论我国涉诉信访制度功能定位偏差及解决思路

2018-01-13杨琬柔

法制与社会 2017年36期

摘要随着我国改革的不断深入和公民权利意识的逐渐提高，涉诉信访开始成为公民民主监督、救济权利的新渠道。作为信访的一种形式，涉诉信访不仅具备信访的一般特征，还因其与诉讼有关而与司法密切相关。涉诉信访与我国司法公信力以及程序正义等方面与司法制度产生了冲突，甚至在一定程度上危害了司法制度。事实上，涉诉信访在实践中已经日渐偏离其原本功能轨道，本文从公民受传统观念影响法律意识淡薄、涉诉信访自身的矛盾及涉诉信访部门工作不力三方面论述了该问题的原因，最后针对问题提出了完善涉诉信访相关立法以规范涉诉信访权、完善法院建设以提高司法权以及继续普法教育来增强公民法律意识等一系列解决措施以寻求涉诉信访与司法之间的平衡，使涉诉信访的功能回位。

关键词涉诉信访功能定位偏离

作者简介：杨琬柔，中央民族大学法学院。

中图分类号：D632.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.263

现今，中国处在社会转型关键期，各类矛盾冲突十分突出。作为构成信访制度的重要分支的涉诉信访，成为人民和政府极度重视的制度。信访制度是富有中国特色的权利救济与政治参与制度，不过其自身的程序正义、司法权威等法治理念有一些矛盾，所以涉诉信访制度在一定程度上受限。近些年，我國有数量庞大的涉诉信访案件量，牵涉到十分繁杂的问题，不断加大处理难度，已上升为对社会稳定和谐产生消极影响的一大主因。

为此，务必要对涉诉信访制给予高度关注，应以其的理论基础和实践根源为切入点，从而对涉诉信访制的价值以及自身受到的限制给予充分的认识，全方位探析涉诉信访制发挥应有的功能需要应对的各类问题以及引发此类问题的原因，最终探索完善我国涉诉信访制度的有效途径，这无疑具有重要理论意义与现实意义。

一、我国涉诉信访制度的功能定位

（一）权力监督与政治参与功能

从制定并且出台信访制度开始，监督公共权力就是其肩负的重要任务之一。从根本上来说，该制度是公民利用自身权利来监督与控制公共权利的过程，是公民监督行政与司法权力的重要手段。基于信访制度，能够强效限制公共权力的扩张与异化，进而使其切实保障公民的合法权利，同时在真正意义上实现社会的公平公正。

该方式无疑是群众在表达自身诉求、参与协商政治过程中最为常用和直接，也是最为平民化的一种渠道，同时它也是群众监督公共权力使用情况以及地方基层干部，推动反腐倡廉有效进行的重要手段，具有极其重要的现实意义。此外，其还具备解决社会问题的效用。就信访制度而言，一方面推动了政权的合法，另一方面可以强效保障社会的长效稳定。

（二）权利救济功能

在我国的信访制度中，该功能所发挥的作用最为明显，它是保障群众利益及权利的重要方式。作为一项行政性质的补充救济制度，它能够有效促进社会主体之外部分社会矛盾的顺利解决。作为一种非正常司法救济途径的涉诉信访方式，权利救济通过解决公民纠纷的方式来维护公民的权利。

有学者指出：“创建民意‘上达的一条渠道，从而使政权合法化加深、处理激烈的社会冲突、非常规控制官员等目的实现是涉诉信访制度的初衷。”该初衷证明，我国涉诉信访制度的功能定位应为权力监督功能为主，权利救济为辅。

二、涉诉信访制度功能定位偏离危害司法

（一）涉诉信访功能定位上的偏离

正如本文前文所述，涉诉信访功能是以权力监督为主，权利救济为辅。实际上涉诉信访救济权利的真实效用要比想象中小的多，对比巨大的总信访量，“只有千分之二的信访案件解决了问题” ；然而信访监督权利的则有非常突出的实际效用，“在相关机构查处的违纪违法案中，有八成左右的举报线索是出自于信访机构，信访渠道获得的特大重要案件线索也占八成左右”。

正是涉诉信访功能定位上的偏差，导致救济权利与化解纠纷逐步向在正常程序以外的诉讼信访倾斜。用诉讼信访取代法律救济，不但使我国司法部门的权威性大大消弱，还成为涉诉信访案越来越多的重要原因，导致本来就十分繁琐的涉诉信访问题上火上浇油。

（二）涉诉信访制度冲击司法公信力

衡量司法公信力的首要标准是司法权威，司法权威又体现为裁判的终局性，法院对自身裁定的纠纷争议拥有最终决定权被称为司法的终局性，法院的司法裁决法律效力具有终局性。不过司法裁决的终局性受到国内现有涉诉信访制度的挑战。涌入政府、党委、人大等机构的涉诉信访案件如潮水般之多，然而此类机构又无法对这些问题进行处理，只有向法院转批材料，或给出督办建议和直接指示。该种状况下，法院不但要展开案件的审理，还要应对上级机构的督办和指示，从而打乱了法院常规性的诉讼程序。

