基于家庭农场发展视角的土地流转问题研究

【摘 要】2013年以来的历年中央一号文件均涉及家庭农场，家庭农场发展的顶层设计已经基本完成，但在实际发展过程中依然面临诸多难题，其中土地流转难就是核心问题之一。本文分析了发展家庭农场的现实意义，探讨了家庭农场发展中土地流转中的问题，提出合理对策，以打破土地流转难这一困扰家庭农场发展的瓶颈，加快家庭农场的顺利培育和健康发展。

【关键词】家庭农场；土地流转；规模经营

中共十一届三中全会以来，我国大力推动土地制度改革，作为阶段性成果的家庭联产承包责任制极大地刺激了农民生产的积极性，解放了农村生产力。但是，随着农业的发展，这一制度逐渐暴露出土地规模小、生产技术落后等问题。在新的历史形势下，我们需要不断完善这一制度，进行生产经营组织形式的变革。自2013年以来，每年中央一号文件均强调积极培育家庭农场，发展适度规模经营。在中央层面上，家庭农场这一新的生产经营组织形式已经得到高度一致认可，为我国创新农业经营体制机制指明了方向，家庭农场成为我国农业发展的必然趋势。规模经营是家庭农场与传统家庭联产承包责任制相比的重要优势。在土地较为分散的区域，土地流转是实现家庭农场规模经营的关键。破解土地流转难题对于推动家庭农场的发展具有重要理论和现实意义。

一、发展家庭农场的意义

家庭农场在中国还是一个新兴概念，但在欧美已经非常成熟，是农业生产的高效组织形式。发展家庭农场对于中国解决“三农”问题具有重要现实意义。首先，发展家庭农场可以有效助推农业供给侧改革。家庭农场通过规模化、集约化、商品化运营，可以有效提高全要素生产率，提升农业生产技术，提高农产品质量。其次，发展家庭农场可以有效提高农民收入。由于土地集中和技术升级，家庭农场具有更高效率和更好效益，不仅可以解决农村劳动力短缺的隐忧，更能大幅提高家庭农场经营者的收入。最后，由于家庭农场的多功能性和家庭经营的特征，家庭农场能够在发展农业的同时，对已有农村秩序的冲击较小，使农业和农村实现平稳过渡转型。

二、農村土地流转中问题

（一）土地流转市场不完善

中国改革开放以来，长期实行农村土地所有权归集体、承包经营权归农户的土地制度；2014年9月，中央深改组明确了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策设计，这是我国农村土地制度的重大创新，为加快土地流转、实现规模经营提供了政策保障。虽然土地流转的顶层制度设计已经完成，但政策落地尚需时日。目前，中国大部分地区尚未建立专门的土地流转市场，土地流转尚具有明显的自发性，停留于口头协议，流转信息不对称，流转程序不规范，流转合同不完善，流转纠纷频发，不利于家庭农场的土地集中和稳定经营。

（二）政府服务不到位

加快土地流转是培育家庭农场的有效手段，土地流转难问题影响家庭农场的持续经营意愿。政府可以也应该在土地流转过程中有所作为，同时应尽量避免“不为”和“乱为”。政府应深入理解“三权分置”的制度创新，为土地流转提供良好的公共服务，以自身实际行动加快政策落地，促进土地流转，避免不作为现象。有些地方政府为了自身利益，违背农民意愿，随意侵犯农民承包权，更是错误的“乱为”，需要严厉禁止。地方政府要认清角色，准确定位，以优质公共服务为土地流转保驾护航，可以在土地流转市场建设、法律咨询、土地转让流程规范等方面发挥重大和不可替代的作用。政府服务到不到位直接关系到土地流转的成功与否。

（三）社会保障体系不健全

近年来，我国农村社会保障体系建设取得了明显进步，但与农民对农村社保服务的需求相比仍有较大差距，存在社保覆盖面窄、保障水平低等问题。农村土地在我国农村具有一定的社保功能，是农民的一颗定心丸。由于农村社保不足，无法解决农民土地流转的后顾之忧，不能有效弱化土地的社保功能，抑制了农民土地流转的意愿，不利于农村土地向家庭农场的流转和集中。

