深海开发中的环境法律问题研究

程斌秀 蒋小翼

(武汉大学 国际问题研究院,湖北 武汉 430070)

一、深海开发引发新问题

从20世纪后半叶到21世纪，人类从未停止过探索外太空的步伐，航天技术突飞猛进，相较之下，深海海底却至今蕴藏着许多人类未解之谜。与经过人类几千年开发后日趋枯竭和稀缺的陆地和近海岸资源相比，深海的海洋生态系统和地质环境更为奇特与复杂，坐拥丰富的生物与矿藏资源，包括多金属结核、热液矿床、海底钴壳、天然气水合物、生物基因资源等，具有广阔的开发和研究前景，是全球治理的新领域和战略博弈的新空间。近几年在科研工作者的努力下，中国拥有的先进深海技术及仪器装备正逐渐跻身于海洋科技前沿，海洋探测设备从调查船、探测器发展到海底监测网和深潜器。“深海关键技术与装备”和“海洋环境安全保障”成为国家创新科技管理体制后首批获准立项的重点专项。①继“蛟龙”号之后，“彩虹鱼”系列全海深深渊作业设备的研发也于2013年正式启动。2016年，“彩虹鱼”成功挑战全球大洋最深级——马里亚纳海沟，标志着我国成为世界上第三个掌握全海深无人深潜器技术的国家，也是第一个拥有无人深潜器和多台着陆器协同作业能力的国家。

深海海底探秘活动的开展纵然是现今科技领域的一大耀眼突破，但也产生了一系列无法忽视的问题。海洋生态系统是一个巨大的集合体，随着越来越多的设备进入深海海底，设备使用中产生的噪音、维持机器运行所需要排放的废物、对海底地质构造的损害、不慎进入水体中的海底矿物质等，都可能对海洋生物和海底地质环境造成严重的破坏。如果有关勘探开发活动的配套法律法规不健全，行为得不到有效规制，一旦海洋环境遭受损害，影响由点及线，由线及面，将会给海洋生态带来难以想象的后果。因此，必须增加强制性规定来预防和控制探测活动对海洋环境的潜在危害。

二、国际法层面有关海底勘探开发的框架性规定

在各沿海国加速完善本国海洋环境保护立法的同时，国际社会先后在全球和区域范围内召开一系列关于海洋环境保护的国际会议并制定了一系列保护海洋环境的国际公约。[1]其中1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）给全面保护海洋环境提供了基本指引。《公约》第十一部分及其附件，明确了区域资源勘探开发的国际法律制度，1994年第四十八届联大通过《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《协定》），在具体执行上对《公约》内容作了部分修改。[2]此外，根据《公约》成立的国际海底管理局先后出台了三个管理局规章②，国际海洋法法庭也于2011年公布了“咨询意见”③，目前新的规章也在起草过程中。上述国际法律规则构成了深海海底区域资源勘探开发活动的开展根据，对于海底勘探开发的基本条件、应坚持的一般性原则、开发活动的具体实施以及事后追责都做了相应规定。[3]其中，资格准入和“三方”的责任承担问题是最核心的内容。

（一）权利与义务主体

1.勘探开发主体及权利来源

在《公约》第十一部分，指明了“区域”及其资源是人类的共同继承财产，即“人类共同继承财产”原则。公海范围内的“科学研究自由”原则和《公约》第256条的规定④为国家和国际组织对此区域的开发提供了国际法依据。[4]《公约》第153条第2款⑤赋予了缔约国、国营企业和满足一定条件下的自然人或法人的勘探开发权——其或具有缔约国国籍，或在缔约国或其国民有效控制下，只要在缔约国担保下与管理局以协作方式进行作业即可，附件三补充规定了前述权利主体在探矿和勘探开发不同程序中的权利取得要件。其次，对于可能具有多个国籍的申请主体，例如国际性合作公司等，附件三第4条第3款⑥还规定所有申请者应由缔约国担保申请。

2.义务履行及内在逻辑关系

《公约》明文规定缔约国有“保护和保全海洋环境”的义务，同时缔约国和国际组织对其没能履行义务所致的损害负有赔偿责任。管理局从表面上看是“区域”一切活动的“管家”，但其义务的履行依赖于各缔约国通过制定相应法律规章来约束本国实际进行开发活动的主体，方能达成环境监管的目的。即活动主体通过缔约国的担保从管理局获得勘探开发权，而缔约国严格遵守《公约》的相关义务并围绕此出台行之有效的规章来对开发者行为进行约束，是其摆脱承担国际法上的国家责任的唯一途径。

