网络视听产业发展亟需优化监管方式

祁述裕，郭 嘉，杨传张

近年来，我国网络视听产业发展迅速。过去五年，中国网络视频用户规模从3.49亿增加到5.65亿，增长了61%。在线视频市场规模从2012年的约90亿元增长到2016年的609亿元，年均增幅超过50%。网络视听产业成为培育新经济的重要引擎，是满足人民文化娱乐消费的重要途径。

作为新型产业，网络视听产业的发展也面临很多问题。其中一个突出问题是，目前实行的重点网络原创节目备案制度，即网络视听产品在创作规划阶段需进行“规划备案”，在上线之前需进行“上线备案”，这两次备案均需要审核，通过之后，视听产品才可上线。这不符合网络视听产品的特点，与中央“放管服”精神相悖，在业内引起较大争议。

一、 备案制的突出问题

2016年国家新闻出版广电总局《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》(以下简称“《通知》”)规定，从2016年12月19日开始，所有视频网站的网络大电影、网剧、网络综艺等网络视听内容，都须实行重点网络原创节目①重点网络原创节目是指：网络视听节目服务单位招商主推的节目、拟在网络视听节目服务单位网站(客户端)首页推广的节目、投资超过500万元的网络剧或者投资超过100万元的网络电影(微电影)、拟优先供网站会员观看的节目和网络视听节目服务单位资源备案的其他重点网络原创视听节目。备案登记制度。即重点网络原创节目上线前需要进行“规划备案”和“上线备案”两次备案程序，引起网络视听企业的不满。

(一)自审自播制度能够解决内容问题。此前，对网络视听节目的监管一直采取的是“自审自播”“谁播出谁负责”的管理方式，同时还要求所有网络视听节目“谁签发谁备案”，根据属地管理，审核签发后要到当地广电部门备案，以便出现问题时回查审核单位和审核人员。其中，对于把关不严格，出现播出违规自制视频节目的，将按照规定予以相应处罚。且审核的标准制定及审核员的培训也由网络视听节目服务协会统一安排，参加培训和考核后的审核员，由视听协会颁发相关证明。这些举措在实践中运行良好。

(二)海量内容审核难度大。网络视听节目数量庞大，种类多样，增长速度快，审核监管难度大。2016年，网络剧备案4558部，微电影和网络大电影备案5556部，娱乐类栏目备案数达611档6962期。其中，网络剧备案部数同比增长466%，发展迅速。海量的视频为监管带来了压力，无论是国家新闻出版广电总局还是各省局，监管队伍人员数量十分有限。以北京市为例，北京市属网络视听节目服务持证单位123家，占全国网络视听节目服务持证机构近五分之一，而北京市新闻出版广电局投入网络视听节目备案审查的人员编制也不过十余人，即便有外聘专家队伍来辅助审查，也很难满足迅速发展的产业需求。

(三)备案时间过长，影响节目播出。除了原有的上线备案程序之外，《通知》发布之后，要求重点网络原创节目在创作规划阶段，还需进行规划备案。取得规划备案号后才可进行上线备案。两次备案全部审核通过之后，才能上线。两次备案的审核周期均为25个工作日，总共需要50个工作日进行审核，如果节目需要修改，则时间更长。受此影响，将大大延长网络视听产品的上线周期，不符合网络视听节目时效性强、更新速度快的特点，给企业造成不必要的负担。

(四)内容审核标准不明确。信息产业部发布《互联网站管理工作细则》规定互联网站管理工作坚持属地管理原则。比如，我国四大视频网站：爱奇艺、搜狐、优酷、腾讯，腾讯的属地是广东省，其他三家在北京。因此虽然其节目受众相同，但却属于不同的监管部门监管。《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》规定了网络剧、微电影等网络视听节目不得含有的10项内容，但是内容审核标准仍然存在不明确的问题，不同地区监管部门在执行过程中会有所差异，也不利于网络视听节目制作单位在制作节目过程中准确把握内容审核要求。

