农产品价格管理的中国古典理论与方案

2018-01-15林光彬

中央财经大学学报 2018年2期

林光彬郑川

无农不稳。农产品价格水平的高低，直接关系到农民的收入和城镇居民的生活，关系着整个国家的粮食安全和社会稳定。我国作为文明古国和农业大国，从古至今一直在农产品价格管理上进行持续的理论和实践探索，创造出了先进的理论成果和管理经验，形成了完整的价格管理体系，给世界各国农产品价格管理提供了中国理论和中国方案。本文第一部分通过考察历史文献，就我国古代农业价格管理的理论演进进行系统的分析，总结我国对农产品价格理论的历史贡献和学术价值；第二部分重点考察我国古代农产品价格管理制度和政策举措，尝试归纳出政策演变的历史脉络；第三部分重点讨论古代农产品价格管理的理论与政策对今天的启发意义。

一、农产品价格管理的中国古典理论演进

我国关于农产品价格管理的理论非常丰富，有整有零散见于众多古典文献之中，可谓汗牛充栋，现摘其要者归纳如下。

1.“国家引导市场”的上古理论。

我国经典《周易·系辞下传》说，神农氏不仅发明创造了犁地的耜，而且还“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所，盖取诸《噬嗑》。”［1］《汉书·食货志》说： “洪范八政，一曰食，二曰货。食谓农殖嘉谷可食之物，货谓布帛可衣，及金刀龟贝，所以分财布利通有无者也。二者，生民之本，兴自神农之世。 ‘斫木为耜，煣木为耒，耒之利以教天下’，而食足； ‘日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所’，而货通。食足货通，然后国实民富，而教化成。”［2］两部经典都提出，我国最早的市场是上古的 “部族国家”领袖神农氏创设的，并把生产和流通作为价格形成机制和民富国实的核心。

到周朝，我国已经是一个很有秩序的政府引导的市场经济国家，市场是国都的一个有机的必需部分。根据《周礼·天官冢宰第一》记载，周代的交易市场主要由政府在城郭之内设立，而且宗庙置于左边，社稷置于右边，把政府机关之处放在前面，集市放在后面，并且 “凡建国，佐后立市，设其次，置其叙，正其肆，陈其货贿，出其度、量、淳、制，祭之以阴礼。”［3］（P50）即规定建立国都后，内宰要辅佐王后建立集市，设立管理市场官员的办公室，规整市场中售卖货物的摊位，让商人的金玉和布帛陈列出来，并按照标准的度量衡进行交易。根据《周礼·地官司徒第二》，周朝出现了专门管理市场事务的官员——司市，手下有164人。根据交易对象和时间不同，城郭内一般设置大市（午后集市）、朝市（早市）、夕市（晚市）。我们今天市场上看到的物价局、税务局、质监局、工商局等市场管理机构不仅周代已经存在，而且分工明确，其中：质人掌管评定市场上的货物的价格，负责平抑物价及买卖契约。廛人掌管征收市场的各类税收，并将税款交入泉府。胥师负责工商质检。贾师负责对商品进行分类分等，确定价格，下令市场开始交易。司暴和司稽负责市场的秩序维护。泉府掌管利用所征收来的市场税款，收购市场上的滞销货物，调节货物供求，确定市场上赊贷的基准利息。司门负责在国门征收货物税。司关负责查验进出口货物的关税凭证，惩治走私货物。肆长负责征收本市场上的货物税，并对市场上的货物和价格进行监控。［4］

这些古典文献表明，我国上古时代形成了一种“国家引导市场”的古典市场与价格理论。

2.市场论、轻重论、逆风向宏观调节理论和国际价格论。

《管子》①《管子》尽管成书经历很长时间，但至少已有两千年以上的历史，是世界上第一部成体系的政治经济学专著和国家治理体系与治理能力的百科全书。中对市场与价格的关系、货币与粮食产量对价格的影响、农民种粮成本收益与农商产业的收益差别以及国家之间的贸易与价格进行了深入的分析，提出了供求交换形成价格的市场理论、轻重论、逆风向的宏观调控理论和国际价格理论。《管子》中提出农产品价格形成机制受天地（自然条件禀赋）、时空（一年四季、地理空间、年岁丰歉等）、供求关系、商贾力量和政府政令缓急调控等影响；提出市场可以解决国计民生问题，没有市场，人民就会匮乏；认为完全听凭大商贾操纵市场，实行自由放任，市场价格信号就会失灵，生产过剩和短缺就会交替发生，社会的贫富悬殊就会恶化，这会危及国家治理，所以需要国家进行调控。

