中亚地区非传统安全威胁及安全维护对策

罗 赞， 张 杰

(中国人民公安大学国际警务执法学院， 北京 100038)

0 引言

苏联解体之后，中亚5国成为独立的国家。经济、政治体制的转型，社会环境较为不稳，又因其地处欧亚大陆腹深地带，地形多变，交通不太便利，再加上复杂的宗教民族问题，起初对国外投资并不具备很大的吸引力。但是中亚地区富含丰富的油气及矿产资源，随着全球经济发展，各国自然资源尤其是能源的需要不断增加，中亚地区逐渐成为国外投资的热点地区。我国由于与中亚地区毗邻，双方一直有安全、经济合作的需求，特别是随着“一带一路”倡议的提出和深入实施，我国在中亚地区的投资领域不断扩大，投资额有较大幅度上升，将来也会有更多的中国企业投资中亚地区。保护我国企业在中亚地区的投资安全，是我国国家利益的根本要求，也是确保“一带一路”倡议顺利推进的重要环节。

1 中亚地区的非传统安全问题分析

冷战之后，国际军事、政治力量间的制衡及全球经济一体化的进程，国与国之间的战争威胁退而其后，而非传统安全问题则不断凸显。非传统安全即传统的国家间军事、领土安全之外的非政府主体性安全威胁诸如恐怖袭击、贩毒、跨国犯罪、政局动荡、经济危机及环境问题等。非传统安全威胁已经成为当今世界影响、阻碍安定社会秩序及经济发展的首要因素。在苏联时期，中亚地区就存在一定的非传统安全问题，而在中亚国家独立之后，由于政局的动荡，再加上周边地区的影响，这些问题变得更加突出，这使得中亚各国的安全局势更加严峻[1]。使得中亚的投资环境具有诸多方面的风险。

1.1 暴恐极端势力造成的安全问题突出

国际恐怖主义、宗教极端组织及民族分裂主义进行的暴恐活动在中亚有比较集中的体现。由于中亚独特的地缘特征和历史发展轨迹，这一区域民族宗教问题较为突出。中亚地处欧亚大陆的连接地并且是连接北亚与南亚的桥梁，经历几百年的战争及民族迁徙，居住在中亚地区的民族有100多个。长期以来，中亚地区大多数本地民族信奉伊斯兰教，伊斯兰教已经成为中亚地区社会文化的重要组成部分，在社会管理及普通百姓日常情感维系方面发挥重要作用[2]，并且这种宗教情感往往与民族情感密切相关。苏联解体后，中亚地区民众出现强烈的精神失落感，“思想的真空带”给伊斯兰教的复兴和宗教感情的复燃提供了天然的条件，加上中东地区伊斯兰运动的影响，中亚国家独立伊始，就出现了伊斯兰复兴运动的浪潮。

中亚的伊斯兰复兴运动不仅仅体现在清真寺及穆斯林学校的数量猛增，还出现了许多新的特点。如穆斯林中青年人和知识分子数量增加，他们能够利用更先进的传播手段，如互联网进行伊斯兰教义的传播；更重要的是出现了许多具有强烈参政意愿的宗教组织。如伊斯兰复兴党，该党成立于1990年，很快分支机构发展至中亚各国。其他还有“德意志人民运动” “吉尔吉斯运动”及“九月党”等。其目标很明确，要求建立政教合一的神权国家，逐步发展为极端组织，为达到目的采取爆炸、凶杀、绑架等恐怖主义手段，甚至在中亚地区掀起内战。一些民族分裂势力往往披着宗教外衣，与宗教极端分子勾结挑起事端。中亚的地缘特征，使其成为阿富汗暴恐外溢的直接受害者。中亚地区的暴恐势力活动猖獗，极大地影响了地区稳定和经济发展。恐怖分子为了制造政治影响或勒索赎金，直接袭击外资企业或绑架其员工。如1999年夏天，“乌伊运”恐怖分子在吉尔吉斯斯坦制造骚乱，绑架了我国驻吉领事馆领事及企业员工；2012年10月，在乌兹别克斯坦连续发生3起中资企业员工遭袭击案件，这都对我国驻中亚地区企业的财产安全及员工人身安全造成严重威胁。