（三）涉诉信访破坏程序正义

司法程序本身的合理和正当性为程序正义，其是法律程序所追逐的内在价值。仅有法律程序内在道德标准与正义要求相符时，才拥有完整的正当性，产生的才是人民可以接纳的实体结果。此外，信访者向人大、党政机关、上级法院等地方递交审结或者诉讼中的案件，使属于司法管辖范围内的案件引进了权力干涉，导致原本为诉讼空间两造听审的局面向权力竞技的对弈地。这与程序正义的法律理念背道而驰。

三、涉诉信访制度功能偏离原因

在积极推进法治化的当今社会，涉诉信访制度与司法存在着秩序价值、效率价值以及程序正义上的诸多理论上的冲突。但涉诉信访制度作为极具中国特色的本土制度，在实践中涉诉信访因为种种原因其功能逐渐错位。

（一）公民受传统观念影响法律意识淡薄

受到一千多年“官本位”观念熏陶的中国，人们尊重法律的程度要远远低于权力的认可。行政权力的灵活性以及法律制度的限制性，导致当事者尊崇法律判决的程度远远低于依赖行政权力的程度。在纠纷产生之后，率先想到的是上级党委、信访机构以及政府，而并非是诉诸法律来处理。另外，公众欠缺法律信仰，导致司法应当具备的公信力和权威丢失。司法裁决的终局性无法获得当事人认可，从而使司法的公信力和权威大大被消减。

（二）涉诉信访自身的矛盾

1.涉诉信访的司法成因

就涉诉信访而言，与司法之间存在着紧密的联系，从本质上来看，涉诉信访属于一种特殊的权利行使手段，一方面司法迫切想要减少甚至是消除的对象，另一方面涉诉信访又是司法的产物。涉诉信访并不能从根本上消除司法所存在的不足，所以在社会进步的过程中，两者此消彼长，甚至朝着恶性的方向发展。

2.司法行政机关对待涉诉信访态度的矛盾

我国涉诉信访制度一方面强调该制度的重要作用，重申要使人民的合法权利得到保护，激励民众展开信访活动，不过另外，又觉得信访率高成为威胁和阻碍和谐社会创建的障碍，大大削减了党的执政基础，进而又提出了尽可能降低上访量的要求。总之，司法行政机关一方面想通过涉诉信访维护公平正义，一方面又不断阻止施压。

（三）涉诉信访部门工作不力

1.基层部门堵塞信访渠道

在各级信访接待所中地方派人拦截正常上访民众的情况较为严峻。“各级信访部门对信访数量有统计和通报制度，这一制度被认为对地方官員造成巨大压力。” 他们会使用限制人身自由、恐吓威胁、拦截交通站点等方式来阻塞民众上访之路。

2.接访机关推诿信访案件

在实践过程中，大部分涉诉信访案均是经过“地方→中央→地方”这样一个逐层转批的过程，最后依然是束之高阁。执法办案的权利和职能并非所有接访部门都具备，并且他们对案件处理的权限和能力受到限制，导致大量案件无法有效、及时的得到处理。

四、探索涉诉信访功能回位之路

（一）完善涉诉信访相关立法以规范涉诉信访权

第一，重新定位涉诉信访的功能，科学界定法院工作职能。涉诉信访工作与法治间的冲突一直存有，不过这一冲突并非是不可调和的，即对法院信访工作的职能进行科学合理的定位则是调节冲突的关键，基于此将信访工作的规范制度建立起来。第二，实行“诉”、“访”分离，还未正式受理信访时，法院要区分信访是普通的还是涉诉性质的，在审理中，如若产生涉诉信访案件也要秉承访与诉相离的原则。在审理完毕后，对裁决生效后的涉诉信访案件更应当秉承访与诉相离的原则。第三，建立涉诉信访终结机制，改变其高度或然性。

（二）完善法院建设以提高司法权威

1.提高法官的素质水平和职业素养

第一，应当使法官的判断说理、法律说理能力进一步增强，提升专业素质。第二，展开职业道德教育，使他们的职业素养提升，持续改良工作态度和作风。第三，使他们为民众工作和服务实力增强。

2.重视、加强涉诉信访工作

第一，将涉诉信访工作有效的联动机制建成；第二，要将诉前调解环节做好，尽可能的让矛盾在诉讼前化解。第三，使信访责任追究制的力度加大，将责任追究的主体、方式、标准确定好，并对怎样贯彻责任追究出台具体的办法。

（三）继续普法教育以增强公民法律意识

司法机关、政府机构以及基层组织均有普法教育公民的责任，可以采取供给大众法院援助和法律咨询、发放宣传普法教育手册、宣传公益广告的播放等各种方式来为公民普法。在民众懂法、知法的前提下，激励他们在合法权益被损害时，主动踊跃的将法律利器拿起来捍卫权益。使民众逐步的摒弃不信法信访、法律小于权力的错误认知。让社会民众诉诸法律来化解纠纷和矛盾，从根本上将涉诉信访问题化解。

注释：

赵凌.国内首份信访报告获高层重视.南方周末.2004（11）.4.

凌斌.当代中国法治实践中的法民关系.中国社会科学.2013（1）.

禹城文化动态、禹城在线.社科院报告称中国已形成上访文化.http：//www.yucheng.com.2017.01.29.

天津市检查机关联合课题组.涉诉信访存在的问越与解决路径.法学杂志.2009（2）.

参考文献：

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[4]齐树洁.程序正义与司法改革.厦门大学出版社.2004.

[5]于建嵘.警惕信访制度的进一步异化.中国报道.2009（5）.

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