《管子·乘马》说： “市者，货之准也。……故曰，市者可以知治乱，可以知多寡，而不能为多寡。为之有道。右 ‘务市事’……聚者有市，无市则民乏。”即市场是货物在交换中各自获得其应有价格的地方。……所以说，从市场上显露的情况可以了解国家的治乱兴衰，可以明晰社会财富的多少，而不能通过市场创造物质财富的多寡。市场是有规律地运行，掌握市场运行变化的规律来管理市场，就是符合理性（道）的治理。……并指出，方圆150里就要有市场，没有市场人民的用度就会匮乏。［4］这里，《管子》中已经明确地指出，市场流通领域是经济发展的一个表征，它不会创造新的价值，但离开市场人民的用度就会匮乏。在《管子·奢靡》中又提出： “市也者，劝也。劝者，所以起。”即市场是一种协调生产与消费，推动经济发展的力量。在《管子·问》中进一步提出： “市者天地之财具也，而万人之所和而利也。正是道也。”［5］（P143）即市场是人类通过天地生产的财富积聚交易的地方，它使万民分工合作，是交换获利的场所，也是解决国计民生的人间正道。在经济价值论上，管仲提出财富创造来源于人力和土地，其中人力是关键。《管子·八观》说： “彼民非谷不食，谷非地不生，地非民不动，民非力作，毋以致财，天之所生，生于用力，用力之所生，生于劳身。”［5］（P119）在市场运行论上，管仲提出市场上的价格均衡没有定数，是动态变化的，但可以通过掌握不同时空物价变化的规律而制定策略。《管子·轻重乙》认为： “市场上没有固定不变的均衡，均衡供求是要使物价有高有低，不经常固定在一个数字上。市场上的均衡供求不能调整划一。调整划一就静止了，静止就没有变化了，没有变化则物价没有升降差别，没有差别就会使商品流通受阻而不能利用市场了。……了解一年四季的顺序，就可以运用国家政策，使物价有十倍、百倍的升降。所以，物价不能经常固定在一个点。即不同时期均衡供求与物价没有定数。”［5］（P658-659）《管子》认为，农业受生产周期长、季节变化、丰歉年景的影响明显，市场自发价格机制会导致时空和价格的错配，形成生产过剩与短缺，需要国家介入调控。《管子·国蓄》指出：“岁适美，则市粜无予，而狗彘食人食。岁适凶，则市籴釜十繦，而道有饿民。……然则岂壤力固不足而食固不赡也哉？夫往岁之粜贱，狗彘食人食，故来岁之民不足也，物适贱，则半力而无予，民事不偿其本；物适贵，则什倍而不可得，民失其用。然则岂财物固寡而本委不足也哉？夫利民之时失，而物利之不平也。”［6］（P572）《管子·禁藏》中已经对利益这一 “看不见的手”作了精辟的总结分析，即“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避。其商人通贾，倍道兼行，夜以继日，千里而不远者，利在前也。渔人之入海，海深万仞，就波逆流，乘慰百利，宿夜不出者，利在水也。故利之所在，虽千仞之山，无所不上；深渊之下，无所不入焉。固善者势利之在，而民自美安，不推而往，不引而来，不烦不扰，而民自富。如鸟之覆卵，无形无声，而唯见其成。”［5］（P429）对 “看不见的手”，政府该如何治理呢？《管子·禁藏》提出： “故凡治乱之情，皆道上始。故善者圉之以害，牵之以利。能利害者，财多而过寡矣。……夫为国之本，得天之时而为经，得人之心而为纪。法令为维纲，吏为网罟，什伍以为行列，赏诛为文武。”［5］（P429-430）

轻重论最早见于《国语·周语》，以单旗的母子相权论为最早。在《管子》中，政府通过运用 “物多则贱、寡则贵，散则轻、聚则重”的供求规律，实行 “敛轻散重”的物价政策，以达到 “无籍而赡国”，即 “不益赋而天下用饶”的财政目的。［6］《管子》中提出的 “轻重论”认为：政府可利用对货币和粮食的垄断地位，通过权衡货币、粮食、百物的供求和贵贱，在谷价过低时，政府采取收购措施，使其价格回升；当谷价过高时，政府抛售谷物，使其价格回归正常水平；高抛低收、贱买贵卖，从价格波动中套利，既稳定粮价又增加政府收入。《管子·山国轨》中提出根据事物与经济运行的规律，制定货币和物价的调控政策，即 “币重而万物轻，敛万物应之以币。币在下，万物皆在上。万物重十倍，府官以市櫎万物，隆而止。国轨布于未形，据其已成，乘令而进退，无求于民，谓之国轨。”［5］（P580）《管子·国蓄》说：“五谷食米，民之司命也；黄金刀币，民之通施也。故善者执其通施以御其司命，故民力可得而尽也。……故善者委始于民之所不足，操事于民之所有余。夫民有余则轻之，古人君敛之于轻；民不足则重之，古人君散之以重。敛积之以轻，散行之以重。故君必有什倍之利，而才之櫎可得而平也。凡轻重之大利，以重射轻，以贱泄平，万物之满虚，随财准平而不变，衡绝则重见。人君知其然，故守之以准平。”［5］（P569、572-573）《管子·山至数》提出： “人君操谷、币、金衡，而天下可定也。”［5］（P602）《管子》认为，如果政府不掌握调控轻重的权利，则会被大商贾掌控，这会形成贫富差距，社会失衡。在《管子·七臣七主》中指出：“彼时有春秋，岁有败凶，政有急缓。政有急缓故物有轻重；岁有败凶故民有义不足；时有春秋故谷有贵贱。而上不调淫，故游商得以什伯（百）其本也。百姓之不田，贫富之不訾，皆用此作。”［5］（P419）《管子·治国》中分析了形成这种结果的原因是政府没有调控轻重均衡的结果，即“今也仓廪虚而民无积，农夫以鬻子者，上无术以均之也。”［5］（P387）“轻重论” 中已经发现了供求决定价格和价格影响供求的原理，并发现货币与商品、货币与粮食以及粮食与商品之间的比价变化的原理，提出了国家调控农产品价格政策的初步框架，即通过政府垄断货币与粮食，驾驭市场供求与物价变化，实行双向调控，稳定物价，兼取套利，充裕国家财政收入。“轻重论”将粮食价格和粮食产量与货币发行量的多少相关联，包含了 “货币数量论”的基本思想。赵靖教授认为：“轻重的主要内容包括三个部分：一是研究轻重问题并实施轻重政策的目的，即所谓轻重之势或轻重之权。二是关于实施轻重政策的手段和方法，也即轻重之术。三是关于轻重问题的一些基本的学理，也即轻重之学或轻重之数。……轻重之学包括商品价格和供求关系的原理和货币、粮食以及其他商品之间的比价变化的原理，是轻重之势和轻重之术的理论依据。”［7］也就是说，轻重论涵盖了经济规律、经济制度和经济管理三个层次的学术成果，这在经济学说体系上具有奠基性的开创意义。

轻重论在汉武帝时期臻于鼎盛，被桑弘羊、耿寿昌等实践、发展、改进。到唐朝，刘晏和白居易等又做了重要的发展。刘晏（715—780年）创造性地将轻重论推广到 “万物”价格的调控，同时把商人作为推行轻重政策的助手，而不是对立面，实行官商结合举措，政府统购、批发，商人运送、零售，在救灾、漕运、政府盐铁专营等方面取得成功。白居易（772—846年）根据唐代经济发展的条件，也在理论上对轻重论做了发展和创新：一是只把货币作为控制经济活动的制高点和杠杆，认为货币才是 “权节轻重之要”，强调通过调节货币供应量的方法管理农产品价格，即通过 “散钱”的方法来平抑物价。二是和刘晏一样，不把商人看作是同国家争夺轻重之势的敌人，进行 “抑和困”，而是主张 “和与利”；三是主张轻重政策在于 “富天下”“利散于天下”。《白居易集·策林十九》提出：“王者平均其贵贱，调节其轻重，使百货流通，四人交利”［8］。即粮食价格的高低与钱的轻重相关，管理农产品价格应使用货币调节的方法。

