商品房和保障房如何共享公共服务

李宇嘉

一、“隔离墙”事件背后的两方诉求

近期，北京和深圳一些混合居住的小区，屡屡爆出商品房业主和保障房住户争花园、停车位等现象，甚至发生“建或拆”隔离墙、示威游行等事件。其中，北京丰台区西三环，以“限地价、竞配建（保障房）”建设的项目——西宸原著（保障房部分称为玉璞家园），近日发生的“隔离墙”事件引起极大关注。而且，该项目不仅涉及商品房与保障房“分区管理”的问题，还因商品房业主“护墙”和保障房业主“拆墙”斗争，牵扯出“高出租率”“业主开豪车”等保障房乱象。

目前，该项目商品房业主认为，自己花5-8倍于保障房的高价购买商品房，且承担保障房建设成本、土地“招拍挂”成本，还缴纳3倍于保障房的物管费，理应享有商品房小区更优质的公共资源，商品房与保障房应“分区管理”（报建合同也未禁止）。拆掉隔离墙，小区品质和价格必打折扣。但保障房业主认为，自己受到歧视，居住品质无法保障。保障房容积率、绿化率、公共空间、基本配套等之所以不达标，就在于开发商压缩保障房空间，满足商品房业主的需求。

对此，北京住建委要求，同一小区不得分割管理，现有隔离墙、铁栅栏或绿化带必须在8月31日前拆除。不过，最后期限已过，西宸原著“隔离墙”事件仍无解，“护墙”与“拆迁”两方各持己见、各有道理。未来，北京等大城市商品房配建公租房、共有产权房、租赁房等保障或政策性住房已是常态。另外，社区管理固然要强调“租售同权”“共享发展”“包容性增长”，但物权保护也是“天道”。因此，一味地靠政令去“堵”，不仅不能服众，还会埋下后续冲突的祸根。

二、商品房和保障房的居住分异现象

事实上，居住空间隔离是社会阶层分化最强烈的映射。改革开放近40年，经济效率驱动的市场化，导致贫富差距和收入差距。上世纪末开启住房市场化、货币化改革以后，差距和分化空间加剧。由于房子是高度集聚财富的载体，于是在城市空间投射上，就出现了因收入差距而导致的高档小区与中低档小区，甚至与回迁房小区、公租房小区等在经济价值、居住品质、社会地位上差距较为明显的居住分异（ResidentialDifferentiation）现象。国际上，因低收入人群、少数族裔被隔离而聚居，居住分异往往导致社会隔离、贫民窟、边缘化租赁等问题，这也是犯罪率高企、贫困失业、社会冲突，甚至是暴动（如2005年巴黎郊区移民暴动）的罪魁祸首。

二战后，城市功能的复杂性和多样性越来越被政府接受，特别是城市学家推崇的“人的城市”在城市规划上占据主导。于是，从上世纪70年代开始，美国住房发展部（HUD）改变了过去集中建设公共住房的做法，在全球率先推行混合居住（Mixed-Income-Housing），建設包容性社区。混居模式下，高收入阶层在生活习惯、行为规范、社会准则的遵守上，具有极强的示范效应，在社会观念、信息网络上具有极强的传播效应，拉近物理距离可以促成社会交往，进而纠偏社会隔离。但欧美的实践证明，多数人并不特别乐意接受“混合居住”，弱势群体也不能从混居模式中获利，政府促成的混居甚至是一个零和结果，混居与社会融合之间缺乏必然联系。

时至今日，发达国家低收入人群、少数族裔、移民聚居及基于聚居的分割管理仍是普遍现象。居住分异在发展中国家更明显，比如巴西、印度巨大的贫民窟，移民或外来人口边缘化租赁更是在所有新兴国家都存在。作为最大宗支出，住房消费一旦由价格和支付能力筛选，居住分异、分割管理就是普遍现象。从边际最优的原理看，城市公共设施好、环境优美、区位优良的区域，应建设高品质住宅，房价也由这些因素决定。而且，商品房业主和保障房业主对公共服务和社区管理的诉求和支付能力也不同，比如保障房住户或许无法支付网球场和游泳池等。若非要混合大量保障房，除非降低物业标准，否则，不是低收入者支付较低对价，就是政府大量补贴。前者扰乱市场规律、劣币驱逐良币，导致居住品质下降和物业贬值，后者则陷入“补贴黑洞”而不可持续。

