城中村居民生存状况调查与思考

仲 岩

(郑州工程技术学院 经济贸易学院，郑州 450044)

城中村是城市化进程的产物，广泛分布在我国大大小小的城市中，成为城市海洋当中的一座座“孤岛”。由于城中村在一定程度上与外界隔离，普遍存在着“脏乱差”等现象，对城中村居民的生存产生了不利的影响，带来了诸如生存环境恶劣、安全隐患突出、精神文化生活缺失、收入低下等问题。随着城市化进程的推进，城中村居民恶劣的生存状况与现代文明的城市生活水平相差甚远，会激发一系列的社会矛盾与冲突，因此，加快改善城中村居民的生存状况，不仅是以人为本发展理念的重要体现，也是不断促进城市管理与发展、社会和谐与稳定的迫切需要。近年来，城中村居民生存状况已引起了社会各界的关注，学者们开始对这一问题展开研究，积极探索改善城中村居民生存状况的办法。纵观现有研究情况，学者们主要从以下两个方面对城中村居民生存状况开展了研究。一是从改造前的角度。栗志强[1]对郑州市城中村居民生存状况进行研究，结果表明居民的收入普遍较低，在社会保障、社区医疗服务、社区的居住环境和治安状况等方面仍存在很多不足。娄松柏与李苏[2]基于宁夏银川市的调查数据，对城中村居民的收支状况、居住环境、子女教育等问题进行了分析，发现居民的整体收入水平相对较低，城中村小区的生活环境、治安、消防、社会保障等问题突出，从对旧城的空间格局重新部署、完善基础设施、把握长远利益的平衡点等方面提出了改善银川市城中村居民生存状况的建议。郭伟[3]采取实地走访和问卷调查的形式，对平顶山市城中村居民的生存状况进行了研究，认为在教育、医疗、文娱、社保、住房、就业等多方面存在不足，但作者只提出了城中村改造的基本原则与模式，并没有就改善城中村居民生存状况提出具体的措施和建议。二是从改造后的角度。如王宁等[4]、刘丽华等[5]、张欣[6]、王宁与任进军[7]、刘潇[8]等学者采用实地调研、问卷调查和访谈的形式，主要从收支变化、精神生活变化、邻里关系变化、居民基本生活保障状况、基础设施建设状况等方面，分别对兰州、郑州、天津等城市里部分改造后的城中村居民生存状况与改造前状况进行了比较分析，普遍认为改造后居民的生存状况较改造前有了一定程度的改善，但也存在一些问题。学者们结合当地的实际情况，纷纷从完善社会保障体系、完善政策法规、实行免费的职业培训、拓宽就业渠道、重建邻里关系等角度提出了进一步改善居民生存状况的措施。从已有的研究成果来看，对城中村居民生存状况进行研究的相对较少，且现有的研究成果大多时间跨越较久，很难为解决城中村出现的新问题提供理论依据和参考，有必要对城中村居民生存状况继续开展研究。本文在前人研究的基础上，通过实地考察多个城中村居民的生存状况，着重探究我国城中村普遍存在的问题，并分析其产生的主要原因，据此提出有针对性的解决对策，旨在为改善城中村居民生存状况提供一定的建议与参考。

一、城中村居民生存状况调查

尽管城中村居民所处的区域不同，其生存状况各异，但普遍都存在着诸多问题。城中村问题突出表现在以下几个方面：

(一)居民收入相对较低

随着城镇化进程的不断推进，城中村原住村民已经失去了其赖以生存的耕地，由于原住村民的文化、职业技能水平较低，无法获得稳定的就业机会，出租房屋获得租金就成为他们主要的收入来源。但是，城中村房屋质量和居住环境普遍较差，很难吸引较高收入者来租住，主要租房人员是外来务工者和一些低收入者，因而城中村房屋出租的租金不可能太高，导致原住村民的收入并不理想。城中村居民的收入水平相对较低，已经成为改善与提高其生活水平的障碍。[2]

(二)社区安全隐患突出

城中村出租屋的租金较低，吸引了数倍于本村居民的外来人口的大量涌入，除本村人员以外，外来人口既有进城务工的农民，也有学生、“三无”人员，甚至还有负案在逃的犯罪分子。[9]由于城中村人口构成复杂、人员素质参差不齐，人们往往会因为文化和生活方式的差异以及利益冲突产生纠葛，使得城中村矛盾四起、冲突不断。同时，由于管理制度滞后缺失，城中村时常有偷盗、打架斗殴、聚众闹事、赌博、吸毒、制假售假等社会不良现象和违法犯罪事件发生，造成当地治安隐患十分突出，已经严重威胁到城中村居民生存的安全。