到宋朝，周行已（1067—1124）对《管子》的轻重论中 “币重则物轻，币轻则物重”作了新的解释，他指出 “夫钱无用，而物为之用；钱本无轻重，而物为之轻重。故钱与物本无轻重。……铜钱以可运可积为贵，铁钱以不可运不可积为贱故也，以其本无轻重，而相形乃为轻重。”（《浮沚集》卷一）。周行已还指出 “钱之利一倍，物之贵两倍。……私铸不已则物价益贵。……出于民者常重，出于官者常轻，则国用其能不屈乎？”（《浮沚集》）。这里，周行已指出货币贬值：一是引起物价上涨，并且是成倍地上涨；二是引发私人铸币，这会进一步增加货币供给，加速货币贬值，导致物价更加昂贵；三是由于官民轻重地位的不同，贬值使人民蒙受损失，政府暂时受益，但从长期、从根本上会削弱、减少国家的财政收入。在12世纪，周行已的这个认识已经十分深刻。［9］

到了南宋，永嘉学派的著名代表人物叶适（公元1150—1223年），在《财计》中通过分析周公时代与宋代的经济发展条件变化，指出 “《管子》中提出的轻重敛散之权必须由国家掌控”的观点已经不合时宜。即 “夫泉府之法，敛市之不售，货之滞于民用者，以其买卖之，其赊者祭祀丧纪皆有数，而以国服为之息。若此者，真周公所为也。何者？当是时，天下号为齐民，未有特富者也。开阖、敛散、轻重之权一出于上，均之田而使之井，筑之室而使之居，衣食之具，无不畢與。然而祭祀丧纪犹有所不足，而取于常数之外，若是者，周公不與则谁與之！将无以充其用而遂與之也？则民一切仰上而其费无名，固赊而贷之使以日数偿，而以其所服者为息。且其市之不售，货之滞于民用者，民不足，于此而上不敛之，则为不仁。然则二者之法，非周公谁为之？蓋三代固行之矣。今天下之民，不齐久矣。开阖、敛散、轻重之畢权不一出于上，而富人大贾分而有之，不知其几千百年矣。而遽夺之，可乎？夺之可也，嫉其自利而欲为国利，可乎？呜呼！居今之世，周公固不行是法矣。”［10］

《管子》中认为，农业与商业相比，生产周期长、成本高、负担重、收益低，因此，要对农业实行逆风向的宏观调节政策。《管子·治国》中分析说：“今天，从事工商、制作奢侈品的，干一天可以吃五天；农民终年劳作，却不足以维持自己的生活。这样，人们就会放弃农业而从事工商奢侈品行业；放弃农业而经营工商，土地就荒芜了，国家就会贫穷了。要是从事农业的人，按月计算则收入不足，按年计算才会有余。而上面征税紧急，又不根据时节，农民只好用加倍的高利贷来满足国家税收。同时耕田除草都有季节性，而雨水不一定充足，农民又只好借加倍的高利贷来雇人浇水。秋天从农民手中买粮的价钱是‘五’，春天卖粮给农民的价钱却是 ‘十’，这又是一种加倍的高利贷。因此，把上面的征税算起来，成倍索取农民的款项就有四项，即关市的租税、府库的征收、十分之一的征粮、各种劳役，一年四季加起来，又等于一项加倍的高利贷了。一个农民要养四个债主，那么即使对农民外流者处刑，国君也不能阻止农民的外流，这都是因为种粮收益少而农民没有粮食积蓄造成的。所以先圣总是让农、士、商、工轮换其工作，这样四民的收入就会均衡。”［4］（P257259）《管子·治国》中还进一步分析农业年景不同，提出逆风向的宏观调控理论。即 “在水旱灾害不曾出现的时候，百河通畅，年谷丰熟，粮价低贱，禽兽与人通吃粮食，人民没有疾病瘟疫。这个时候，民众富有而骄傲。那么政府应该大量收购粮食，充实国家仓库，这就是先办实事。……遇到雨旱灾害时，年谷不熟，年荒粮价高涨，民众多疾病瘟疫。这时人民穷困而疲惫，政府应开放粮仓、山林和水泽，供给人民财物，后谈政事，先将宽厚，以消除民众的疲困，这就是先施德惠。在收粮的时候不掠夺百姓的财产；在施予的时候不失仁德。既富裕了国家又满足了人民这是圣王最大的政治。”［4］（P281-283）

《管子·地数》中提出 “天下高则高，天下下则下。天高我下，则财利税于天下”的国际粮食价格理论。管仲认为： “想富国，专门发展农业是不行的。国富而财务众多，如果不善管理，财务就会被天下各国捞取；粮食丰盛，如果我国价低而别国加高，粮食就会被天下各国捞取，那么，我国百姓就常被天下各国掳掠了。善于治国的人，就像乘船渡海一样，要观察风向。天下各国粮价高我们就高，天下各国粮价低我们就低。如果天下各国粮价高而我们独低，财利就被天下各国捞取了。……只要我们的号令缓急有节，物价轻重得体，那么天下的宝物都将为我所用。善于治国的，可以使用不是他自己所有的财物，可以役使本不是他所管辖的臣民。”［4］（P342-343）又在《管子·轻重乙篇》中总结说：“故善为国者，天下下我高，天下轻我重，天下多我寡，然后可以朝天下。”［5］（P652）这实际上已经建立了两种因时应变的国际粮食价格调控理论。

上述管子通过总结前人和自己治国实践所创造的“轻重论”以及农产品价格理论、供求理论、市场理论、逆风向的调节理论，不仅在经济学理论上具有开创性的世界意义，而且被后人继承、完善、发展、实践，成为历久弥新的经济学基本理论，闪烁着人类智慧的光芒。