三、分异和混居，问题与最优策略

笔者认为，最优策略是，高收入者支付高地价及基于物业评估的高额税收，地价和税收反哺财政，并用来建设保障房及配套。当然，不管哪种保障房，保障的只是“基本需求”，即满足中低收入者基本居住及围绕居住的基本配套，否则就陷入“福利性陷阱”。

只解决基本需求，一方面是社会保障和公共财政的内涵使然，另外也是鼓励平等竞争的必然要求。也就是说，财政的钱只保障或援助基本需求，否则无论于财政的出资人，还是于未获得保障的人群，都是不公平的。对于保障房群体而言，想要获得更好的居住环境、更优质的公共服务，就得靠自身努力工作、好好赚钱，届时到市场上去租或买。在我国，房价和物业管理费都是支付公共服务的对价，土地出让金（体现为房价）用来供给教育医疗、市政管网、交通等城市公共服务，物业管理费则用于社区生活服务。从各大城市混居社区存在的问题看，首先是居住品质和基本服务配置不到位，比如玉璞家园容积率超规划上升、绿化不达标、房屋质量差、公共空间逼仄等。因此，要检讨建设和配套是否满足标准，相关资金投入是否足额。

从目前北京、深圳等城市混居社区存在的问题看，首先，政府在基本公共服务配置上不到位或缺乏标准，而且在物业规划、交付（保障房）或销售（商品房）时，没有将配套标准及使用群体范围告知保障房住户和商品房业主，导致争抢公共服务；其次，开发商为最大化利润，尽量压缩保障房的空间及配套，导致保障房和商品房居住环境上的巨大鸿沟，人为刺激不平等的情绪，而开发商突破规划的行为，也未在政府监管上实现制止；最后，有的地方政府为最大化土地价值，用“边角料”建设保障房，配套缺斤少两，甚至异化为形同虚设的面子工程。

另一方面，不符合保障条件的人群获得了资格，这部分理应划入中等收入的人群，其居住环境和配套诉求显然要高于低收入人群，拆掉“隔离墙”的情绪必然很高。同时，问题也与保障房建设弊端有关，“限地价、竞配建”（地价拍到高限后，竞配保障房面积）的保障房配建模式，意味着地价和保障房面积双双“最大化”：先拍卖土地，政府不想损失地价；后竞争配保障房面积，希望保障房面积尽量增加。由此，高地价、配建成本和代价全部转嫁给了开发商。于是，一边是保障房“高密度、低配套”，一边是商品房“低密度、高配套”，开发商必须以商品房的高档和高价来弥补地价和保障房建设成本，二者在居住环境和配套上出现巨大鸿沟。

因此，保障房业主或住户和商品房业主混居及衍生的争论，很大程度与保障房错配、建设及配套缺斤少两、建设模式存在缺陷有关。特别是“招拍挂”出让土地由开发商“买单”的保障房建设模式，为分区管理埋下伏笔。事实上，目前这种配建的保障房模式，并非真正的“混合居住”或“融合社区”。如果要实现混居，应该是一样的房子和公共空间。笔者认为，低收入人群和外来人群有权享有城市化红利，按照“保基本、防范福利陷阱”的基本原则，政府应该留足用地、空间和财政支出，然后才是市场化的商品房开发。即便由开发商配建，也要明确建设和配套标准及刚性资金投入。

四、“大混居、小聚居”的路径选择

为了避免配建和混居出现的上述社会问题，可采取“大混居、小聚居”的保障房布局模式。保障人群占比仅30%左右，可插花式、散点式布局在城市各区域、各项目，而非集中在城市外围或某一区域，这样可实现交通、教育、医疗等大众性公共服务共享和以规模化来分摊供给成本。

“大混居”可以实现完整的生产生活服务业链条循环、合理的产业分工。美国的研究发现，每一个高科技产业的就业可以带动5个其他行业的就业，其中2个是相对高端的服务业（如医生和律师），另3个则集中在消费型服务业（如售货员和餐馆服务员）。因此，“大混居”不仅解决了中低收入人群的就业问题，而且降低了片区或区域内高收入者的生产生活成本，这才是真正的共享发展。

此外，“大混居、小聚居”模式下，商品房市场繁荣，区域内交通、教育、社区管理、社会秩序等公共设施也趋于完善，中低收入人群不仅可以享受到外溢红利，还可以承担规模化消费降低的边际成本；不仅不会冲击房地产市场化发展，还会接受到商品房社区秩序规范带来的示范效应。endprint