1.2 各国政治局势不稳

冷战结束后，中亚5国基本上都接受了议会民主、多党制的政治制度，明确了以总统为核心的国家政治体制，形成了“强总统、弱议会、小政府”的权利架构[3]，以致专制、决策失误和政治腐败不同程度的出现，这些问题不断被反对派拿来对政府进行发难，从而引发政局动荡。如塔吉克斯坦独立后反对派与政府发生军事对峙，引发内战，政权几经更迭，造成政局混乱；吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦国内党派斗争激烈，从其爆发的“颜色革命”可见一斑。政府对局面缺乏强有力的控制还会导致贪污腐败问题盛行，加剧公众对当局的不满，更进一步加剧了政局的不稳，二者形成恶性循环。直接影响了社会秩序稳定和经济发展。

政局不稳就不能保证国家的法律法规具有较好的稳定性，造成外来投资的政治风险加大，会增加企业的运作资本，甚至直接导致投资的失败，遭受不可挽回的经济损失，即政治风险增大。另外，中亚5国对中国企业在当地的投资态度具有差异性，这同样带来中国企业的投资风险。中亚地区国家新确立的政治体制具有较大的不稳定性，其比较共性的问题是政局变化较大、法律法规调整较为频繁。另外还存在法律的执行和实施过程不太规范的问题[4]。企业的经营需要有稳定、一贯而终的法律及有关政策保障，政局不稳就会导致政策法规的不连贯性，这对企业而言是致命的打击。

1.3 当地经济发展缓慢

长期以来，中亚国家由于矿产和油气资源丰富，人口稀少，工业所占比重较低。在苏联时期，由于其经济政策是实行不同地区分工合作，而中亚地区由于其丰富的自然资源，在国家经济发展中的定位是原料、能源基地，因而当地的制造业发展较为落后。这使得中亚各国经济独立性较差，主要以矿产资源和其他农业原料出口为主，缺乏完备的工业体系，对其他国家具有较大的依赖性[5]。近年来世界经济的不景气对中亚国家的经济发展冲击较大，货币贬值、通货膨胀压力增大[6]，经济不景气导致就业率低，贫富差距加大，而中亚国家正处于经济制度、政治制度转型期，失业保障机制尚不完善，在一定程度上导致犯罪率上升，治安状况受到较大影响。

1.4 跨国犯罪问题严重

在中亚地区，一些形式的跨国有组织犯罪活动比较突出，如毒品买卖及走私、武器走私，另外还有非法移民等问题，都严重威胁了本地区的安全和稳定。由于中亚5国地处亚欧大陆交界，周围毗邻阿富汗、伊朗及巴基斯坦，5国独立以后，国际贩毒集团利用该地区独特的地理位置将其开辟为全球毒品走私交易的运输渠道，尤其是塔吉克斯坦乌兹别克斯坦和土库曼斯坦成了阿富汗毒品出口的中转国。毒品交易已成为暴恐势力重要的收入来源。当地由于经济落后，生产力水平较低，毒品种植是部分地区的主要经济来源， 2011年以来，经由中亚的阿富汗毒品走私增量明显，这对中亚5国及俄罗斯、中国都产生冲击。并且由于毒品交易获利巨大，往往有恐怖组织染指，以获得资金来源，因此发展至“恐毒结合”的地步[7]。而贩毒分子又与国家政府部门的官员勾结，与腐败官员形成利益链，以获得执法部门的庇护，加剧了政府腐败行为。中亚地区也逐渐成为毒品消费地，吸毒人口比例较高，且有年轻化趋势，其直接后果是劳动生产率降低，人口素质下降。中亚地区还是向阿富汗走私武器的重要通道，除了恐怖分子、犯罪分子从境外购买武器，还有苏联时期留下的武器弹药，造成武器走私屡禁不止，对地区安全形成直接威胁。还有非法移民问题也是对社会管理的巨大挑战。在苏联时期中亚各地区的人员互相流动属于国内移民，方便、容易，基本上不会对人口管理造成很大障碍，而在中亚5国独立后，各地区之间的人员流动属于国际移民，需要较多的程序，而很多人则不太习惯于这种新的形势，导致各国之间的非法移民数量较多，使得移民管理难度加大。

