如何加强和完善民主集中制建设

中国共产党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。民主集中制的实质性内涵是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，其目标是“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”。党的十九大通过的党章，分别在总纲、第二章党的组织制度、第六章党的干部中对民主集中制作了明确规定。新时代党的建设的一个基本任务就是加强和完善民主集中制建设，以使它更具有针对性、可操作性和实效性。

一、如何实行充分的民主

党章的总纲规定，必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。怎样更好地做到这一点呢？

一是加强和改善选举制度。选举是民主的象征。延安时期，党就提出过，没有选举，就没有民主。党章规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。在这方面，已经实行差额选举制度。1987年党的十三大在中央委员和候补委员的预选中首次实行差额选举；1994年颁布的《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，党的地方各级代表大会代表，委员会委员、候补委员、常委会委员，纪委委员、常委会委员实行差额选举。

十九大通过的党章规定，党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。选举采用无记名投票的方式。候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。在十九大召开的过程中，各代表团就以差额选举方式对“两委”人选进行了预选。提名十九届中央委员候选人222名，差额18名，当选204名，差额比例为8.8%。提名候补中央委员候选人189名，差额17名，当选172名，差额比例为9.9%。提名中央纪委委员候选人144名，差额11名，当选133名，差额比例为8.3%。

事实表明，差额选举是一种扩大民主的有效做法。今后可进一步扩大差额的范围，在此基础上引入竞争性选举。比如，可先在居住比较集中的城市街道中试行：明确规定候选人的条件，通过登记、资格审查、竞选演说、投票等环节，选出的人数可比规定人数多1—2人，再由党组织进行考察，最后确定当选人。在此过程中，要制定明确的规则避免恶性竞争。无论什么样的人当选，都要遵守党规党纪，并服从同级党组织和上级党组织的工作安排。通过长期多地的试行，总结完善后，可再循序渐进地扩大竞争性选举的范围。

二是加强和改善民主推荐干部制度。目前，我们在这方面的制度安排已相对成熟。原来，在某个单位或某个地区选拔领导人，首先是采取无记名投票的方式进行大会民主推举，然后再在一定范围内进行谈话推举；现在，“海推”之外又增加了“海谈”，也就是在更大范围内进行谈话推举。这样，参加者对于要推举的人更加慎重、负责。十九届中央委员、中央纪委委员的产生就充分体现了这一新的做法，按照中央规定的程序和方法，经过了“综合分析研究，确定考察单位”“谈话调研和推荐，确定考察对象”“深入考察，提出遴选对象”“听取考察组汇报，提出建议名单”这样4个大的步骤。其中，坚持差额考察、差额遴选、好中选优，综合考虑人选条件和提名名额、结构等情况，有152名考察对象没有被列为遴选对象。这种变化集中体现了民主推荐干部的制度创新，从而将民主的真实性、有效性更充分地发挥了出来，进一步提升了党内民主的质量和实效。

在以往成功做法的基础上，今后需要做的是如何打破年龄、资历和职位的限制，把“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部推上重要领导岗位。其中，可以进行探索的是，对被考察人也要进行谈话，比如先由其对一些相关岗位的问题进行回答，或者由其说明自己的特长和志趣，并进而提出对某个岗位和未来工作的设想。然后，考察组再据此进行系统而全面的考察。让被考察人也参与进来，充分表达自己的能力和意愿，可能会更好地做到“人尽其才”，也可能更容易发现“具有专业思维、专业素养、专业方法、有本事、善治理的行家里手”。

三是加强和改善民主决策制度。在这方面，目前行之有效的是党委会议制度。党章规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。党委会是一个领导集体，这个集体必须团结、和谐。日常工作中，“党委各委员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流”。彼此尊重、密切协作、步调一致，既是党委会工作的要求，也是实现集体领导的必要途径。

完善党委会议制度，可在程序上专门增加一个调查研究环节或使调查研究制度化。习近平总书记曾提出，“不调研不决策”，若落实在制度安排上，可在相关条例中规定，在重大决策之前，每一个党委会或党组成员，都要进行深入细致的调查研究，并写出书面调查报告，然后再开会讨论。

完善党委会议制度，要突出个人分工负责。比如，在党委会讨论问题时，现在明确规定，每个人的发言都要记录在案，从而可使今后追责或免责有据可查。在此基础上，可以加强和扩展无记名投票民主表决制度。十九大重新强调“党领导一切”，绝不是党委书记领导一切。

完善党委会议制度，还可进一步加强智库建设。据有关人士统计，目前中国已是世界第二智库大国。其中，主要是国家级和省一级的智库。今后可明文规定，各级党的委员会在重大决策之前，先委托某个智库或组建一个专家委员会对相关问题进行论证，并提出论证报告和明确意见，以供党委会讨论表决。现代治理的一个重要标志就是专家治理。引入专家参与决策可以更好地使“党领导一切”。