3.农业周期理论与农产品价格区间管理理论。

范蠡（前536—前448年）是中国春秋末期政治家和经济学家。范蠡继承其师计然的 “农业周期论”，提出了农产品价格区间管理的 “平粜论”，这在世界经济学发展史上是一个杰出的贡献。《史记·货值列传》记载：“决万物不过三岁而发矣。……天下六岁一穰，六岁一康，凡十二岁一饥。”［11］“农业周期论”认为农业产出的波动同木星的运行相关，通过研究木星运转对应的气候规律可以发现农业的周期规律，从而产生3年、6年、12年的短、中、长期农业经济周期理论。这里三年为小循环、六年为中循环、十二年为大循环。这就产生了宏观经济的思维方法，将社会经济现象作为统一体来分析。范蠡因此提出应依据天气、战争变化来储存物资，从而控制物资。胡寄窗先生认为，范蠡从生产本身发现了社会经济变化具有规律性的原因，从上游的生产环节来分析下游的流通环节，非常了不起。［12］农业的周期性波动决定了农产品供应和价格的波动；歉收时农业减产造成价格上涨，丰收时农业增产导致价格下降。范蠡提出的 “平粜论”认为： “夫粜，二十病农，九十病末，末病则财不出，农病则草不辟矣。上不过八十，下不过三十，则农末俱利。平粜齐物，关市不乏，治国之道也。”［11］（P2532）“平粜论” 认为把粮食价格变动的弹性区间稳定在每石三十至八十钱之间，对农业和商业都有利，能够确保粮食市场供应充足。 “平粜论”解释了价值规律支配下的价格波动现象，是对管子 “轻重论”的扩展；也是世界上第一个提出“谷贵伤民”和 “谷贱伤农”理论的人，并且包含了农产品价格管理实践中的限制和扶持政策。这个理论直到现在仍然是微观经济学教科书中微观政策的重要组成部分。

范蠡之后，魏国改革家和理财专家李悝（前445—前395年）提出 “尽地力之教”的理论框架，建立了农业经济再生产理论，把范蠡的 “平粜论”发展到 “平籴论”。李悝重视所有制、分配制度和劳动生产率的作用，分析了价格对生产与消费的作用原理，粮食价格过高和过低的不良后果，即 “籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫。”据此提出了“平籴论”，即实行价格限制政策、价格扶持政策和弹性税制，使 “使民适足，贾（价）平则止” “虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散” “民无伤而农益劝”［2］（P59）。平粜论和平粜论的差异在于，范蠡的着眼点是农商俱利，重点是使商人有利可图；而李悝的着眼点是 “民无伤而农益劝”，不是商，甚至还有抑商的性质。这是因为李悝所在的魏国是以农业为主的国家。

到了北宋，我国商品经济大发展后，思想家李觏（公元1009—1059年）通过分析市场上供给与需求的季节变化、供求力量的不对称，说明价格变化对农民都是不利的，在其所著的《富国策》中提出 “谷贱伤农，贵亦伤农，贱则利末，贵亦利末”的新认识。他分析说：“古人有言曰： ‘谷甚贱则伤农，贵则伤末。’谓农常粜而末常籴也，此一切之论也。愚以为贱则伤农，贵亦伤农，贱则利末，贵亦利末。盖农不常粜，有时而籴也；末不常籴，有时而粜也。以一岁之中论之，大抵敛时多贱，而种时多贵矣。夫农老于作，剧于病也，爱其谷，甚于生也。不得已而粜者，则有由焉。小则具服器，大则营婚丧。公有赋役之令，私有称贷之责。故一谷始熟，腰镰未解，而日输入市焉。粜者既多，其价不得不贱，贱则贾人乘势而罔之，轻其币而大其量，不然则不售矣。故曰敛时多贱，贱则伤农而利末也。农人仓廪既不盈，窦窖既不实，多或数月，少或旬时，而用度竭矣。土将生而或无种也，耒将执而或无食也，于是乎日取于市焉。籴者既多，其价不得不贵，贵则贾人乘势而闭之，重其币而小其量，不然则不予矣。故曰种时多贵，贵亦伤农而利末也。”［13］李觏的这个观点和分析，扩展了人们对粮食市场结构与价格关系的认识，引入了市场上粮农和商人之间的权力不对称分析，超越了简单的供求数量分析，说明决定价格的是隐藏在市场背后的经济实力和权力格局，而非表层的即时供求，这是重要的理论创新。

此外，苏轼（公元1036—1101年）继承范蠡的“农末皆利”观点，主张取消谷物税以刺激谷物商品的流通。他分析指出： “谷太贱则伤农，太贵则利末。是以法不税五谷，使丰熟之乡，商贾争籴以起太贱之价；灾伤之地，舟车辐辏以压太贵之值，自先王以来不之易也。而近岁法令，始有五谷力胜税钱，使商贾不行，农末皆病。……何似削去近例，附令免税，则丰凶相济，农末皆利，而税钱不至于大段失陷。何也？五谷无税则商贾必大流通。”［9］（P43）这里，苏轼已经将粮食价格不仅与供求相联系，而且与税收相关联，提出免除农业税，可以促进粮食流通，增加流通领域的税收，弥补免税的空缺。这个在理论上丰富了、扩大了农产品价格理论的边界。

4.同质与异质的农产品的价格理论。

许行和孟子关于 “市价不二”理论的争鸣。许行（前372—前289年）是我国著名的农学家和思想家。他认为应严格管理农产品价格，《孟子·滕文公上》记载，他提出 “市价不二，国中无伪”和 “五谷多寡同，则贾（价）相若” 的价格理论［14］（P97）。许行从杜绝商业欺诈的角度出发，认为农产品价格应确保稳定，同种数量农产品的价格应相等。许行的这种观点已经包含有市场结构的思想，认为市场中的农产品如果是同质则应同价。儒家的亚圣孟子（前372—前289年）在《孟子·滕文公上》中认为：“夫物之不齐，物之情也”，“比而同之，是乱天下也。”［14］（P98）即孟子认为农产品的细分种类和质量参差不齐，变化很大，如果规定价格不变，就会产生市场紊乱。“市价不二”会使假冒伪劣商品充斥市场。孟子将市场结构思想进行了延伸，认为农产品是有差别的，价格不能是相同的。