以上几个方面的问题相互缠绕、互相作用、互相转换，形成了中亚地区复杂多样的非传统安全威胁。暴恐势力为了募集资金，大肆进行毒品走私及交易，并以其他的犯罪形式如敲诈、勒索、行贿等方式获取利益，严重影响了社会治安状况，导致政府官员贪污腐败，加剧了政局的不稳。非传统安全问题直接影响中亚地区的投资环境，这也是我国企业在中亚投资面临的主要风险。

2 多层级安全维护措施

近年来，随着中国与中亚地区交流合作的深入，中国政府也大力鼓励企业“走出去”，中国企业在中亚五国的投资有了较大增长[8]。中国在中亚国家投资兴建了很多企业，承包了大量的工程，已投资和即将投资额高达四百亿美元[9]，有数以万计的中国员工在该地区工作，仅哈萨克斯坦中国劳务人员就达1.2万。而中亚地区复杂的非传统安全不容小觑，由于非传统安全问题具有复杂性、长期性、跨国性、不确定性、突发性及隐蔽性等特征[10]，单一手段很难奏效，需要多层次全方位的综合防控。

2.1 加强政府间合作，创造良好的中亚投资大环境

中亚的非传统安全问题不仅影响本地区的社会安定和经济发展，对周边国家和地区也是安全隐患，另外恐怖主义、毒品犯罪及其他形式的有组织犯罪本身就具有跨国性质，面对共同的安全威胁，“上海合作组织”成立，这是在“上海五国”基础上发展而来，进行打击恐怖主义、宗教极端势力及民族分裂主义的非传统安全合作[11]。2001年6月15日，上合组织各成员国发表了《上海合作组织成立宣言》和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，奠定了各成员国合作打击这三种势力的法律基础。2002年6月，各成员国签署了《关于地区反恐机构的协定》，决定成立上合组织地区性反恐机构，以对各国在打击恐怖主义斗争中的工作进行协调。还成功进行了成员国的联合反恐军演，加强了各国联合反恐及处理紧急事件的反应能力。上合组织秉承“上海精神”，倡导互信、互利、平等、合作，促进共同发展。中国与俄罗斯及中亚国家在上合组织框架内，进行双边、多边合作，在打击恐怖主义、跨国犯罪等方面卓有成效。但仍需在司法、情报共享、联合执法等方面开展更加广泛、深入的合作，进一步完善联合反恐机制。

上合组织针对恐怖主义，提出了反恐的一个重要方向，即反恐要与消除贫困、减少失业及消除种族、民族歧视相结合，因为这些是恐怖主义产生的社会基础。因此，经济合作也是上海合作组织的重要议题之一，包括人文、科技等领域的合作。这也是中国“新安全观”及“人类命运共同体”理念的具体体现，以经济合作促进安全合作，以经济的共同发展维护区域的共同利益。迄今为止，各成员国在上合组织框架内的经济合作有了显著提升。中国在中亚地区能源、贸易、矿产、农业等领域的投资额增幅明显。在尊重本国国情的基础上联合发展经济，实现双赢局面，以从根本上消除不安全因素及社会问题滋生的条件。但是中国与中亚地区的经济合作还存在一定障碍，需要进一步做好沟通与协调工作。

2.2 建立中亚地区行业跨国安保协调机制

我国在中亚地区的重点经济项目包括能源领域的合作。能源输送管道要经过中亚不同的国家，因此油气管道的安全维护是能源企业安保工作的头等目标，而此种跨境安保工作绝非企业自身能够完成的。例如当管道途径多个国家时，由企业自身向途经国有关职能部门寻求合作，其作用是非常受限的，只能依靠中国政府通过官方途径出面协调。因此，可以建立以行业为中心的联合安保协调机制。不仅是在能源领域，在其他诸如贸易、旅游等领域都会出现类似的需要进行多国协调的问题。随着中国与中亚合作领域的扩展及深入，此类问题会频频出现，跨国安保协调的常态化、机制化很有必要。可以由政府牵头，设立跨国安保协调机构，在政府的帮助下设立行业跨国安保协会，与当地政府及安保公司、行业协会建立密切的合作关系。一旦某企业出现需要跨国协调的安全问题，便可启动行业联合安保机制。

