推进重大决策社会稳定风险评估治理

_孔祥涛

在实现中华民族伟大复兴进程中，我国面临的各种风险挑战的复杂性严峻性是前所未有的。习近平总书记在2018年“1·5”重要讲话中，将“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”，与“坚持和发展中国特色社会主义要一以贯之”“推进党的建设新的伟大工程要一以贯之”并列而提，反映了党中央对国内外风险挑战的深刻认识。完善风险治理体系和制度，提升国家治理能力现代化水平，防范重大风险挑战特别是重大决策相关的社会稳定风险，对于实现中华民族伟大复兴具有重要战略意义。重大决策社会稳定风险评估，是指对涉及广大群众切身利益、公共利益和公众权益，容易引发社会稳定问题的重大决策事项进行的风险评估。实施重大决策社会稳定风险评估，是党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略举措。习近平总书记从党和国家事业全局高度，多次作出重要指示，要求对涉及群众切身利益的重大决策，认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。党的十八大报告要求，“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。党的十九大报告强调，“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制”。

一、重大决策社会稳定风险评估是风险社会的科学治理工具

风险评估是风险社会的产物。1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克出版了《风险社会：走向新的现代性》。他把当代全球化社会描述为“风险社会”，认为人类所面临的风险随着现代化和科学技术的发展发生了本质变化。当代社会风险是现代化发展到一定程度的产物，现代化和科学技术发展越快、越深入，风险就越多。社会风险在不断扩散中呈现典型的“人为不确定性”，人在风险衍生中的作用增大，很多情况下突然暴露的风险使得人们不知所措，导致现有社会结构、社会制度以及社会人群关系朝着更加复杂、偶然的状态转变。

贝克等社会学家认为，社会风险能够演变成公共危机。社会风险是公共危机的前期形态，公共危机则是社会风险的后期表现，二者之间存在因果关系。公共危机的根源是社会风险。一旦作为特定导火索的“突发事件”爆发，社会风险与公共危机之间的因果关系就立即显现。环顾当今世界，“人为制造”的公共危机不断增加并占据了主导地位，人的行为、活动、决策等诱发的种种风险逐渐成为公共危机的重要来源，“人为制造”的公共危机爆发的频率和损害程度正在迅速提升。因此，对于这一特定的风险状态和危机形式，必须确立新的应对思路，而风险评估则是风险管理的重要手段和关键环节。

1969年，美国颁布《国家环境政策法案》，环境政策的社会影响评价应运而生。其后，美国不仅对国内政策和水资源开发、城市土地开发等建设项目进行社会影响评价，对对外援助项目也作社会影响评价。其他西方国家也大力开发风险治理技术工具，制定风险治理计划或框架，风险治理逐步形成一套系统完备、内容健全、保障有力的公共部门管理制度。英国于1994年颁布《社会影响评价指南和原则》，社会影响评价（SIA）已成为政策评价的重要形式，与环境影响评价（EIA）、技术评价（TA）、经济与财政影响评价（EFIA），共同构成该国政府部门和社会组织的标准决策程序。西方国家风险治理呈现更加重视系统建设、更加重视风险文化与沟通、更加重视现代工具运用、更加重视多主体参与的趋势。

我国的重大决策社会稳定风险评估，属于决策类社会风险评估的范围。它发端于四川省遂宁的鲜活创造，2007年经党中央批准，作为社会治理经验在全国推广，又经五年发展创新，升华为国家治理的顶层制度，2012年党中央、国务院作出全面部署。这一土生土长的制度与西方社会影响评价制度不谋而合，充分说明我国与西方国家尽管国情不尽相同，但都具有“风险社会”的本质属性，现代化进程中风险治理的手段是相通的。

二、重大决策社会稳定风险评估发挥了重要作用

重大决策社会稳定风险评估是新生的治理理念和治理制度，各地各部门经历了思想认识逐步深化的过程。在做法上，则是结合改革发展实际和新时代特点不断创新、渐次铺开。目前，全国大部分县市区和部分乡镇都建立了这一制度。调查显示，重大决策社会稳定风险评估在当代中国的国家治理中显示出巨大优势，社会各界和公众广泛认可，学术界理论界高度肯定。它对于促进科学民主依法决策、保障经济社会平稳健康发展、维护社会大局持续稳定，发挥了多方面的重要作用。

