论防治特权是高校去行政化的根本

张发平

（浙江海洋大学 东海科技学院， 浙江 舟山 316000）

上世纪90年代，高校去行政化的问题就成为了学界和社会关注和研究的热点和焦点，现已上升为政府决策的对象。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公共事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”[1]问题是，高校去行政化究竟所指什么？又用什么样的方法才能有效去除？虽然学界对此做了大量研究，也取得了不少成果，但这个问题实际上至今还处在“熟知并非真知”的模糊状态，有待进一步认识和诠释。

一、高校去行政化的对象是高校行政化

高校行政化不利于现代大学制度的建设和高等教育事业的发展，必须反对和去除，这已成为政府、大学、学界的共识。但关键是，高校去行政化究竟去什么、不去什么？这首先应该弄清楚何为高校行政化。

（一）高校行政化主要是指行政力量的泛化

高校行政化的问题由来已久，社会和学界对它的关注、研究与争议也从未间断，但对于它的概念、内涵等，目前还尚未形成统一的界定和标准的规定。有的研究者从高校组织内部管理模式的维度来界定，例如张瑞平认为“高校行政化就是指高等学校在整个构成和运作方面与行政机关有着基本相同的属性，即按照行政体制的结构和运作模式来建构、运行”。[2]有的研究者立足于动力机制和政府与高校关系的视角来解读，例如陈学飞认为，“政府控制了高校所必需的资源，并习惯于用行政化的模式管理高校，甚至直接干预高校的运作。同时，高校政治色彩过于浓厚，承担了过多的政治使命，也在一定程度上导致了高校行政化”[3]。有的研究者基于二元权力的视域来诠释，彭道林认为，高校的“‘行政化’是行政权力对学术权力的超越和控制，改变了其从属地位和服务属性。”[4]钟秉林认为，“高校的‘行政化’是行政权力的泛化和滥用，政府把高校当作行政部门来管理，高校把学术事务当成行政事务来处理。”等等。[5]

结合高校现实及已有的研究成果，我们研究认为，高校行政化主要是指行政力量的泛化，以及由此必然衍生出的行政力量的绝对化和异质化。从表现形式看，高校行政化可分为外部“行政化”和内部“行政化”。外部“行政化”，是指政府凭借行政权力，像管理内设组织一样，按照行政手段、行政方式管理高校，不断强化对大学的干涉和干预。内部“行政化”，是指高校在自身运行和治理的过程中，以政府科层制为母版实施对高校的管理，过分和过度地重视和重用行政的能量和力量，无视、轻视或忽视高教自身的运行发展规律、学术研究规律、人才成长规律，有意无意地挤压、消解学术组织的民主权、自由权和话语权。

（二）高校去行政化并非高校不要行政管理

实施高校去行政化，除了弄清楚高校行政化的所指要义和根本实质外，还要厘清不去什么？这样才能做到有的放矢，以免将婴儿和洗澡水一起倒掉。高校去行政化中的不去什么可以从内部和外部两个向度审视。从高校内部看，高校去行政化并非弱化高校的行政管理，更不是不要行政管理。高校虽不同于政府，但作为一个社会组织，自然也离不开行政管理，行政管理在任何时候都是高校建设发展不可或缺的组织与活动。而是说要反对行政力量的泛化及行政权力的特权化、绝对化和异质化，改变学术权力之于行政权力的从属关系，发挥学术权力的主导作用和行政权力对学术发展研究的服务作用。正如钟秉林教授指出的，“大学去行政化，不是在大学取消行政管理，而是要加强科学管理，使行政管理更好地服务于大学发展”。[6]

从高校外部看，高校去行政化也并非高校全然脱离政府组织，甚至与政府唱反调、搞对抗，变成一个独立王国。实际上，要确保高校办学和人才培养的社会主义方向，党和政府对高校的领导和管理还是不可或缺的。而是说要正确处理好高校与政府之间的关系，克服政府对学校管理的行政化倾向，不能把高校变为政府的一个下属组织，更不能越出权力和能力范围干涉和包揽高校的一切事务。既要发挥政府对高校的方向领导和方针指引的作用，又要让高校始终按照自身规律和顺应自身特点进行建设和发展。