总之，我国农产品价格理论的内容十分丰富，仅就上述见解就极具创造性和建设性。特别是 “轻重论”开创了政府通过垄断货币和粮食来调控价格的先河，其思想对后世影响极大，并沿用至今。“平粜（籴）论”从具体操作上对国家稳定粮食价格区间管理进行了逻辑连贯的论证，并有效付诸实践，为以后历朝所继承，也是现代微观经济学教科书中微观政策的重要组成部分。

二、农产品价格管理的中国古典政策与方案

我国古代是一个农业为主导、为基础的社会，因此，对农产品价格的管理政策一直居于国家经济政策的核心地位。尽管各个时期的政策因执政者的治国理念、社会主要矛盾和生产力发展阶段而呈现显著的变化，但仍有显著的规律性和延续性。尤其是根据农业生产周期理论、国家引导市场理论、轻重论、“平粜（籴）论”等基本规律认识，制定了以农为本的国家治理政策与方案，重视发展农业生产和农田水利建设，保障粮食产量；根据农业丰歉周期，实行国储量制度和弹性税制，调节粮食供给的余缺，防灾减灾，保障人民基本生活。现扼要归纳如下。

1.储粮、备荒、救济政策。

根据史书记载，我国农产品供求管理政策起源于夏朝的储粮备荒思想。为了抵御旱涝等自然灾害，在自然形势的倒逼下，政府通过储粮备荒的方法进行社会救济和供求调节，稳定价格，保障民生。《史记·夏本纪》记载： “命后稷予众庶难得之食”［11］（P24）。即国家通过散发储备的粮食来救济灾民。《汉书·食货志》引晁错 “论贵粟疏”，指出 “尧、禹有九年之水，汤有七年之旱，而国亡（无）捐瘠者，以畜积多而备先具也。”［2］（P160）《周礼·地官》记载，周朝设立了 “仓人”这个职位，手下固定编制包括中士4人，下士8人，府2人，史4人，胥4人，徒40人；职责是 “掌入粟之藏。辨九谷之物，以待邦用。若谷不足，则止于法用；有余，则藏之，以待凶而颁之。凡国之大事，供道路之谷积、食饮之具。”［3］（P69、119）。反映先秦国家治理的《礼记·王制》有 “三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食”［15］即耕种三年要求积存够一年食用的粮食，耕种九年则要积存够三年食用的粮食，作为备荒的储备政策。《管子·牧民》中首句提出：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。”［5］即政府必须根据天时发展农业生产，确保粮食储备。

西汉宣帝时，大司农中丞耿、数学家寿昌于公元前54年创建了常平仓制度，即 “请令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴以利农，谷贵时减贾而粜”［16］。耿寿昌将先秦时期的平籴（粜）思想转化为更易操作的常平制度，对农产品价格管理思想贡献巨大。常平仓制度随后很快被推广到内地，并为历代所沿用。唐朝时形成了庞大的仓储管理系统，中央建立太仓，州县有正仓，沿漕路建有转运仓，军队有军仓，各地有平抑粮价的常平仓，民间有义仓，用以赈济饥荒。宋朝也设置了多种形式的仓库，计有义仓、常平仓、太仓、丰储仓、社仓、平余仓、惠民仓、广惠仓等［16］（P353-355）。到明朝，仓储体系已经非常完善，两京、省、府、州、县、边隘、堡站、屯戍等均设仓。清朝建立以后，也广建仓储，各直省设常平仓，乡村设社仓，市镇设义仓，边境设营仓，海滨设盐义仓［16］（P489）。在清初到乾隆年间，仓储制度发展很快并达到顶峰。乾隆十三年，19省常平仓额达到 3 362 万石［16］（P498）。

总之，常平仓等仓储制度在稳定保障供给、物价方面起到了积极作用，一直沿用至今。常平仓制度还被美国借鉴到农业政策实践中，奠定了美国当代农业立法的思想基础，保障了美国农业在国际上具有很强的竞争力。

2.国以农为本，农以粮为纲的重农政策。

民以食为天，国以农为本。古今中外没有不重视农业的国家。尤其是在农业社会发展阶段，社会财富主要由农业生产或者在很大程度上依附于农业。因此重农政策是自然而然的结果。

我国尧舜时期已设有主管农业生产的专职官员——后稷。西周时为表示重农，创立了君主亲耕“耤田”的仪式。春秋时期，管子认为农业是国家的根本，利国利民必自农业始，伤农必生大弊。《管子·治国》认为：“粮食是民生之本、财用之本、疆土之本，粮食生产是君主的根本大事，是国君的首要任务，是拥有民众的途径，是治国的道路。先王往往善于为民除害兴利，因此天下百姓都归从他。所谓兴利，就是有利于农业；所谓禁害，就是禁止危害农业。农业发展，粮食收入就多；粮食收入多，国家就富；国家富，人民就安居爱乡爱惜家园；人民安乡重家，对于移风易俗，驱使调遣，甚至有所杀戮，都不会反感。这都是务农产粮的功效。”［4］（P260-261）所以《管子》提出，国君治国，必须重视农业生产，首先了解和统计国家的田地、人口、粮食产量等农业基本情况。到秦国实行商鞅变法，建立了农战合一的国家体制，开始把农业作为本业。秦统一六国后，重农政策成为影响了我国两千年以上的一项基本国策。汉承秦制，本即是农，重本就是重农，已经朝野的基本共识。汉代以后，国以农为本，农以粮为纲的重农政策一直是我国的基本国策。司马迁在《史记·货殖列传》中既肯定 “重本抑末”的传统观念和政策，提出 “本富为上，末富次之”的观点，但他又从社会分工和协作的客观需要出发指出：“待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之。”否则， “农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝绝，虞不出则财匮少。财匮少而山泽不辟矣。”因此，“此四者，民所衣食之原也。”唐宋我国工商业大发展之后，人们把农工商业都作为国民经济的支柱产业，不再把工商看作末业。到明末清初，著名思想家王夫之、黄宗羲、顾炎武都强调工商业，认为农工商皆本也。

3.利用供求调节价格的持续政策创新。

我国历朝历代用供求调节农产品价格的管理政策是承前启后的持续创新过程，有通过垄断粮食和货币，实行平粜、平籴、平准、均输、常平、市平等价格干预政策，也有通过灵活应用物价高低、政令缓急等轻重策略，富国裕民的历史案例，其理论基础都是 “轻重论”。