(三)社区生活环境恶劣

由于缺乏统一规划，城中村大部分的房屋是随着村庄原有的自然地理和地势结构而建，长期以来，资金支持不足，公共配套设施建设滞后，村中道路狭窄曲折不规则，电力电讯线路架设、煤气及热力管道铺设不规范，排污设施老化不足。城中村规划无序的房屋建造以及随处可见的乱搭乱建，导致城中村在卫生、出行以及采光、通风等方面的条件十分不理想。同时，村民为了自身利益而过度地挤占与开发土地，造成城中村公共绿地和健身娱乐等设施极度缺失，城中村普遍存在着“脏乱差”现象，社区生活环境相对恶劣。

(四)居民精神文化生活缺失

当前，居住在城中村的人们大多数是失去土地后的原村民和外来流动人口，文化水平较低，小农意识较强，思想观念落后，城中村居民的生活观念、社会观念和价值观念还远没有跟上城市化所要求的步伐。由于城中村居民文化素质普遍处于较低水平，人们对精神文化生活没有过高的要求，在劳动工作之余，除了看电视，就是聊天、打麻将、打牌、下棋，很少参与其他的业余活动，城中村居民的精神文化活动显得单调贫乏。同时，政府对城中村文化建设重视不够，缺乏指导、监督和引导，导致城中村文化体制建设落后，投入资金严重不足，文化娱乐设施极度匮乏，极大制约了城中村居民精神文化生活质量的提高。城中村居民精神文化生活处于较低的层次，带来了诸如赌博、吸毒、暴力、封建迷信活动等垃圾文化的盛行，严重腐蚀着人们的灵魂，给城中村青少年的健康成长带来了负面影响。

(五)社会保障体系不健全

长期以来，我国实行的是城乡并行的二元社会保障制度，城乡社会保障水平差异较大。由于城中村保留着村级建制以及农村户口，绝大多数城中村居民的社会保障并没有被纳入市区管辖范围，仍然实行农村社会保障制度。[10]在这种城乡差别过大的社会保障体制下，城中村居民无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得广大村民始终游离于城市的保障网之外。城中村社会保障体系不健全，导致失地村民在养老保险、劳动保护、失业救济、医疗救治等基本保障权益上遭受损失，已影响到城中村居民的公平生存权利，不利于社会的和谐发展。

二、城中村居民生存状况分析

城中村居民生活质量低是多方面因素综合作用的结果。既有历史原因，也有现实原因；既有制度方面的因素，也有非制度因素。

(一)历史原因

城中村居民生存状况与制度性因素密切相关，从历史的角度来看，这些制度因素主要包括城乡分割的户籍制度与二元土地管理制度。

1.城乡分割的户籍管理制度

多年来，我国实行的城乡分割的户籍管理制度对城中村居民生存状况产生着重要的影响。一方面，在我国城乡二元分割的户籍管理体制下，农民受身份性质的限制，不可能获得与城市居民相同的待遇，在就业、医疗、教育、养老、救济、社会保障等方面存在极大的差距。随着城市化进程的推进，城中村原住村民逐渐失去了赖以生存的耕地，无法再通过农业劳动获得收入。同时，在城市化进程中，大多数失地村民并没有实现人的城市化，很难在城市找到工作，使得城中村原住村民收入下降。另一方面，城乡分割的户籍管理制度天然地划分了所谓的“农村人”和“城里人”的特定身份，使得农民无法融入到城市，产生了大量的农村剩余劳动力。改革开放以来，随着国家对农民进城务工政策的进一步放宽，大量的农民开始进城就业，但是他们大多缺乏相应的职业技能，只能在城市从事一些低级的体力劳动，由于收入水平较低，他们主要租住在房屋租金相对低廉的城中村，导致城中村人满为患。同时，城中村缺乏科学的管理，会滋生大量的社会问题，进一步加剧了城中村居民生存状况的恶化。

2.城乡二元土地管理制度

长期以来，我国一直推行城乡二元土地管理制度，农民依法享有对土地的支配权、收益权、处置权，这种规定在一定程度上使农民对土地产生了特殊的感情，同时也阻碍了农民向城市的流动速度，况且土地的审批权在我国最基层的行政单位——村委会，所以农民能轻松地获得土地的新的使用权。在城市化进程大潮的冲击下，农民与城市其他群体相比，在技术、经验、能力、知识等方面都处于弱势，当城市化进程使村民逐渐失去耕地时，出租房屋便成为维系失地村民原有生活质量的重要方式。受出租屋经济利益的诱导，很多城中村出现了违章建设、乱搭乱盖现象，[11]造成城中村混乱无序，居住区的出行、卫生、通风、采光等受到严重影响，城中村居民生存状况恶化。