第一，促进科学决策、民主决策、依法决策，提升了各级政府治理能力

重大决策社会稳定风险评估的过程，就是信息公开、扩大群众参与、发扬民主的过程。中央有关部门在出租车网约车管理、金融、教育、医疗、供给侧改革、产能过剩化解、污染防治、京津冀协同发展等决策出台前，都开展了周密的社会稳定风险评估，广泛征求民意，科学识别风险，完善决策方案，取得良好效果。地方党委和政府及有关部门将社会稳定风险评估作为决策的必经程序和刚性“门槛”，在涉民生事项决策前，召开听证会、座谈会，进行问卷调查，委托第三方机构评估，邀请人大代表、政协委员、有直接利益关系的群众代表以及无直接利益关系的记者、律师等提出意见。利益相关群众和社会各界对涉及切身利益、公共利益、公众权益的重大政策、重大建设项目、重大管理措施，表达赞成、有条件赞成、反对等意见，从不同角度提出完善决策方案的建议。党委和政府以风险评估为抓手，察民情、听民意、谋民利，感受到民心之所向、民力之巨大、民智之高明，将决策权与民意导向结合在一起，做到科学民主依法决策。“拍脑袋决策、拍屁股走人”、政府缺乏公信力等状况，在许多地方得到扭转。

征地拆迁、城市改造历来是矛盾冲突多、风险高发的领域。山东聊城市、湖北武汉江汉区在旧城改建项目实施之前，科学开展社会稳定风险评估，广泛收集利益方意见，委托第三方对房屋征收与补偿的合理性、合法性、可行性以及社会稳定风险的可控性反复论证，决策方案得到优化。改建项目进展顺利，群众一致称赞。江西九江长江一桥封闭加固维修工程涉及长江两岸十几万人的日常工作、生产生活。江西省交通厅对这一决策事项严格组织社会稳定风险评估，广泛听取群众和企事业单位及专家学者意见，逐一查明利益矛盾及社会风险点，科学优化交通管制和施工方案，最后将中等风险降为低风险。施工开始后，两岸群众和企事业单位工作、生产、生活受影响小，社会支持度高，项目不但实施顺利，还节约资金6000多万元。江苏省南京市对南京长江大桥维修改造事先进行社会稳定风险评估，优化决策方案，预防了社会风险，实现了社会效益和经济效益双丰收。

第二，致力于维护和发展群众利益，增强了群众获得感、幸福感、安全感

建立重大决策社会稳定风险评估制度的初衷，是防范化解涉及群众利益的社会稳定风险。在实践中，它逐渐发展成新时代群众工作的重要载体。社会稳定风险评估贯彻以人民为中心的发展思想，以群众利益为指向，以群众诉求为信号，以群众不满为预警，对可能影响群众利益的风险因素提前作出全面科学评估，并制定维护、发展群众利益的治理措施，组织力量深入做群众工作，达到化解社会稳定风险的目的。一些地方以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导，树立新的利益关系视角，合理看待国家利益、地方利益、企事业单位（村、社区）利益、部分群众利益之间的矛盾关系，合理看待整体利益与局部利益、当前利益与长远利益、公共利益与个体利益的矛盾，尊重并依法合情合理地维护正当的个体利益、群体利益、局部利益、当前利益。除了合理的经济补偿外，更重要的是以协商的途径、发展的手段、共享的方式，给利益受影响者以发展的机遇和前景。这一理念和实践的变化，是中国现代化过程中的历史性进步，丰富了新时代人民内部利益关系协调理论。

浙江杭州市在建设余杭九峰垃圾焚烧发电厂、江苏无锡市在重启锡东垃圾焚烧发电厂过程中，一改从前以“上项目”为中心的政绩观和工作思路，以群众利益为核心目标，以过“民意关”为关键，做实做细社会稳定风险评估。杭州市委、市政府统筹协调、科学规划，焚烧发电企业勇于担当社会责任，基层组织积极作为，第三方机构科学公正评估，四方共同联系服务群众，与社会各界形成良性互动，实现共建共治共享。针对当地群众和民间环保组织反映的“邻避”风险点，政企联动，通过组织群众参观、接受社会监督、设立补偿基金、在当地建设绿地公园、规划发展旅游和高科技产业、优化垃圾焚烧发电技术标准和工艺等系统措施，予以一一化解。九峰垃圾焚烧发电厂周围70%的村民外出参观先进的垃圾焚烧发电厂，他们提出的环保、安全、经济、就业、发展等利益诉求件件有着落，不但利益得到充分补偿，而且赢得了可贵的发展机遇。由于各方利益关系协调，垃圾围城、“邻避”围困的问题迎刃而解。