（四）法律保障不充分

现有土地法律法规滞后于土地政策创新和土地流转实践，无法提供充分法律保障。主要问题体现在以下几个方面：第一，关于土地经营权的规定不够具体。现有法律法规对土地经营权流转的土地价格评估、土地流转程序、土地市场的建立等没有具体规定，导致实际操作过程无法可依，容易发生纠纷，不利于土地流转的进行。第二，土地经营权不能抵押。这使得家庭农场无法通过土地经营权抵押获取抵押贷款，严重制约家庭农场的融资能力。

三、促进土地流转的举措

（一）建立健全土地流转市场

首先，培育多元化市场主体。特别是推动建立市场中介和服务机构体系，如土地价格评估机构、法律咨询机构、投诉处理中心等，为土地流转提供全面服务。其次，构建土地流转信息平台。由于信息不畅，容易出现出租方找不到承租方，承租方又难以找到出租方的现象。土地流转信息平台可有效推动信息的集中共享，实现信息集中化、透明化，减少信息不对称，降低信息搜寻成本，促进合理价格形成和降低交易成本。其次，规范土地流转制度。目前土地流转大多在熟人之间进行，往往仅有口头协议并无书面协议，即使有书面协议也大多不够规范严谨，容易产生毁约现象，酿成纠纷。土地流转市场的建立健全将提高土地流转效率，优化土地资源配置，加速土地向家庭农场的集中。

（二）充分发挥政府作用

政府是土地流转的引导者、服务者、监管者。主要应做好以下工作：第一，加大对土地流转的直接性财政补贴。制定家庭农场的科学认定标准，对符合条件的家庭农场提供直接性财政补贴。第二，成立贷款担保基金。农业贷款金额小、风险大、交易成本高，金融机构涉农贷款的积极性不高，为了有效调动金融机构发放涉农信贷的积极性，政府应成立专门的贷款担保基金，为符合条件的家庭农场提供担保，满足土地流转过程中的资金需求。第三，土地不能连片集中是困扰家庭农场的重要问题。政府可以成立“土地集中和整治公司”，从农民手中回购土地经营权或接受农民经营权转让委托，进行土地整治和基础建设，面向家庭农场进行连片和中长期土地流转，化解土地流转碎片化和短期化的问题，保障家庭农场长期稳定经营。

（三）完善农村社会保障体系

政府要加大财政投入，加快完善农村社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。贯彻“广覆盖、保基本、多层次、可持续”原则，大胆进行制度创新和管理创新，健全农村社会保障体系，完善社保种类，扩大社保覆盖面，提升社保水平，保障人民基本生活，充分发挥了社会保障体系的“安全网”、“平衡器”和“稳定器”作用，消除农民土地流转的后顾之忧，弱化和替代土地的社保功能，降低农民对土地的依赖，加速土地流转。

（四）完善土地流转法律法规

首先，明确土地经营权的法律内涵，强化土地经营权的物权化保护。其次，明确规定土地经营权可以抵押，提升家庭农场土地流转过程中的融资能力。最后，应适时推出专门的《农村土地流转法》，为土地流转进行全面、具体、系统的法律指引和保障。

发展家庭农场是党中央顺应当前形势提出的推动农业转型升级的重要战略决策，采取综合措施促进土地流转，对家庭农场的发展具有重要助推作用。

（渭南师范学院，陕西 渭南 714099）

参考文献：

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[2]张景春，刘剑.从土地流转看家庭农场的培育及实现途径[J].农村经济与科技，2014（11）：36-38.

[3]周娟，姜权权.家庭农场的土地流转特征及其优势[J].华中科技大学学报，2015（2）：132-140.

[4]马丽娜.论我国家庭农场立法的完善[J].法制与社会，2016（4）：257-260.

基金项目：渭南师范学院校级重点项目，秦东家庭农场发展的动力机制研究（14SKZD13）。

作者简介：孔贵宝（1977—），男，山东济宁人，硕士，渭南师范学院东盟博仁财经学院，讲师，主要研究方向为产业经济。