“检察环境公益诉讼司法疑难问题探究”专题(上)

主持人：竺效(中国人民大学法学院教授，博士生导师，青年长江学者)

2018年3月2日最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕6号)(以下简称《检察公益诉讼司法解释》)。截至目前，围绕“环境公益维护”已有三个司法解释，即《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)、《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2017〕23号)(以下简称《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》)和《检察公益诉讼司法解释》。未来实践中，可能出现“检察机关涉及海洋公共利益维护的相关诉讼中如何依法定位主体身份”“如何确定检察环境行政公益诉讼的受案范围”“检察机关诉请获得实现的情况下是否当然丧失行政公益诉讼的诉的利益”“检察行政和民事公益诉讼如何衔接”“如何根据诉请实现程度及实现阶段等案情准确适用环境行政公益诉讼的判决形式”等实践问题，须从法理角度，甚至从跨学科角度予以分析、阐释。为此，本专题将分两期五篇论文拟基于公益诉讼相关的规范文本，结合案例实践或案例预测模拟，尝试理论辨析与构筑。

未来司法实践中，如何准确把握检察机关环境行政公益诉讼的受案范围是一个既关键、又疑难，既涉及理论、又关乎实践的重要课题。重庆大学法学院秦鹏、何建祥在《检察环境行政公益诉讼受案范围的实证分析》一文中提出，以被诉主体类型、被诉违法行为类型和诉讼拟救济利益类型三个核心要素，结合理论分析和案例实证分析展开探讨。该文主张，检察环境行政公益诉讼的被告类型应限于国务院或地方各级人民政府中对环境、生态、资源保护领域负有监督管理职责的职能部门，可以是单一被告，也可是共同被告，但共同被告案件多属于普通共同诉讼；被告的涉诉行为可能是环保领域的行政不作为，也可能是违法行使职权；检察环境行政公益诉讼应以救济环境公共利益为主，环境公共利益应区别于基于国家自然资源所有而产生的国家利益。

在公益诉讼提起之前或者其续行过程中，诉讼请求不足以保护社会公共利益或者诉讼请求已经全部实现的，原告经法院释明仍不予以变更诉讼请求或撤回起诉的，法院应当对案件作何处理？对此，我国现行法律和司法解释均没有明确规定。中国社会科学院法学研究所黄忠顺的《论诉的利益理论在公益诉讼制度中的运用——兼评〈关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉第19、21、24条》，以诉的利益理论为依据，遵循“引导被告尽早纠正违法行为或依法履行职责”的公共政策，针对不同诉讼环节中诉讼请求全部实现情形，设计了不同的公益诉讼程序特则。文章致力于确立引导被告尽可能早地停止损害乃至救济社会公共利益的诉的利益判断标准，对深化公益诉讼理论研究以及推进公益诉讼程序特则构建具有重要价值。

如何结合法理和现行法规定准确界定海洋自然资源和海洋生态(环境)本身损害赔偿诉讼的诉讼类型？检察机关在这两类涉海、涉“公益”的诉讼中的诉讼主体地位是什么？司法实践中，如何确定《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》和《检察公益诉讼司法解释》适用关系？中国人民大学法学院竺效、梁晓敏撰写的《论检察机关在涉海“公益维护”诉讼中的主体地位》一文，在从法理视角论证海洋自然资源和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼的类型二分之基础上，分别提出了海洋自然资源损害赔偿诉讼主体的“主从二元结构”和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼的“多元起诉主体结构”，以此二分法构建诉讼主体框架模型。文章还尝试从领域诉讼行为司法解释和特定主体诉讼行为司法解释的定性角度，厘清《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》和《检察公益诉讼司法解释》未来在由检察机关参与的海洋领域的相关诉讼中的适用关系。

作为均以公益救济为主要内容和终极目标的特殊诉讼机制，民事公益诉讼与行政公益诉讼大同小异，关系复杂，须以细密规则加以协调、衔接。新出台的《检察公益诉讼司法解释》对“两诉”关系未有规定，不无缺憾。浙江大学光华法学院巩固撰写的《检察公益“两诉”衔接机制探析》一文，在系统梳理公益“两诉”关系的基础上，以对“检察公益诉讼解释”的补充完善为切入，分别从“诉前”“诉中”和“诉后”三个阶段提出了完善“两诉”衔接制度构想和法条建议，为此领域的立法完善和学术探讨提供了有益参考。

两年试点期间，检察机关提起多起环境行政公益诉讼案件，这些案件的判决形式是否限缩了我国《行政诉讼法》规定的判决形式种类？这一问题亟待研究。以该问题为出发点，华侨大学法学院刘超撰写的《环境行政公益诉讼判决形式的疏失及其完善——从试点期间典型案例切入》，从梳理与剖析试点期间典型环境行政公益诉讼案例切入，归纳了试点期间环境行政公益诉讼整体呈现的案件判决形式范围狭窄的特征，并剖析了最经常适用的两种判决形式中，确认违法判决过于形式主义、履行职责判决过于笼统的弊端。2018年起施行的《检察公益诉讼司法解释》为丰富与拓展环境行政公益诉讼案件的判决形式，既提供了法律依据，也提出了完善需求。对此，作者在检讨环境行政公益诉讼中检察机关定位的偏向以及行政诉讼构造上的扭曲与错裂的基础上，提出完善的具体路径包括：系统规定与适用驳回原告诉讼请求判决形式、尊重诉前程序的独立价值而慎用确认违法判决形式、具体化履行职责判决形式、重视具体适用撤销判决与变更判决形式。