第三，保障产业布局和基础设施建设顺利实施，推动了经济平稳健康发展

面对全球经济复苏乏力，中国经济下行压力加大的严峻形势，调结构、稳增长具有重大政治和社会意义。国务院要求涉群众利益重大产业项目上马前，严格实施社会稳定风险评估，找准各种利益风险点，从选址规划建设运营等各环节采取措施治理。各地坚持“发展是硬道理，稳定也是硬道理”，主动履行属地稳定责任，结合“放管服”改革，优化社会稳定风险评估流程，使大量利益冲突风险在决策前或决策实施前得到有效治理。“十二五”期间和“十三五”开局以来，大批涉及国计民生的重大产业项目得以平稳落地，PX等被污名化的化工项目以及炼油、核电、核燃料等产业项目，开始走出“邻避”困境，正常开工建设和运营。

与此同时，城乡发展和居民日常生活所需的基础设施建设项目，通过风险评估治理也顺利上马，包括输气送电、高速公路铁路、大型机场、医院学校等。其结果，保障了衣食住行、环保、安全等民生刚需，缓解了经济下行压力，促进了经济社会发展。山东胶东国际机场建设项目开工前，青岛市用了一年多时间组织开展社会稳定风险评估，对村民搬迁安置、机场噪音等涉及群众利益、公众权益的社会风险认真识别评估，并出台一揽子治理方案，达到了拆迁村民满意、噪音影响范围内群众和法人满意。11天内实现了10个村庄、5913户拆迁，没有发生一起冲突，没有耽误建设单位一天工期。

据不完全统计，2013年至2017年五年中，各地评估为低风险而予以决策实施的重大事项共36.38万起，由于风险化解在前、决策得当，均得以顺利实施，无一发生社会冲突事件，无一重蹈“一上就闹、一闹就停”的覆辙。这种情况，占所有评估事项的96.68%。

第四，源头防范化解社会矛盾，减少了社会冲突

就危机管控而言，通过社会稳定风险评估，政府管理从以往的事后处置转为事前预防、从末端治理转为源头防范，效果事半功倍，大批社会矛盾得到有效防范化解。2013年至2017年，各地对约37.63万起重大决策事项进行了社会稳定风险评估。因评估为存在高风险而停止决策的有2807起、占比0.75%，因评估为存在中等风险而暂缓决策、待施消除风险后予以决策实施的9674起、占比2.57%。这12481起决策事项所蕴含的高、中等风险，在社会矛盾复杂多样、社会心理失衡的大背景下，很容易演变成群体性冲突事件。通过科学实施社会稳定风险评估，精准进行风险治理，这些公共危机事件隐患从源头上被消除。

近年来，尽管社会矛盾仍高位运行，但全国群体性事件数量持续下降，重大决策社会稳定风险评估发挥了作用应是其中一个重要原因。

重大决策社会稳定风险评估制度在全国范围内系统推进，才10年左右的时间。它已成为从源头上防范化解决策社会风险、维护群众切身利益和公众权益的“民心工程”，成为“以最少代价、获得最大安全稳定收益”的国家治理工程。它是改革开放40年来，中国国家治理现代化的一个里程碑。通过这一小小视角，人们也许可以更为全面深刻地理解当代中国为什么能取得令世界瞩目的“两个奇迹”，即经济持续中高速发展的奇迹、社会大局持续稳定的奇迹，制度创新为中国带来了巨大活力。

三、重大决策社会稳定风险评估亟待加强理论实践创新

从学术研究层面看，我国学者引进西方风险社会理论、风险管理理论以及社会影响评价的技术、经验、案例，为中国的社会风险治理提供了重要借鉴。南京大学、清华大学、河海大学、西安交通大学、复旦大学、同济大学等高校的学者，运用国外理论方法研究中国现代化进程中的国家治理、政府管理、风险管控、危机处置等重要问题，形成了颇有参考价值的学术成果，提出了富有真知灼见的资政建议。但从事这方面研究的学者还不多，创新性系统性学术成果较少，尚不能满足国家风险治理的迫切需求。