(二)现实原因

随着城市化进程的加快，城中村居民的生存状况令人担忧，但一些地方政府部门并没有采取积极有效的应对措施，致使城中村居民被排挤在城市管理体制之外，城中村问题日益严重。城市化进程的加快与相对滞后的管理体制是城中村居民生活质量低的现实原因。

1.管理体制滞后，管理不善

农村城市化过程中，政府在取得城市发展需要的土地后，基本上将城中村事务“一揽子”留给村委会自行解决，村委会既要负担本村的基础设施和公共服务设施的建设，又要维护本村的社会福利、治安等社会管理。[9]在传统村落组织结构及社会网络关系影响下，村委会的管理仅限于对本村人的管理，对数倍于本村人口的外来人口既无意管理也无力承担。在这种情况下，由于缺乏长效管理机制，对城中村的整治工作流于突击应付，相当一部分居民对有关管理工作缺乏认识和理解，甚至产生严重的抵触情绪，另外，城中村基础设施落后，黄赌毒泛滥、脏乱差蔓延的现象便难以避免。

2.城市化进程的加快

随着城市第三产业的迅速发展，大量农村人口涌入城市寻求就业，很多人从事位于城区的商业服务业，如从事餐饮、娱乐等各种服务业，从事批发、零售等各种商业。由于城中村的区位相对优越，房屋出租手续便捷、价格低廉，且人口密集，为外来人员进城从事服务业提供了方便，城中村吸引了大量的外来人员租住，但城中村基础设施建设存在着严重不足，庞大的暂住人口无疑增加了城中村的负担，给城中村的供水、供电、消防、治安等带来了严峻的考验，最终成为导致居民生存状况恶化的重要原因。[11]

三、改善城中村居民生存状况的政策建议

从总体上看，城中村居民生存状况不容乐观，加快城中村居民生存状况的改善应从多个方面采取措施。

(一)坚持以人为本实施城中村改造

虽然城乡二元土地管理制度是引起城中村居民生存条件恶化的根本原因之一，但城中村的生存环境是直接关系到其居民生存状况的现实物质基础，只有对城中村进行改造，才能实现其居民生存条件的改善。实施城中村改造最终要体现在以人为主体的改造上，以实现人与城市的和谐。在城中村改造过程中，要始终坚持以人为本的指导思想，切实把改善居民生存条件纳入到城中村改造规划之中，必须根据各个城中村不同的条件和特点，制定有利于居民居住的长期发展计划，尽可能地考虑把居民的工作和生活有机地安排于一体或采取就近原则，最大限度地满足居民生活便利的需要。同时，由于城中村所处的地理位置以及自身发展阶段的差异，城中村呈现出潜在型、发展型与成熟型三种情况，[9]城中村的类型不一，在制定改造政策时切忌“一刀切”，对城中村改造工作应进行分类指导，才能在城中村改造中真正体现以人为本的管理理念。对于正在改造的村庄，在对城中村进行物质性清理改建的同时，可以适当建造一些廉租房，来替代原有城中村的功能，要关注村民的医疗、健身、休闲、教育、就业等方面的需求，尽力为村民创造舒适的生活条件。对于一些仍在发展的城中村，应加大对居民居住环境的综合治理，以提高居民的生存条件。总之，城中村的改造是为了让居民有一个更好的生存环境，改造要照顾多数人的利益，不能恶化居民的生存状况。

(二)引导城中村居民转变思想观念

城中村人口构成十分复杂，既包括原住村民，也包括大量的外来务工人员，由于历史原因，与现代市民相比，他们受教育程度低，文化素质普遍不高，小农意识根深蒂固，安于现状的意识严重，导致城中村居民的思想观念相对落后，甚至部分原住村民不思进取，长期以来完全依靠生活补助和出租房屋为生，养成了游手好闲、好逸恶劳的生活习惯。这种人员素质不高、社会发育度较低的情况，往往形成一种恶性循环，使大多数的城中村陷入发展后劲不足的困境。因此，要改善城中村居民的生存状况，就必须转变城中村居民的思想观念。一是要积极培育健康向上的社区文化。[12]城中村是居民的集居地，也是他们修身养性之处，健康的社区文化能够陶冶人的情操，鼓舞人的斗志，振奋人的精神，形成良好的社会氛围，有助于引导城中村居民树立正确健康、积极向上的人生观、价值观。要打造健康向上的社区文化，政府应该发挥先进文化的引领作用，积极弘扬真善美，坚决抵制庸俗、低俗、媚俗的社会不良风气，通过惩恶扬善，使丑恶现象无立身之地，让优良的文化在城中村扎根盛行。二是要使城中村居民树立求变求发展的思想观念。针对城中村居民思想落后、固步自封、发展意识淡薄的特点，[13]政府及社会各界应通过宣传、教育、培训等形式，逐步改变城中村居民保守、安于现状、缺乏开阔视野的小农意识，尤其是要改变原住村民长久以来形成的食租食利、坐享其成的思想，打破长期落后思想的束缚，不断培养他们的风险意识与竞争意识，树立起城中村居民自立自强、求变求发展的精神，要让他们在精神上实现脱贫。只有这样，才可能实现城中村居民生存状况的改善。