（二）责任承担问题

1.国家层面的法律责任与义务

其一，《公约》明确了缔约国的担保责任。按照这一责任要求，任何个人、组织或者国家要进入“区域”勘探开发资源，必须首先取得国家的担保，没有国家的担保，任何组织、个人都不能进入“区域”进行作业；其次，这一担保责任源于担保国自身未履行《公约》所规定的义务，单纯由承包者造成的损害不能成为担保国承担赔偿责任的事由。[5]

其二，《公约》明确了国家的管控责任。《公约》规定，缔约国有责任确保具有其国籍或者其控制的自然人或法人依照公约开展“区域”内活动。《公约》还规定，缔约国如果已经制定法律和规章，并采取行政措施有效管控其担保的承包者在“区域”内的活动，则担保国应无赔偿责任，要求担保国管控好其担保的主体在“区域”内作业时不致造成破坏或将破坏降低到最小程度。⑦由此可见，担保是《公约》对缔约国最基本的义务要求，而管控行为则要求担保国协助国际海底管理局控制“区域”内活动，是法律责任承担的最终落脚点。

2.管理局的责任与义务

管理局一方面在“平行开发”制度的要求下进行海底勘探开发活动，另一方面负责区域内活动秩序的管控，同时还应积极推进技术的转让与合作。[6]除了缔约国和国际组织，管理局也是义务主体之一，应当制订适当规则、规章和程序来保护海洋环境和减少潜在危害。另外，附件三第二十二条还规定，管理局在行使权力和职务时若有不法行为，应该承担相应责任。

3.勘探开发主体的责任与义务

当勘探开发主体不顾管理局的警告仍继续进行活动，严重违反合同基本条款或不遵守对其适用的有拘束力的确定性决定时，可暂停或终止其承包权。若出现其他违反合同情况，管理局可按照严重程度适当课以罚款。这种框架性规定有赖于各国通过国内立法的形式对责任承担进行细化，主要通过国内法来约束和处罚本国担保下的勘探开发主体的不当行为。

三、我国“区域”立法规定与存在的问题

与世界范围内其他国家深海区域相关立法的出台时间相比，我国制定《深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》）相对较晚。作为《公约》缔约国之一，制定“区域”开发相关国内立法不仅是顺应国际法要求的必然选择，更是引导本国公民参与环境保护的途径之一。[7]《公约》第209条对各国内部法规与国际法规的适用作出了规定，要求各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制“区域”内活动造成对海洋环境的污染，并且明确这类国家法规的效力不得低于按照第十一部分所制定的国际规则、规章和程序。[8]在国际法与国内法的制定中，国际法往往规定最低标准的义务要求，而实践中则以国内法中更为详尽和细致的补充性规定作为具体操作指南，引导个体以更为贴近实际的方式遵法守法用法。具体来说，我国《深海法》使用较多的篇幅对深海海底区域的环境保护作了规定，将协调可持续作为基本价值指引，强调审慎开发“区域”内资源，但更多的是通过指导性规则的方式来呈现，尚需研究制定配套规章制度，推动《深海法》的有效实施。

（一）环境保护原则尚不明确

《公约》对于海洋环境保护的具体标准并未明确说明，仅在第十二部分海洋环境的保护和保全中规定各国在适当情形下采取一切符合本公约的必要措施，按照其能力使用其掌握的最切实可行的方法，并应在这方面尽力协调它们的政策。⑧为了确保有效保护海洋环境，管理局的三个规章⑨规定，管理局、担保国以及承包者均应采用风险预防原则和最佳环境做法，指出各国基于各自能力水平可以采取不同风险预防原则，但也没有对这两个概念的具体含义进行明确的界定。[9]各个国家在本国国情和利益平衡的考量下，在国内相关立法中所规定的标准也有所差异。

