“租购同权”后，主管部门的明确表态。随后，郑州、无锡、济南等地纷纷明确“租房可落户”或购租同享公共服务。未来，打破户籍与非户籍、买房与租房限制，所有人一起积分，按分数高低配置公共服务是大趋势。尽管买房可积累更多积分，但积分制给租房者以平等竞争的机会。未来，增加公办教育投入是头等大事，深圳、杭州等已实现积分入学，购租共享服务的时代已经到来。

最后，北京在发力租赁住房建设（未来5年租赁住房将占新增供应的1/3）的同时，推出共有产权住房“2.0版本”。相比之前的“1.0版本”（即自住房），最大的变化就是灵活的产权份额选择、出租或出售产权无限制，这意味着购房者产权部分等同于商品住房，只不过其实际拥有的住房面积可能比较小。在本质上，这就是“先买房后改善”“先小后大”，也是目前4亿左右“漂”人群成为“有产者”的可行路径选择。再结合“先租后买”“租售并举”，这也就是新的住房供应制度。

五、“租售并举”落地，如何在制度改革上突破

笔者认为，国家对于楼市长效机制的框架、政策和目标是很清晰的，但“一分部署、十分落实”。过去，我们曾想通过发力住房保障，实现老百姓的安居梦，并能让房价和泡沫软着陆。当时的政策力度也很大，比如2007年的国发〔2007〕24号文、2010年的3600万套保障性安居工程、每年的新开工目标等。现在来看，住房保障成绩巨大，但教训也颇多，比如有的地方保障房建设任务异化为“数量目标”，很多保障房建在偏僻、配套差的地方，导致空置或弃租；再如，保障对象资格审核和后续监管不到位，寻租现象频发。近年来的保障房审计中，类似现象层出不穷。

现在，我们又要发力租售并举，这与保障性安居工程类似，其肩负着实现新市民的安居梦，让楼市泡沫软着路、建设内需社会等多重目标。对此，国家层面发文不少，如2016年的39号文、今年4月的租赁管理条例、近期九部委153号文等。此外，近年来中央经济工作会议、每年“两会”、政治局会议等对此也多有强调。房地产属地化特征很突出，长效机制能否从顶层部署和国家政策走向“落地”，还有待地方政策和细则、地方真心实意的努力、降低楼市依赖。

近期，各地租赁新政此起彼伏，如落实国务院39号文的地方细则，落实153号文的租赁试点方案、搭建政府租赁平台等。未来，一方面要杜绝“以会议落实会议”“以文件贯彻文件”，另一方面要确保中央和地方政策导向一致。目前，在很大程度上，各地租賃新政奔着招揽人才，如深圳、上海、成都等，人才租赁房是重点，而非外来人群“扎根”诉求，背后折射GDP考虑的“小九九”。另外，租赁能否培育好，关键看地方是否有让利诚意。比如，上海超低价出让2宗租赁用地，但这是否能常态化（而非基于面子工程的个案），取决于地方是否有降低土地依赖的决心。endprint