《管子·地数》中记载了很多先秦的历史案例。一是伊伊用丝绦换取粮食，控制了夏桀的粮食，并操纵了市场上粮食的流通，进而控制了经济的命脉，终使夏桀败亡。二是周武王曾采用提高巨桥（国家粮库）的粮食价格的办法，控制国内的资源。［5］（P609-610）三是管仲在实践中利用粮食的战略地位和轻重原则与其他诸侯国进行贸易战、价格战，故意提高本国谷价以招致外国谷物输入，或在本国提高外国某种特产的价格，使其放弃农业生产，造成单一经济的局面，借以颠覆别国，不战而屈人之兵，帮助齐国富强扩张。在《管子·山至篇》有 “彼诸侯之谷十，则使吾国之谷二十，则诸侯谷归吾国矣。”［5］（P597）在《管子·轻重》（乙篇、戊篇）有 “滕、鲁之粟釜百，则使吾国之粟釜千，滕鲁之粟四流而归我、若下深谷者。”［5］（P657）根据《通典》记载： “闭关无与鲁梁通使”，从而使得 “鲁梁之人籴十百，齐粜十钱”，最终 “鲁梁之民归齐者十之六”［16］（P144）。

管仲开创的轻重论以政府垄断货币和粮食为市场调控主要手段，发展到范蠡的平粜论和李悝的平籴论，都是政府运用粮食收购（籴）或抛售（粜）作为稳定粮价的一种政策主张。李悝的平籴举措是对《管子》和范蠡的农产品价格区间管理理论与政策的继承和发展，特别是实行粮食 “最低保护价和最高限制价”的政策，使 “民无伤使农益劝”，使魏国实现了民富国强。轻重论、平粜论和平籴论在价格政策史上是开了千年的风气，至今仍是颠扑不破的真理。

到汉朝，公元前110年桑弘羊的 “平准法”是我国粮食价格管理制度的又一个与时俱进的制度创新。据《史记·平准书》记载：“置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之”，从而“抑天下物，名曰平准”［11］（P648）。该法与均输法配合使用，取得了平抑物价的效果。公元一世纪，王莽创立 “市平”政策。根据《汉书·食货志》记载，王莽的 “市平”政策规定：各大城市应以一年四季的中月（即阴历二、五、八、十一月）的价格为基础，按照五谷及丝帛的质量，根据市场实际情况，定为上、中、下三种价格，即 “市平”价格。五谷市场价格在高于 “市平”10%的限度内自由涨跌；如超过10%，则由政府按 “市平”价格抛售该种商品；如跌到成本价以下，则由政府按其成本价收购。这样既稳定了物价又保护了生产者的积极性。“市平”政策，是世界经济史上最早成体系的价格调控制度。

到宋朝，粜籴散敛之法，已经制定得非常详尽，且名目繁多，包括和籴、结籴、兑籴、均籴、寄籴、博籴、表籴、括籴等。北宋李觏在《富国策》中对平粜论的政策利弊进行了系统分析，并提出解决的对策建议。他指出： “盖平籴之法行，农人秋粜不甚贱，春籴不甚贵，大姑蓄家不得豪夺之矣。而官之出息常什一二，民既不困，国且有利，兹古圣贤之用心也。然其所未至，则有三焉：数少也，道远也，吏奸也。一郡之粜不数千万，其余畢入贾人。至春当粜，寡出之则不足于饥也，多出之则可计日而尽也。于是贾人深藏而待其尽，尽则权归于贾人矣，是数少之弊也。仓储之建，皆在郡治，县之远者，或数百里，其贫民多籴则无资，少籴则非可，朝行而暮归也，故终弗得而食之矣，是道远之弊也。今若广置本泉，增其籴数，则蓄贾无所专利矣；仓储之建，各于其县，则远民可得矣；申命州部，必使廉能，则奸吏无以侵刻矣。如此，利国便人，事可经久，是谓通轻重之权，不可不察。”［13］（P148-149）南宋董煟（？ —1217年）所著的《救荒活民书》，创造性地提出：救荒政策以利用市场价格的自发作用作为指导思想，引导商人和地主企图通过市场价格以牟利的动机，达到调节供求和救荒的目的。比如，常平政策，他强调宁按市价高一、二文收购，以鼓励人们出售粮食，而决不能按不合实际的官定低价收购。关于义仓，他指出如荒歉不甚严重，米斛尚有流通，物价不甚高时，则以支钱为最省便，或钱米兼支亦可。［9］（P43-44）

4.粮食价格信息报告制度。

为了有效制定粮食价格政策，我国政府一直很重视粮食价格信息的报告制度。《管子·山国轨》已经有国轨，即政府统计土地、人口、粮价等信息作为制定政策的基本依据。从唐朝开始，谷物价格的报告与常平仓的运营联系起来。公元763年，刘晏利用帝国邮驿建立了一个快速的价格报告系统。三个世纪后，北宋的沈括任三司使（1075—1077）时使用了同样的方法，并且写道，刘晏方法的关键是，使用以十年期价格波动之事先分析为基础而建立的报告所指示的干预限度。这使地方官员在价格变化之前，就可以进行买卖（《梦溪笔谈》192条）。帝国晚期，报告价格已成为一种惯例。清代的价格记录制度承自明代，康熙时期的制度还不太规律。乾隆初年，报告制度标准化。粮价清单每十天制作一次，在提交给省会以及送往北京之前，主要由府州进行汇总。在府州的汇总中只记录了府州中主要谷物的最高和最低价格，……我们知道所有的价格都是在市镇上每十天搜集一次，单位是每升多少铜钱，并且被换算为每石多少两白银。清代档案中保存有上万份粮价清单（覆盖了从1736年至 1911年每一省的数据）。［17］（P890-892）

刘晏对 “常平法”的应用和建立农产品价格信息监测体系，目的是达到 “天下无甚贵贱而物常平”［18］（P207-216）。在制度上，刘晏主张设置知院官，即在各地设置监视粮食价格变化的情报网，按旬和月上报各地农业生产、农产品收购等信息，歉收时低于市价出售粮食，丰收时高于市价收购粮食。刘晏对粮食价格的监测极具建设性，在一定程度上解决了市场的信息不对称问题，提高了政府制定政策的有效性。