(三)建立健全社会保障体系

社会保障关乎城中村居民的生存质量，我国二元户籍管理制度以及由此衍生的二元社会保障制度，难以使城中村居民享受与城市居民同样的社会保障，成为城中村居民生存的后顾之忧。因此，必须改变二元户籍管理制度造成的有城乡差别的社会保障制系，使城中村原住村民在养老保险、医疗保险、社会救助、最低生活保障等方面享受与城市居民同等的待遇。针对居住在城中村的农民工有流动性的特点，可以在一定区域内逐步实现社会保障关系的自由转移，逐渐完善农民工的社会保障体系，使他们在工伤、医疗、养老和失业保险等方面能够得到真正的保护。另外，应建立合理的城中村失地村民的征地补偿机制，制定征地补偿标准要因地制宜，使被征地村民的生活来源得到应有的保证，同时对征地补偿资金要加强管理，可将该部分资金实行多元化投资，实现资产增值，以确保失地村民的社会保障有充足的资金支持。[14]

(四)完善就业机制

就业是城中村失地村民和外来人员维持生计的重要途径，要提高城中村居民的生活水平，改善生活质量，就必须完善就业机制。由于历史原因，城中村居民在就业能力和就业保障等方面都与城市居民有较大差距，完善城中村居民的就业机制，需要从多个方面采取措施。首先，应加强就业技能方面的培训。劳动就业部门要积极开展各类技能培训，充分发挥各类职业技术学校、电大及社会办学等的作用，对城中村居民进行职业技能培训，使其具有一技之长，从而更好地适应社会就业的需要。其次，要努力为城中村居民创造良好的创业环境。政府要出台优惠政策，鼓励城中村居民自主创业，对自主创业的城中村居民在技术和资金上给予一定的支持，通过创造各种便利条件，不断调动城中村居民自主创业的积极性。最后，要建立健全就业服务体系。一方面要大力推进街道、社区、村等基层就业服务平台建设，以基层服务平台为依托，建立失业居民登记台账，不断开发就业岗位，对失业人员实施就业帮扶；另一方面要大力发展社会化职业中介机构，规范中介服务行为，为用人单位和城中村求职人员提供有效的沟通渠道，增加其就业机会。此外，还应加强劳动力市场信息网络建设，充分利用网络便捷的优势，及时掌握用工需求，为城中村居民提供更多的就业信息。[11]

四、结语

中国城市化进程的加快使得城中村居民的生存状况发生了改变，也出现了不少问题，其形成是一个长期的过程，既有历史原因，也有现实原因。从表面上看，城中村居民生存状况集中反映了城市化进程的快速推进与管理不善之间的矛盾，但从本质上看，城乡分割的户籍制度与二元土地管理制度才是引起城中村居民生存状况恶化的深层次的原因。因此，改善城中村居民生存状况各地政府要发挥主导作用，要从制度与政策层面上给予支持，必须对我国城乡二元土地管理制度进行变革，建立合理的征地补偿机制，确保城中村失地村民的合法利益。与此同时，还应尽快取消城乡差别的户籍管理制度，使城中村居民享有与城市居民同等的权利，从而破除制约城乡均衡发展的政策和体制性障碍，实现对我国城中村问题的根治。当然，城中村居民生存状况的改善是一项复杂的系统工程，它不是依靠政府一己之力就能完成的，需要社会各界的通力合作。这就要求在政府的统筹安排下，社会各界与政府部门密切配合，从各个方面确保改善城中村居民生存状况的工作得以顺利推进。另外，改善城中村居民生存状况是一个长期的过程，只要城中村在中国各地存在，城中村问题就不会消失，各地应理性看待城中村出现的各种问题，要用一以贯之的态度和劲头不断地改善城中村居民生存状况。最后，城中村居民的生存状况具有地区特性，各地应在坚持以人为本的前提下，采取因地制宜的策略对城中村进行改造，切勿照抄照搬某些地区成功的模式，应结合当地的情况，制定一套切合实际的计划和措施，城中村居民生存状况才能得到改善。

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