(五)对引进境外剧形成较大障碍。由于需要提前备案，引进的境外剧只能在国外播放完之后，才能进行完整的备案，上线国内视频网站，导致引进的境外剧难在国内同步更新。这一方面会使境外剧上线国内视频网站之前，大量盗版资源在网络滋生，不利于构建清朗的网络空间。另一方面，由于盗版资源更新及时，成为多数观众优先观看渠道，导致引进境外剧的视频网站流失大量观众，损失惨重。

二、 完善网络视听监管的建议

网络视听产品之所以要在创作规划阶段需进行“规划备案”，在上线之前需进行“上线备案”，主要依据是网络视听产业管理要坚持线上与线下标准一致。但在调研中许多网络视听企业认为，坚持线上与线下一个标准主要是指文化内容监管，审查方式则应该根据网络视听产品总量大、更新快、时效性强等特征，优化监管方式。

(一)探索实行分类管理制度。首先，在文化安全问题上，按照节目题材进行分类管理。对重大题材或者涉及政治、外交、宗教等特殊题材的节目，要加强审查备案。对于一般性题材则仍可实行自审自播、谁播出谁负责的管理方式。其次，网络视听产品的内容监管，在保证内容安全的基础上，可考虑在审查方式、监管手段上进行区别和优化。再次，应当从传播效果和影响力的角度，采取“力保头部、兼顾长尾”的思路。头部的节目具有影响力强、及时性强、扩散力强的特点，有限的监管力量更应该投入到头部的节目内容中，如网站首页、微博大号、热点节目、新增节目都应该是监管的重点；长尾部分的节目虽然也在一定人群、一定时间内传播，但由于其热度不大、位置隐蔽，因此应该分类型梳理，总结出其传播的规律，有针对性地监管这类节目，同时广泛接受社会举报，保持对长尾部分违规节目的压力。

(二)建立严格问责制度，强化事中事后监管。我国网络视听产业监管工作重点体现在对市场准入的监管和对内容传播的备案审核两个方面，而对网络视听节目事中事后的监管缺乏规范制度。比如，2014年国家新闻出版广电总局颁布的《网络视听节目服务管理规定》指出：对违规播出网络剧、微电影等网络视听节目的网络视听节目服务单位的主要出资者和经营者，广播影视行政部门视情节予以警告、罚款甚至5年内不得投资和从事网络视听节目服务的处罚。类似的惩罚制度应该规范用于事中事后监管。

(三)积极利用新技术手段创新政府管理。要重视技术力量，以高新技术的支撑，提高监管体系的信息化水平，提升大规模的数据搜集及分析的能力，开展动态监测、举报投诉处理甚至线上听证、处罚公示等，提高发现问题的能力。长远来讲，更要针对移动互联网时代的新特点建构适应时代发展的政府监管新模式。可借鉴国外新媒体技术优化监管环境。国外一些视频网站采用了“安全模式”，该模式可以帮助屏蔽那些虽然符合规定，但是不被用户接受或喜欢的内容——诸如战争或暴力。该技术赋予用户对视听节目更多的控制权和选择权，从而可以界定出“不适合”的内容，使网络视听节目实现了内容层面的差异化传播。此外，2006年以后，法国法律规定并要求互联网服务供应商应负有向用户介绍并建议使用过滤器的义务，该软件可以屏蔽不适合儿童观看的网站。如何针对特定人群与特定空间场所使用必要的过滤软件，也理应成为深化相应监管工作的一个重要方向。

(四)强化判例借鉴，建立监管大数据库。随着网络视听内容生产的不断丰富，诸多以前未曾遭遇的情况时有发生，对已有监管案例进行积累并建立监管大数据库具有重要意义。有关部门应建设视听节目监管大数据库，使网络运营商可以查询已有的相关判例和判罚数据。与此同时，行业协会开展相应的判例学习和传播活动，熟悉和掌握国家相应法规政策。监管大数据库建立的另一重大意义是进一步清晰监管标准，逐步降低网络视听节目监管中的主观性和随意性，使监管主体在有法可依的同时做到“有例可循”，尽量避免因监管者个人喜好判断而影响监管结果的情况发生。