建立此种安保机制的意义在于：这种行业框架内的安保行动机制可以帮助驻外企业与第三国政府进行跨国协调，有助于减轻政府的工作压力，也降低了企业成本。同时由于不必通过官方的外交渠道，会缩短反应时间，提高工作效率。尤其是随着“一带一路”倡议不断落实，会有更多的中小企业、民营企业投资中亚地区，这些公司的安保能力更低、能调动的社会资源更少。只有依托本行业的安保机制，这些中小企业才能应对中亚地区复杂的安全形势。

2.3 企业自身提高安保能力。

首先，企业员工要加强安保意识和防恐技能培训，制定风险管理制度。中国企业一直以来习惯于在和平、稳定的社会环境中进行企业经营活动，对社会安全缺乏保障的环境中风险的认知能力不足。对于投资中亚地区的中国企业管理者及员工，要进行安全意识的培养，提高安全意识及反应能力，尤其是对于表现形式激烈的恐怖袭击要有心理准备。要对企业员工进行防恐和求生技能培训，掌握遇到恐怖袭击及突发事件时的应对方法。完善预警及应急预案。中亚5国的安全形势也是具有区域差异的，因此需要做好国别研究，采取相应级别的安保措施。对于热点地区的安全状况做好监测。部署应急预案，一旦发生紧急情况，采取有效的应对措施及事后的补救措施。

第二，加强人防、物防、技防。中国企业在海外的安保应遵循预防为主的原则，要做到人防、物防、技防并重。在企业各个区域重要位置设立岗哨，加强保安巡逻。对企业驻地的办公区和生产区进行合理的空间布局，消除安全死角，合理设置实体屏障，科学安排各部分照明设施，排除安全隐患。企业内部各通道进行合理规划，既要保证交通通畅，又要能防止犯罪分子“来去自由”。在企业外围安装周界报警系统，使企业驻地形成一个相对封闭的安全空间，在驻地门口设立出入控制系统，对进出人员及车辆进行识别登记，尤其是对于外来人员和车辆，要重点核查。

第三，企业要增加安保成本预算。中国企业应适应新的企业经营环境，把安全保卫作为企业经营不可或缺的重要环节[12]。增加预防性安全支出，以提前防范，降低损害，保护员工人身安全及企业财产安全，不能为了降低企业成本而忽视安保投入，尤其是一些私营中小企业，由于资金有限，往往对于安保预算资金投入不够，也需要有关部门加强对企业自身安保措施的监督。

2.4 借助第三方力量

由于境外安保涉及主权和域外执法权等敏感领域，西方发达国家大多购买私人保安公司为跨国企业及驻外机构提供安全服务。我国驻中亚地区企业同样可以聘用当地的私营安保力量。中亚地区有丰富的私人安保资源，政局不稳时的大量私人武装及政权更迭而退役的武装部队及警察队伍，都是私人安保公司的人力资源，因其成员大多经过专业的军事训练，具有较强的军事素质及作战力，能够为我国驻中亚企业提供良好的职业化安保服务。驻中亚地区企业还可以购买海外投资保险，由其他机构共同承担可能的财产损失，有效进行降损。另外国外安保市场还有其他类型的安全服务，如反绑架公司，都可以作为中国驻中亚企业安保的辅助力量。

3 结语

上合组织各国合作的深入与“一带一路“倡议的落地实施将会使中国与中亚国家的经济合作更加密切。不仅仅是国有企业，将会有更多的中小企业，私营企业投资中亚地区。海外投资的意义在于：它不仅仅是资本的输出，更是企业经营思路的转变及提升，是企业管理、经营全球化的直接体现。企业跨国经营对安保体系有更高的要求，因此应从市场化及全球化的背景出发构建我国企业的海外安保体系。中国企业应充分依靠与中亚国家的区域合作组织，提高自身安保能力，同时根据中亚地区国家的国情特点，充分利用所在地的安保资源，实现企业利益、国家利益的最大化。