（三）高校去行政化的根本在于反对特权化

高校行政化实质是权力的问题，是权力的错位、越位、失位的结果。这种错位、越位、失位的权力实际上就是特权。特权已经不是本初意义上的权力，而是一种权力的特殊化状态，权力已经不处于正常态，而是处于非正常态。特权是特权思想和特权现象的统一体。特权思想强调权力主体千方百计地把法定之权演变为法外之权的思想、欲望、意图等主观想法。特权现象侧重权力主体把手中的权力个有化、私有化，在政治、经济、社会等方面为个人或小集团谋取私利的行为及事实。特权思想必然伴随着特权现象，特权现象是特权思想的对象化、客体化、现实化。

高校行政化的问题说到底就是特权思想在作祟，是权力特殊化、特别化、特意化的结果。“从权力关系角度看，高校行政化是指行政权力过多渗入高校，使教育学术单位呈现机构相似的特征”，[7]更为根本的是权力的乱用和滥用，导致权力背离了本意，出现了变质和异化，把本来用于服务高校办学、学术研究、人才培养等方面的权力变成了凌驾于高校自治权力、学术研究权力、学生发展权力之上的权力，变成了不受法律制度约束的权力、违背公平的权力、谋私的权力。因此，从根本上讲，高校行政化即特权化。高校去行政化的根本就在于防治特权，克服权力的异化，让政府对高校的行政管理权、学校自治权回归本意。

二、高校行政化即特权化现象在高校中普遍存在

高校行政化即特权化现象在高校中普遍存在，这除了来自政府在管理高校过程中行使特权以外，更重要的是高校内部也存在着大量的特权化现象。这种现象在以下方面又表现得尤为突出和明显。

（一）“衙门化”颇为严重

高校是公益性组织、学术性组织，是知识的圣地、自由的殿堂，却有着和政府类似的建制，如有的大学是副部级的，有的是（副）厅级的。高校内部职能部门、院系和单位也往往根据相应的行政级别和待遇设立，赋予处级、科级的级别和待遇，如同政府一样科层化。在校园内，大家都津津乐道教授相当于什么级别的官。学校在做宣传时也往往把做官的校友放在重要的位置。这种“官本位”的思想和当官的现实好处，诱使教学科研人员能进机关部门的绝不留在院系、能在机关部门提拔的绝不到院系工作。不少具有高级职称的教师和科研人员为了一官半职，不顾教育精神的圣洁和知识分子的风骨，宁愿放弃专业和学术，甚至不羞于拼得头破血流、鱼死网破。奥妙就在于，有官就有权，有权就可以获得项目、经费和各种资源。“厅长一走廊、处长一礼堂，科长一操场”“校长是部长，老师像老板，学者似官僚，学生如员工”等现象是高校“衙门化”的真实写照。随着高校办学自主权的扩大和市场化趋势的蔓延，“衙门化”的现象呈愈演愈烈之势。

（二）“一言堂”甚是普遍

高校里面有着“一言堂”的文化土壤。教师从传统看就是“一言堂”的，现在的学生也习惯于“一言堂”，很多高校党员干部已经不会说话。或者说，只会说官话和套话、形式主义话。深受这样文化土壤的影响，“一言堂”便成为了高校的一个普遍现象。如有的高校领导班子分工不明确，或者根本就没有分工，书记、校（院）长的权力过分集中，尤其是独揽人财物的大权，为“一把手”演变成“一霸手”提供了条件和机会。决策前，不征求和听取各方意见，习惯靠拍脑袋定主题、定调子。下基层兴师动众或走马观花，对实际情况不认真了解掌握、不进行科学研判。决策中，不认真贯彻民主集中制，甚至把民主变为特权的工具，“众言堂”变成了“一言堂”。有权就任性，能说不能说，能办不能办，一切自己说了算。对普通员工摆架子、耍威风，不顺自己心意的事拖着办或不给办。“圈子里”的人、顺个人心意或得好处的事，则能办不能办，都开“绿灯”，违背规定也给办。正是“一言堂”在高校大行其道，出现上述的选择性的行政行为就不难理解了。

