以共有产权住房推动我国住房市场供给侧改革

张娟锋+虞晓芬

在2007年，江苏淮安在全国首推“共有产权住房”；上海于2009年启动共有产权保障房的建设项目；2014年，住建部等六部委将北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石作为“共有产权住房”试点城市。2017年8月，北京市针对《北京市共有产权住房管理暂行办法》和《关于印发〈北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则（试行）〉的通知》公开征求意见。“共有产权住房”成为完善现有住房供给体系，落实“供给侧”改革的重要举措。与一些城市将共有产权住房配售给住房困难家庭，作为住房保障的托底政策不同，北京的共有产权住房政策则是通过对原有自住房政策升级，用更严谨的政策设计，最大限度支持“夹心层”首次购房需求，满足无房家庭住房刚需，从而完善住房多层次供给体系，落实“房子是用来住的，不是用来炒的”战略定位。此举对于完善住房保障体系、完善住房制度，建立房地产调控长效机制，支持中端购房，抑制投机、促进住房公平，具有重大意义。

一、共有产权住房解决了经济适用房与限价商品房的寻租空间，明晰了政府與个人的产权份额，既维护了政府的权益又实现了住房保障功能

经济适用房享受政府优惠政策，其出租、出售受到一定的限制，属于“有限产权”，但是没有明确个人持有的产权比例，在法理与具体的实施过程中存在问题。首先，有限产权的经济适用房致使法权和事实产权不相一致。政府和个人共同持有经济适用房产权，双方都是拥有不完整的产权。现实中使用人拥有事实上的完整产权，也使得个人拥有了寻租空间。此外，有限产权经济适用房产权不清晰，导致处置难。尽管一些地方用文件的形式规定上市交易时应该补充多少比例的出让金或补充同地段商品房与经济房的差价，实际操作上非常困难，特别是退出操作中不能得到法律层面的支持。政府与个人的合法收益均得不到有效保障。与经济适用房、限价商品房不同，共有产权住房通过明确产权比例划分，明确了政府投入与个人出资比例，并通过产权证书加以确立，明确了双方的权益。

“共有产权”符合市场规律，增值收益分配清晰。客观地说，如果中低收入家庭购买的经济适用房不能获得增值回报，将没有购买的积极性。但如果对经济适用房的使用和收益分配没有限制，就不能保证其用于最需要的家庭，不能保证公平、公正。共有产权住房实行“产权共有”，由购房人和政府按其“出资额”不同拥有相应的产权，体现 “谁投资谁受益”的原则。共有产权住房低于市场化商品住房价格的部分不是简单 “让渡”给购房人，而是政府拥有部分产权，当共有产权住房上市时，政府按其产权份额回收投资并获得相应的收益。

二、共有产权住房切实落实了“房子是用来住的，不是用来炒的”的战略定位，给中低收入家庭更大的选择权

共有产权住房赋予了中低收入家庭更大的选择权，推动中低收入家庭通过努力“阶梯式”实现住房梦。中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权，解决住房困难；政府投资获得住房的另一部分产权。当中低收入家庭有经济实力时，可以再购入政府持有的产权份额，拥有完全产权，也可以退出共有产权住房购买商品住房。根据自身经济条件、家庭需求进行选择，形成错落有致的层级体系，让有住房困难的家庭能够在政府的保障和支持下，逐步积累自身经济实力，不断改善自身住房条件。

这个选择过程中实际上是给予了期权的价值。比如淮安模式，老百姓买了50%到70%的产权，5年内以原价购买政府持有的产权，5年后按照市价购买政府的产权；或者按市价出售房子，按产权比例获得售房收入；当然也可以不购买，也不出售，可以免缴租金居住。在比较了淮安模式、黄石模式还有上海模式后，发现三种模式中给中低收入阶层保障的期权价值最高的是上海，因为上海共有产权商品房的差价比较大。

三、“京版”共有产权住房建立了商品房与保障房之间的桥梁，丰富住房供给形式，是“共享经济”的重要探索方案

共有产权住房明确了个人与政府各自持有的产权比例，实质体现了对个人财产权的尊重与有效保障。以共有产权住房模式统领“出售型”保障房供应体系，利用共有产权住房来统领现在的经济适用房、拆迁安置房和限价商品房，明确政府与保障对象之间的责权利。可以依据地方的政府财力、保障家庭支付能力、商品房价格，设定不同的产权比例，形成动态的可调整的产权比例关系。对于限价商品房和拆迁安置房，保障家庭通常有较好的支付能力，政府的产权比例可以低一些，便于家庭有能力后赎回；对于经济适用房，保障家庭的支付能力较差，政府的产权比例可以高一些，帮助保障家庭拥有住房。共有产权的产权明确、规则清晰，也进一步明确了购房家庭的预期，激励家庭提升支付能力。

明确共有产权的定价思路，避免价格双轨制。共有产权可采用两阶段定价方法，解决经济适用房存在的建设成本与销售价格倒挂的问题。两阶段定价方法的基本思路是：第一阶段：房地产企业作为开发建设主体，在政府和房地产开发商之间依据成本定价法确定项目结算价格，如实反映项目建设成本。第二阶段：由政府作为共有产权共有人，在政府和保障对象之间确定共有产权住房的项目销售价格，根据保障对象支付能力确定共有产权比例。保障家庭通过支付市场价格购买一定比例的住房产权，价格和市场接轨。当家庭购得完全产权后，可以享有和商品房同样的权利，实现两个市场的统一。