从实践层面看，重大决策社会稳定风险评估工作还处于初级阶段，有些领导重视不够、统筹谋划不足，评估工作缺乏法律法规支撑，评估制度机制不完善，评估程序标准不统一，评估质量有待提高，评估领域不够广，评估结论运用不力，决策实施过程中跟踪评估缺位，对第三方评估机构服务管理无章可循，制度的成熟度与西方发达国家的社会影响评价相比有较大差距，远不能适应我国风险挑战错综复杂的严峻形势和党中央提出的强化风险治理的急迫任务。

推进重大决策社会稳定风险评估，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，主动适应新形势新任务，持续推进规范化、法治化、智能化、专业化、社会化建设，不断扩面（领域）、提质（质量）、增效（效果），为打好防范化解重大风险攻坚战，实现中国梦发挥更大作用。

第一，树立风险意识，完成治理理念的革命

各级党委和政府作为决策者，要开阔视野、更新观念，深刻认识现代社会属于风险社会的属性，把握风险社会的普遍规律，加强对中国现代化进程中社会风险特点趋势的研究，系统掌握风险管理的科学理论方法，把社会风险管理作为提高执政能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，从理念上行动上完成决策者向风险管理者、治理者的角色转变。

第二，提高政治站位，严格落实风险评估责任

党中央多次强调重大决策社会稳定风险评估工作，明确规定党政领导对此负有领导责任。国务院带头对重大决策事项进行社会稳定风险评估。地方党政主要负责同志作为“关键少数”，要增强“四个意识”，牢记“防范风险挑战要一以贯之”，把实施重大决策社会稳定风险评估作为贯彻落实党中央防范化解重大风险决策部署的政治考验，彻底纠正所谓风险评估“妨碍”决策的错误认识和逃避风险评估的错误行为。出台政策、上马项目、推出改革措施都要，要把重大决策社会稳定风险评估作为“前置程序”和“刚性门槛”，严格落实“应评尽评”要求，最大限度发挥这一制度设计的科学效用，从程序上内容上杜绝决策的随意性、盲目性。对不按照党中央要求进行风险评估或不尊重风险评估结论而盲目决策、造成严重影响和损害的，要责任倒查、严肃追究。

第三，坚持目标导向、创新驱动、实践引领，推进规范化、法治化、智能化、专业化、社会化建设

要将党中央的顶层设计与地方、部门和基层的实践密切结合，充分发挥各方面的积极性创造性，针对不同地方、领域、系统的具体实际，补短板、强弱项。汇聚各地新鲜经验，加强制度化、规范化建设，探索形成全国统一、系统完备的制度体系，以及分类科学、规范有效的评估程序及标准。推动条件成熟的省区市先行地方立法，进而形成国家层面的法律框架，从以红头文件为依据过渡到以法律法规为依据。加强党政领导干部社会风险防控能力建设，各级党校（行政学院）开设风险管理课程，对党政干部开展专题培训。发挥高校优势，借鉴国外先进理论方法，总结中国创新实践经验，培养更多风险管理专业人才。培育发展风险评估第三方机构，支持第三方机构行业组织建设，探索依法管理办法，引导第三方机构依法履行社会责任，科学公正中立开展业务，增强风险评估的公信力和有效性。

第四，加强学术研究和理论创新，形成中国特色决策风险管理理论方法体系

我国学者拥有中国现代化这个特殊的观察、实践平台，拥有历史文化独特、发展极不平衡、决策内容复杂多样且涉及人口众多这样一个宏大研究对象。要系统研究改革开放40年重大决策的经验教训，密切跟踪当下重大决策社会风险评估治理的生动实践，作深入思考和前瞻性应用性研究。主动参与国家和地方重大决策事项的社会风险评估，对困扰政府、企事业单位、第三方评估机构的理论问题、实践问题，作大量观察、调研、案例分析，在此基础上借鉴国外社会影响评价的理论方法，形成具有中国特色、符合中国国情的社会风险评估及治理理论方法体系，为国家治理、地方治理、我国海外利益拓展提供风险防范指导。政府应以更加开放的姿态，向学者提供参与机会和研究条件，加强交流探讨，形成良性互动。如此，不仅能推动中国的风险防范和国家治理，还能对全球风险防范治理贡献中国智慧。