（三）“重关系”较为盛行

项目评选、职称评定、干部选拔等总是把关系放在第一位，什么都唯亲、唯利、唯圈，把学术水平和才能才华搁置一边。这种行为在选人用人和三公经费的使用上表现的尤为突出。一些善做表面文章、跑官要官、不干事的老好人在与领导交往的“妙悟”中，在行贿受贿的“小意思”中，轻而易举地就能捞得一官半职，而那些有担当、说实话、求实效但不谙熟“人际关系潜规则”的老实人则不能上、不易上、难重用。三公经费使用随意性大，有些领导干部的消费，只要能与工作沾边，不管合不合规，合不合法，都由公家买单，把大量个人私事的消费巧妙地转为公务经费支出。公车配备超标，公车私用严重，办公用房奢华至极。公务接待不按规定的标准执行，大吃大喝，借学习考察之名游山玩水等违规奢侈消费的现象在“重关系”的保护下已是见怪不怪。

“衙门化”“一言堂”“重关系”实质都是权力的错位、越位、失位和不到位，即特权在高校中的表现。当然，特权化现象在高校中远不止这三种表现形式，只是它们表现的更为普遍、突出和典型，因而对其感受更深、体会更多，对它们的关注度和责骂声自然就高些，对其抨击的意愿和要求就更强烈些。

三、高校行政化即特权化现象的成因

我国高校行政化事实的产生非“一日之寒”，特权化现象在高校普遍存在，而且还颇为严重，甚至还有越来越严重的趋势。其原因是多方面的，其中，思想庸俗、教育乏力、制度失效、惩处不力起着重要的影响作用。

（一）思想庸俗是土壤

几千年来的封建余毒尚未得到完全清除，在一些人的头脑中根深蒂固，如“一人得道鸡犬升天”的家族观念，“侍上必媚对下必娇”的尊卑等级意识、“学而优则仕”的普遍心理等，为滋生特权提供了温床。有的高校领导干部对行政权力缺乏正确的认识，将“当官不发财，请我也不来”“有权不用，过期作废”当作人生信条。只讲权力不讲责任，只要好处不要担当，把党和人民赋予的职权视作既得利益，不把手中的权力用于谋划党的教育事业发展和服务广大师生上，而是想方设法转变成捞好处、谋利益的手段和资源。同时，一些普通老师对特权的认识也充满复杂性，一方面对特权化现象深表不满和排斥，另一方面又抱以羡慕与期许，自己一旦有机会，也难拒加入搞特权的行列。这些存在于高校的错误权力观和消极的、落后的、腐朽的思想、意识和心理是孵化高校特权化现象的肥沃土壤。

（二）教育乏力是诱因

有些高校对廉政教育认识不深，重视不够，落实不力。重业务、轻党建的现象较为普遍，把反腐倡廉教育视作可有可无，甚至认为是对学校中心工作的干扰。在开展廉政教育时，传达会议文件精神和千篇一律的被动接受教育的多，结合工作实际，突出问题导向真学真用的少。廉政教育覆盖面不广，有针对性的分层施教的少，尤其是针对基层单位和管钱财物一线工作人员的专题教育欠缺。学生廉政教育活动有限，缺乏切实有效的配套制度。教育的措施、方法、载体等不够丰富多样，尤其是结合本校实际、师生特点的具有生动活泼、富有教育意义的教育不多。在舆论宣传上重视发挥反面典型的警示作用的多，但对正面典型的总结和传播正能量的宣传还不够。正是现实中有了上述的教育意识、态度、行为和举措，导致廉政教育乏力，释放不出教育在防治权力特殊化中的力量，甚至会助长特权化现象的产生。