四、推动我国共有产权住房发展的政策建议

1.拓宽参与主体，允许并鼓励企业、事业单位、非盈利机构、大中小学等单位作为共有产权的持有主体，推动社会力量、非营利性组织成为公共产权住房的重要参与者

《北京市共有产权住房管理暂行办法》（征求意见稿）第十八条（产权份额）明确“政府产权份额，原则上由项目所在地区级代持机构持有，也可由市级代持机构持有”。这一条将共有产权的持有主体限定为购房人与政府，明确了区级政府的持有职责。需要指出的是，在政府作为持有主体之外，还应当允许企事业单位、非盈利机构、教育机构（大中小学）作为共有产权的持有主体。拓宽共有产权住房持有主体的好处有两点：一是充分利用社会资本，投入多元、持有多元，利用社会资源加快发展共有产权住房。二是可以减轻政府的压力和负担，英国住房协会、剑桥大学等机构都可以作为共有产权住房的持有人，有效缓解了英国政府的压力。政府在共有产权住房发展中更多的承担政策制定、纠纷解决与管理工作。因此，建议北京发展共有产权住房，应坚持“多元参与，共享住房”的发展理念，推动共有产权住房长期可持续运营。endprint

2.因地制宜，确定共有产权比例划分，政府代持产权份额应收取一定比例租金

英国的“共有产权”是以市场价格为基础，允许符合购买条件的购房者购买一定比例的产权，剩余产权由“住房协会”等机构持有，购房者租用。对于购买的比例，英国共有产权的制度设计中，最低购买份额为25%，也可以选择50%、75%直至完全购买产权。借鉴英国和淮安已有共有产权的实践经验，在运作前期应当规定购买的比例高些，这样可以缓解共有产权住房建设运营中的资金压力，快速回收共有产权住房的投资。推行共有产权可以针对不同收入水平的低收入者设定几种不同的产权分割出售方式，如表1所示。

在共有产权的运营前期，拥有购买共有产权资格的标准相对较高，采用方案1，购买完全产权的70%，政府持有30%的产权，有利于共有产权住房建设资金的回笼。随着政府保障能力的增加，可以扩大“共有产权住房”的保障群体，允许购买少比例的产权，可以采用方案2和方案3，能够使得更多符合资格的中低收入家庭购买一定比例的共有产权住房。对于政府持有的部分产权，购房人每年按剩余产权价值的2.75%-3%比例交纳租金。此外，共有产权模式也可以作为租售并举制度“租售转化”方案的参考。将政策性住房的租、售问题衔接起来，也为不同支付能力家庭的住房问题提供更加细致的购房参考标准。

3.量力而行，以保障本地户籍人口为主，逐步增加非户籍人口比重

《北京市共有产权住房管理暂行办法》（征求意见稿）中提到，各区人民政府根据共有产权住房需求等情况合理安排共有产权住房用地，用于满足本区符合条件的居民家庭及重点人才居住需求。其中，满足在本区工作的非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%。共有产权房首次以文件的形式，明确了30%的底线分配额度。笔者认为，共有产权住房还是应当限定在“户籍人口”群体，逐步向“非戶籍”人口拓展。目前的方案中，明确提出30%的比例，可能给区县造成较大压力。建议在共有产权住房发展初期，首先解决本地户籍人口的住房问题，再逐步向非本市户籍人口覆盖。

4.建议共有产权住房按照普通商品房品质建造，销售价格与同品质商品房持平，避免重蹈经济适用房中的“低品质房”的覆辙

在经济适用房与限价商品房发展过程中，都不同程度地出现了低品质房的问题，在房屋质量、户型设计等方面与商品房差距很大，后期问题较多。笔者建议，共有产权住房在面积户型限定的情况下，楼盘质量应当与普通商品房的品质相同。住房过滤理论表明在市场经济条件下，首先是为较高收入的阶层建造住房，随着时间推移，住房质量老化，质量下降，老的房子价格降低；同时新建的住房供应量增大，于是有较高收入的家庭为了追求更好的居住环境，会放弃现有的旧房子，购买新房子，而较低收入的家庭能够继续使用旧房子。由于住房商品有耐久性和异质性，使住房在动态市场中形成过滤。斯文尼（1974）等学者的研究表明，减少低档住房数量有助于提升住房市场的流动，提升住房的利用效率。因此，建议共有产权住房应当与普通商品房的品质相同，更有助于共有产权的利用效率。

5.共有产权住房选址应当在就业集中区域，综合考虑就业机会、周边配套，形成“职住平衡”的有效住房供给

住房保障中容易出现的现象是以“开工量”或“竣工量”作为考核指标，导致项目选址较远，形成无效的住房供给，既造成巨大的资源浪费，也没有实际解决居民的住房问题。因此，共有产权住房的实际效果与选址关系极大，建议在选址过程中，提前考虑未来的就业人口、周边配套，推动共有产权住房真正有效的市场供给，解决居民的住房问题。endprint