到明朝，邱俊（公元1420—1495年）在《大学衍义补》（卷二十六）提出通过价格信息监控和货币来稳定粮价，即 “愿国定市价恒以谷米为本。下令有司：在内，俾坊市逐月报米价于朝廷；在外，则闾里以日上于邑，邑以月上于府，府以季上于藩服，藩服上于户部。使上之人知钱谷之数，用是而验民食之足否，以为通融转移之法。务必使钱常不多余，谷常不至于不给，其价常平。”［19］

5.弹性税制与差别税率政策。

我国最早实行弹性税制和差别税率可以追溯到大禹最早制定的九州税制。《史记》中就记载大禹制定九州税制时，根据土地条件差别、地理远近不同等实行弹性税制和产别税率。《管子》中提出 “相地衰征”的弹性税制。李悝在给魏王的 “尽地力之教”中提出差别税率的政策，即根据生产情况将丰年和歉年划分为 “大熟”、 “中熟”、 “小熟”和 “小饥”、“中饥”、“大饥”； “大熟”的年份由政府高价收购农民四分之三的粮食，“中熟”收三分之二，“小熟”收二分之一；“小饥”、 “中饥”、 “大饥”则分别低价出售 “小熟”、“中熟”、“大熟”收购的粮食。从而确保老百姓在荒年不会离散，社会经济平稳。这个税制和差别税率都为秦汉以后的历朝所继承。

6.屯田制。

根据国家引导市场的理论，为了保障供给，屯田制也是我国创造的一种保障边疆粮食供给的有效制度。中国汉代开始，为了增加边疆军队粮食供给和降低成本，实施 “屯田制”。这一时期的屯田制度为“军屯”。随后出现了曹魏时期的军屯、民屯和明代的商屯，对保障农产品供应和稳定价格作用很大。尤其是，在我国疆域统一时期，屯田制是我国一项常规经济政策和军事政策。当代中国的新疆建设兵团和黑龙江农垦集团等也是 “屯田制”的历史延续。

7.低息贷款政策与反垄断政策。

根据国家引导市场的理论，我国政府为了保障粮食供给和价格稳定，在世界最早实行低息贷款政策和反垄断政策。《管子·禁藏》中就提出 “贷无种”的政策，即贷放种子给无种的农户；在《管子·轻重甲》中提出 “对那种纳不起税的穷苦人家给予长期借贷”。［5］（P629-630）到宋代，王安石的 “常平新法”，即农业低息贷款，将我国农业金融政策推进到一个新高度。“常平新法”亦称 “青苗法”。《宋史·王安石》记载：“以常平籴本作青苗钱，散与人户，令出息二分，春散秋敛”［20］。主要是转变原先常平仓制度的固定思路，把广惠仓、常平仓的粮食折为本金，以二分利贷给农民、手工业者，从而缓和民间的高利贷，同时也能够为政府增加财政收入。在变法初期，贷款实际利率很低，充分发挥了其为农民应急，提高财政收入的作用。但实施一段时间后，经不住官吏从中渔利，低息贷款多被豪族富户所得，再转贷给农民，最后还是演变成了高利贷，产生了种种弊端，失去了平抑物价的本意。不过，这至少说明至少一千年前，我国就创造了官办 “农业低息贷款”的理念和政策，是价格调控历史上的伟大创举。

此外，反垄断政策也是我国古代的一项常规管理农业政策。《管子》中提出的轻重论，就是针对齐国实行自由价格政策的不良后果，大商贾操纵价格、货币、粮食等市场上的轻重权力，导致生产过剩和短缺、贫富分化，政府经济大权旁落，因此管仲提出反垄断政策，由政府掌握货币、价格、粮食等市场轻重权力，保障国家经济稳定。后来，汉唐宋明清都继承了这一政策，重点防范和打击大商贾对市场的操纵，尤其以桑弘羊的均输平准专卖等政策、王莽的新政、王安石变法等最为著名。

三、我国古典农产品价格管理理论与政策的现代启示

通过梳理中国古代农产品价格管理的历史演进，我们发现，中国在农产品价格管理上形成了一系列原创的理论，也形成了一系列与时俱进的稳定农产品价格和保障主粮供给的中国方案和中国政策。这些中国原创的理论、方案、政策在农业价格管理领域居于世界领先地位，为人类贡献了中国智慧，需要我们继承、发展，推陈出新，也给后人这样一些启示。

1.只有根植于中国实践的原创性理论发展，才能为经济学发展做出中国人的应有贡献。

在中国古代农业发展的进程中，古人面对价格波动引起的社会不稳定等社会经济问题，通过总结、分析，创造出了制定政策的理论依据和规律性认识，在此基础上设计出了与经济发展相适应的体制机制和政策举措，形成了 “遇到社会经济问题—寻找和积累解决问题的办法—制定政策应对”这一传统的政策制定路径，即中国古代经济理论与政策的形成方法论。

历史表明，只有根植于中国经济发展实践的原创性理论发展，才能为经济学的发展做出中国人的应有贡献。比如，管仲的 “轻重论”已经总结抽象出了农产品价格受货币与粮食供给影响的规律，即供求理论作为一种普遍存在的经济规律已经被中国古人在农产品价格波动中所发现、所总结、所提炼，尤其是应用于国民经济管理和国际贸易。这个理论和政策方案被国内外后来者不同程度地继承、发展和创新，甚至在今天的国际贸易中也十分常见。

再比如，范蠡最早提出的 “农业周期与农产品价格区间调节理论”认为，农业丰歉的周期性变化，决定了农产品的价格有周期性波动。丰收时农产品数量多而价格低，歉收时农产品数量少而价格高。据此，范蠡提出：国家需要采取有效方法干预粮价，防止剧烈的粮价波动影响到农业和工商业的稳定发展，形成 “上不过八十，下不减三十”的价格管理区间建议。范蠡认为通过政府行政手段调控粮价，应以价格自发波动为前提，通过调节供求对农产品价格加以间接控制。这种以市场价格为主，以政府调价为辅的政策导向，为我们今天制定农产品价格改革提供了直接的理论来源和历史的经验。