（三）制度失效是条件

制度是实践的总结、提炼和升华。只有来自实践并经受住实践检验和不断完善的制度，才能释放出强大的生命力，起到管长远、管根本、管全局的作用。调研中发现，有些高校制度缺乏充分调研，连一些重大规章制度也不经过集体的讨论和反复酝酿，甚至仅凭“一把手”的一句话，就拼出一个万能的制度来，根本起不到规范约束权力的作用；有的制度过于理想化，在形式上照搬照抄，文字上贪大求全，难免沦为一纸空文；有的制度是头痛医头脚痛医脚，配套衔接不好，缺乏长远性和前瞻性，解决不了实际问题；在制度执行过程中，存在失之于宽的问题，将制度的硬性规定软化为弹性要求；存在失之于软的问题，搞上有政策，下有对策，用潜规则代替制度的执行；存在失之于慢的问题，导致一些官员带病提拔，边“特”边升。这样没有生命力的制度于特权者来说，就是形同虚设，如同牛栏关猫，发挥不了监督和制约权力的作用。

（四）惩处不力是症结

惩处是防治高校特权化现象的利剑，必须高高挂起，又要重重落下，还要实实在在地打到人、打疼人。十八大以来，中央、国家和各地出台了许多针对高校特点行之有效的法纪法规，也在高校查处了一大批因特权产生的腐败案件和特权人员，确实起到了警示教育作用，有力地遏制了特权行为的发生和蔓延。但在现实中有些高校基于学校声誉和人情面子的顾虑，不敢、不愿、不主动去发现和查实学校内部存在的特权思想和特权现象的线索，往往都是在上级纪委发现问题后，被动地做个样子配合检查，有选择性地做些服务性工作。在对特权思想和特权现象的惩处过程中假借“保护同志”“惩处只是手段、教育才是目的”等名曰，大搞“雷声大雨点小”“完成任务应付交差”“以人为本大事化小”一套应付上级检查，根本不能从思想、灵魂、经济等方面给特权者以致命的杀伤力，导致有些人心存侥幸、肆意妄为，甚至顶风作案，使得高校特权化现象难以禁绝。

四、高校去行政化即防治特权化的对策

高校去行政化即防治特权化现象是一项长期、复杂和艰巨的任务，必须根据高等教育发展规律及其自身特点，着眼整体预防和治理，打出教育、制度、惩处的组合拳，力求从根本上遏制其滋生和蔓延。

（一）强化教育，使其不想特权化

特权化现象，无论是来自政府、国企，还是存在于高校，直接都源于“官本位”思想。因此要想遏制高校特权化现象，须从思想层面上发力。发力首先是树立，树立是防治的前提。只有树得好，才能防得好。第一，要树立教育为本的意识。教育是杜绝高校特权化现象的根本之策，是保持高校先进性、纯洁性的良药。要不断通过丰富教育内容、创新教育方式方法，健全教育体制机制等措施，夯实党员领导干部廉洁从政、从教的思想道德基础,筑牢思想上拒腐防变的堤坝。第二，要坚持清廉教育不放松。任何事情、任何时候、任何地方都要把清廉教育放在首位，摆在突出位置，逢会必讲、有事必谈清廉教育，特别是要坚持日常教育和专题教育相结合，全方位、全过程、全人员、多层面、多角度、多方式地提供廉政文化养分，引导和促使党员领导干部补足思想之钙、筑牢精神之魂，涵养一颗“只为公，不谋私”“想干事、不图私”的廉心，在实践中真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

在工作实践中，我们深深地感到加强清廉教育对高校显得尤为重要，因为大学不同于其他行业和领域，它所关注的“是作为科学之科学，是不关心功用和效果的”[8]的圣神事业，是“为真理而真理”“为知识而知识”[9]的地方，理应成为一方净土和引领社会发展的风向标，起到净化腐朽恶习的作用。然而，随着高校办学自主权的扩大和市场化趋势的蔓延，高校的肌体和灵魂也深受特权侵蚀。中纪委驻教育部纪检组长王立英曾指出，“当前教育领域绝非一份净土，教育部门也非清水衙门，有些问题还相当突出”。[10]其中科研、基建、职称评定等领域的特权化现象极为严重，被认为是特权重灾区。因此，当前高校重点要加强对科研、教学、学术等领域的廉洁教育和特权整治，以“两学一做”学习教育为契机，推动宗旨意识、理想信念等党内教育从“关键少数”向广大教职员工拓展，从集中性教育向经常性教育延伸，增强广大师生员工，特别是党员领导干部“四个意识”，增强党员干部廉洁自律意识，树立正确的价值观、权力观和政绩观。在全校广泛传播廉洁思想文化，厚植自觉同特权化现象作斗争的文化基因，以廉洁典型案列教育人，以反面教材警示人，构筑起预防和抵制特权化现象的“防护服”和“防火墙”，铲除滋生特权化现象的土壤。