二、如何实行正确的集中

集中制，就是在集中正确意见的基础上，做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动。党独立的集中统一领导制度是在延安整风的过程中建立起来的。

1942年8月29日，中共中央印发《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，其中规定：“根据地的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会，因此，确定中央代表机关及各级党委为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”这就是说，党组织是各根据地的最高领导机构。在各地领导机构调整的基础上，中央机构也进行了调整。1943年3月16—20日，中央政治局召开会议通过了《关于中央机构调整及精简的决定》，其主要包括两个方面：一是关于政治局的权责，规定“在两次中央全会之间，中央政治局担负领导整个党工作的责任，有权决定一切重大问题。政治局推定毛泽东同志为主席”；二是关于书记处的权责和改组，规定“书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，它在组织上服从政治局，但在政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题”。书记处最初由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成，毛泽东为主席。书记处会议由主席召集，所讨论的问题，“主席有最后决定之权”。至此，就在全党建立了一种自上而下的一元化领导体制。这种领导体制最大的优点就是战斗力强和效率高，可以高度集中全党的力量。

改革开放以后，为避免一元化领导带来的弊端，曾探索党政分开、政企分开，并制定了相应的一系列规章制度。不过，这样运行一段时间后，又出现了党的领导弱化的倾向，到十八大前后，党的领导弱化甚至到了比较严重的地步。针对这种情况，以习近平同志为核心的党中央不断采取措施来加强党的集中统一领导。

最能体现集中制的是党章规定的“四个服从”：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党之所以能够不断取得成功，在某种程度上正是缘于这样一种上下畅通的组织构架与工作机制。

习近平总书记指出，党章规定的“四个服从”，既是党最基本的组织原则，也是最基本的组织纪律。全党同志要强化组织意识，时刻想到自己是党的人，是组织的一员，时刻不忘自己应尽的义务和责任，相信组织、依靠组织、服从组织，自觉接受组织安排和纪律约束，自觉维护党的团结统一。他还反复强调，党员干部要遵守政治规矩，其中最大的政治规矩就是“四个服从”。它是组织性的最重要体现，其本质就是维护党中央权威、维护党内团结统一、保持党组织的纪律性和约束力。为此，就要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。

维护党中央权威不仅是一种意识和观念，还落实在党的政治生活和实际工作中。十九大“两委”人选的考察就充分将“四个意识”作为衡量和检验标准。不能同党中央保持高度一致、自觉维护党中央权威和集中统一领导的，一票否决；对党中央决策部署态度暧昧甚至心怀不满、另搞一套的，一票否决；骨头不硬、见风使舵、爱惜羽毛、当所谓“开明绅士”、不敢担当的，一票否决，等等。十九大以后，中共中央政治局又审议通过了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》。规定指出，党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，从根本上关乎党和国家前途命运、关乎人民根本利益。加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任。

坚持“四个服从”的一个重要制度安排就是请示报告制度。党的下级组织要向上级组织请示和报告工作。习近平总书记指出：“各级领导班子和领导干部都要严格执行请示报告制度。”请示报告制度是党的政治纪律和集中制原则的内在要求。

集中制的另一个重要体现就是“党是领导一切的”，党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。2015年12月修订的《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

完善集中制要着眼于两个方面：一是上下畅通，保证上策下达和下情上传；二是左右协调，统筹兼顾各项工作，齐头并进。正确的集中还要进一步制定相关规则来保障。实际上，充分的民主不是目的，正确的集中才是目的。集中对制度和人的要求更高，在这方面我们还要进行长期探索。

民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，既是马克思主义政党的必然要求，又是为党的历史所充分证明了的一种行之有效的制度。然而，在民主集中制的实行过程中，党也有着深刻的教训。在很大程度上，党在历史上所犯的错误，都是因为没有很好运用民主集中制所造成的。因此，党的民主集中制建设关乎党的事业的成败。正是从这个意义上，习近平总书记指出，党的制度建设的核心内容，就是民主集中制建设。2013年11月，中央颁布《党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，提出切实把权力关进制度的笼子里；完善民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系。目前，这一工作已经完成。2018年2月，中央又印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，其中规定，坚持民主集中制这一根本组织原则，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、执政治国的组织制度基础。这一工作完成之后，有关民主集中制的法规制度将臻于完善之境。

除了制度建设之外，坚持和完善民主集中制还要加强教育培训，使各级领导干部都形成民主集中制的观念、养成民主集中的作风、具备运用民主集中制的能力。同时，更要创新方式方法接受监督，包括党内监督和人民监督。近年来，中纪委等部门开通了各类举报平台，大大扩展了人民监督的渠道和范围。接受监督的一个目的就是要让民主集中制更好地运行，而让违反民主集中制的人受到惩戒。随着党的建设的不断创新，民主集中制的优势将会更加凸显：既能实行充分民主，又具有效率，还能预防颠覆性错误。