总之，轻重论、平粜论、平籴论、平准论、常平论等一系列原创性的理论和方案，经过几千年的历史实践检验，今天仍是行之有效的农产品价格管理中国方案，彰显了我们中国人的智慧，在世界经济学发展演进史具有不可磨灭的历史贡献。

2.只有通过政策体系的连续调整与边际改进，才能实现中国粮价的持续稳定。

农业发展的特征决定农产品价格管理政策必然具有一定的历史连续性，需要在继承中创新，在边际上改进。在中国历史上，各朝代的政治家、思想家、经济官员往往在前朝理论和实践的基础上，吸取经验，总结教训，通过边际改进和创新，形成适应当时的调控政策。国家储备粮制度和平准思想至少可追溯到周朝，随后出现了管仲的 “轻重论”通过散敛粮食来调控粮价，平粜（籴）理论在轻重论基础上进一步发展到价格区间管理理论，到汉朝桑弘羊的平准法调节供求得到全面推行，耿寿昌结合仓储制度创造了常平（仓）法，此后唐、宋、明、清把常平仓作为平抑粮价的主要政策工具，特别是唐代的刘晏将常平法扩展到所有价格管理领域。改革开放以后，国家建立了较为完备的农产品价格扶持政策和主粮收储制度，并建立政策性银行保障粮食收储的资金来源和地方行政首长 “米袋子”工程等措施，来管理和调节粮食价格。

同时，这样一个制度持续演进的历史过程说明，没有一劳永逸的完美制度。每一种经济制度都是一定时空条件下的产物，都只能解决特定时空的经济利益矛盾关系。因此，时空条件和利益矛盾关系变化后，经济制度要与时俱进地动态调整。比如，“平准法”在操作中，产生了官员从中渔利、执行偏差等弊端，因此在盐铁会议上遭到了贤良文学们的批判性攻击。双方的理论与政策辩论后来被桓宽整理成专题性学术论著《盐铁论》，成为经济学学术史上一部开创性的讨论国营经济的专著。常平仓运行的各个环节，都由官吏与辅助人员掌握，一旦他们营私勾结，便会寻租、设租。宋末元初的马端临（1254—1323）在《文献通考》自序中对此进行了历史性总结分析：“其市物也，亦诿曰榷蓄贾居货待价之谋；及其久也，则官自效商贾之为，而指为富国之术矣。” “至其极弊，则名曰和买、和籴，而强配数目，不给价直，鞭笞取足，视同常赋”［21］。马端临的这段话说明，政府对农产品价格管理政策的初衷很好，但实施一段时间后，政府、商人和农民的力量发生互动博弈，尤其是经不住官吏从中渔利，制度执行扭曲变形，成为害民的制度，且既得利益者也不愿改变这种现状。这说明不存在一劳永逸的制度，任何制度和政策都存在两面性，都是利弊相伴。随着时间推移，利弊此消彼长，官商民的利益平衡被打破是制度变迁的重要原因，制度不能达到最初设定的目标就应当进行再改革。这不是简单的交易费用理论和成本收益理论所能解释的。因此，农产品价格管理的理论和政策的创新永远要与时俱进，推陈出新。

3.从历史与现实、理论和实践、国内和国外市场变化中找准定位，完善政府定价，使我国的农业发展走向新的辉煌。

在理论上，农产品价格管理政策属于政府行为，在政策早期一般可以起到稳定物价的作用。但实践中，随着政府、企业、家庭和个人利益博弈关系的演进，禁不住官商勾结，官吏谋私，政府过度的干扰导致出现政策失效、政策扭曲。同时，政府从发现问题到制定和执行政策也存在一定的时滞，政府定价调整可能会慢于市场，加上信息不对称下的政策层层打折，导致政策的效率和效果大打折扣。在政策制定上，中央权力过于集中，管理环节太多，也会降低政策的有效性。例如清朝的常平仓制度要求层层奏报，便于中央对全国的控制和调剂，但由于各级分工不明，层次多，易于互相推诿，不利于常平仓在各地及时地发挥平抑物价的职能。同时，有些官吏为避免麻烦而荒疏仓政，也容易出现仓储亏空。类似的问题也存在于今天的国储粮政策当中。

当前，我国正在加快完善农产品价格形成机制，如何统筹利用国内外两个市场，建立以市场决定为主的农产品价格管理体系是一个时代课题。而正确认识历史与现实、理论与实践、国家和市场的关系，处理好政府定价和市场价格是决定政策成败的关键。国家与市场的关系，在经济运转中本质上就是政府与企业、家庭、个人的关系。在理论上，健全的农产品价格调控体系，在生产和流通领域，从时空上要处理好政府、企业、家庭和个人的关系，做到四个经济主体的利益平衡，核心和关键是保障粮食供给与价格稳定，促进农业生产可持续发展。由于农产品价格政策过度干预市场容易产生市场紊乱和调控时滞等一系列的问题，因此制定政策时就需要充分尊重市场规律，建立开放、透明的农产品市场价格监管规则。要借鉴历史经验与教训，完善农产品成本调查与价格信息检测报告制度，加快建立国内外互联互通的农业市场数据调查分析系统，利用互联网+、物联网、大数据等，及时掌握农产品的供求和价格变化，为政府制定农产品价格政策和补贴政策提供基础支撑。在农产品价格形成机制上，当市场供求基本平稳时，应当以市场价格调节为主，以政府调价为辅的政策导向，充分发挥市场价格在农业资源配置上的基础性作用。

总之，在我国四千多年的农产品价格管理实践和探索中，我国古人在农产品价格管理理论和政策上的探索对世界经济和经济学也做出了重要的贡献，对于农产品价格管理的经济规律、制度设计、政策方案、操作方法等都有与时俱进的成果，为当今的农产品价格改革提供了宝贵的理论和实践经验，这需要我们充分地继承已有的理论，吸纳历史的经验和教训，根据当代中国的实践创造出新的原创性理论，为确保国家的粮食安全和价格稳定设计与时俱进的政策方案，使我国的农业发展走向新的辉煌，为世界经济学的发展贡献我们新的智慧。

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