（二）健全制度，使其不能特权化

十八届三中全会根据党风廉政建设和反腐败斗争面临依然严峻复杂的形势，做出了推进纪律检查体制机制改革的决定，这是从深层次上解决特权化现象的根本举措。而纪律检查机制体制改革的本质是制度创新，因为制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。只有从制度上入手，建立健全各项规范和制约权力的制度，让制度管权、管事、管人蔚然成风，才能从深层次上杜绝滋生高校特权化现象的漏洞。

当前重要而紧迫的任务是，认真贯彻《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，健全民主集中制，重点要用好批评和自我批评的武器，同时建立科学的表扬与自我表扬的激励机制，从制度上保证学校政治生活的民主化、经济管理的民主化、文化生活的民主化等，着力营造风清气正的政治生态，还权力一个清朗的空间。要严格落实《中国共产党党内监督条例》，完善监督制度，形成学校党委全面监督，纪委专责监督，党务部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系，把党内监督、群众监督、民主监督和舆论监督结合起来，形成监督全覆盖、无死角、无空白，确保权力在阳光下规范运行，最大限度地降低制度性交易成本。要精准对表《中国共产党问责条例》，健全问责追责制度，特别是要结合本单位实际，明确问责主体、问责对象，细化问责情形、问责原则、问责方式等，全方位扎紧、织密问责追责制度篱笆，释放出问责追责的强烈信号，发挥问责利剑作用，有效压缩产生特权化现象的空间。

（三）加大惩处，使其不敢特权化

动员千遍不如问责一次，教育万遍不如严惩一次。防治特权化现象，除了加强清廉教育和健全制度外，还必须坚持惩治手段不放松，而且只能增强、加大、更严，真正体现“越往后执纪越严”的决心和态度，做到有特必反、有特必肃、有特必惩，发现一起查处一起，查到一个严惩一个，绝不姑息纵容，让“老虎”“苍蝇”无迹可遁。对特权化现象要瞪大眼睛，拉长耳朵、以眼里不揉沙子的认真劲儿，敢于较真碰硬，不管涉及到谁，都要一查到底，严厉惩处，坚持党纪国法面前无例外，让失责必问、问责必严成为常态。不论什么组织和什么单位，只要存在越出法律和制度的边界、凌驾人民和组织之上滥用权力的行为，和以权谋私的现象，就必须严肃问责追责。无论职务高低，只要发现“不贪不占也不干”的闲官和“不善为”“不能为”“不作为”的官病，就必将严厉惩处和整治。

严格执行“一案双查制度”，使综合问责追责成为常态。要发挥“一案双查”制度的作用，释放其在惩治特权的威慑力，必须通过多种方式和手段，加大宣传力度，让该制度入脑、入心，使高校党员领导干部认识到自己身上的胆子和肩负的责任，从而增强他们克服和反对特权思想和特权现象的责任感和使命感。更重要的是要让制度入行，化为有效管用的具体行动。特权思想和特权现象一经发现，就要坚决打击，严肃查处，要切实“抬得起板子下得了手”，决不能讲关系、留情面，任特权者逃避责任和惩处。在惩处特权思想和特权现象的过程中，既要追究当事人的责任，还要追究相关领导的责任，还要追究当事人所属单位的党委（党组）主体责任和纪委监督责任，切实执行“一案双查”和综合问责的制度，让特权者付出付不起的代价，警示后来者打消特权化的思想和欲念。

高校去行政化的根本在于防治特权，在防治特权化现象的过程中，必须让教育、制度、惩处担负起各自的职能，发挥出应有的作用，并协同发力，携手并进，形成一套组合拳，真正使权力主体不想特权化、不能特权化、不敢特权化，让权力回归本意，为建立现代大学制度，推进高等教育事业又快又好地发展营造一个良好的政治生态。