按照我国《新环境保护法》对环境损害预防相关内容的规定来看，预防原则所针对的是“防患于未然”和“在损害发生前采取措施”的必要性，基于现有知识，事前采取措施避免危害发生，而不包括对开发和利用行为可能带来的环境风险的研究。《深海法》第12条规定承包者应在合理、可行的范围内，利用可获得的先进技术，采取必要措施，防止、减少、控制勘探、开发区域内的活动对海洋环境造成的污染和其他损害。此处的“合理、可行”似乎对承包者的责任范围作了限定，是否包含“不确定性”风险在内尚有待讨论。

（二）对主体的约束尚不足以降低环境风险

1.申报主体资格的认定

在主体资格认定上，《公约》附件三第4条中仅规定在担保国担保下的具有担保国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人，具备财政和技术能力的主体,可以成为申请主体。其他国家在本国立法中对许可的批准条件作了具体性规定，如日本提出国籍、许可被撤销未满两年的要求，且在犯罪记录上明确了在刑罚结束两年内不得申请勘探开发活动；德国要求申请者符合诚实可靠的要求，并将环保措施作为许可条件之一。[10]相比之下，我国目前的《深海法》仅规定申请者在申请时需提交财务状况、投资能力证明和技术能力说明，没有将具体标准明确规定在法律条文里。

另外，在审批机关的选择方面也需进一步完善。《深海法》中将监督检查的权利赋予了国务院海洋主管部门，但具体由其下哪个部门进行审查工作却未加以明文规定，中国大洋协会和国务院海洋主管部门职能分配不明。深海海底的勘探开发环节众多，在审批时需要申请者对拟勘探开发区域位置、面积、矿产种类作出说明，其中就涉及到地质环境的勘察、矿物质储存情况的检测等等，单一部门无法对勘探开发活动中的专业性问题作出准确的判断，影响审批的质量和效率。

2.勘探开发主体的责任

根据《深海法》第九条、第十条及第二十四条的规定，除了提起申请许可所需要做的准备工作外，勘探开发主体在作业过程中还应当严格履行合同规定，保障人身安全和作业区域内其他文物、铺设物的完整性。作业中需要对合同事项进行变更必须事先通知主管部门。一旦发生违规违章现象，需要承担相应的民事、行政或刑事责任。

尽管《深海法》提出了申请勘探开发需要提交相关材料，以及造成环境破坏需要承担相应责任，但细则规定都不够清晰明确，公众对自己实行勘探开发活动所需要满足的具体条件认识不够。环境保护在条文中反复出现，但实际可以发挥的约束力远小于立法所预期的价值追求。

四、我国“区域”立法有关环境问题的法律完善

对于深海海底区域勘探开发过程中可能发生的环境问题，首先要在主体资格审批中提高准入门槛，要求主体具备足以应对危机的技术和资金背景。其次，法律要发挥指引作用，对于环境保护具体标准的规定应尽可能详细和实用。[11]最后，在过程监管和责任追究上应明晰具体，提高违法成本，促使开发者严格遵守环境保护原则，规范自身行为。

（一）明确环境保护原则

目前我国《环境保护法》所采用原则为预防原则，而风险预防的思想仅体现在一些保护和改善环境的措施如生态红线保护和环境污染责任保险制度上。我国作为发展中国家，与发达国家在技术水平和资金储备上尚存在差距，可以按照“共同但有区别”原则，在进行预防标准的选择时较之发达国家适当较低要求。为了减少申请主体对自身可能承担责任程度的疑虑，可以将环境保护原则确立为“一般预防原则”而非“风险预防”原则，避免不明确的立法引发混淆和争议。即我国获批者在进行勘探开发活动时，利用可获得的先进技术，在合理、可行的范围内，采取必要措施，防止、减少污染和危害，不要求对“不可确定性”风险承担责任。

依据这一标准，对应开展环境影响评估工作，对所选择矿址及周围区域的水体活动、动植物生长繁殖及生存习惯等进行科学测定和评价，对开采活动可能造成的海洋系统紊乱进行预判，进而对症下药，研究出环境影响最小的开采和后续补救方案。

（二）严格准入

深海海底区域的勘探开发作为新时代关注的焦点，必然会吸引更多主体参与其中。为了最大程度保护和利用资源，《深海法》对勘探开发活动的准入条件需要进一步加以细化和明确，提高审批标准，减少造成环境危害的潜在可能性。具体而言，对申请主体的要求可分为以下几类：一是国籍标准，取得许可主体必须是具有我国国籍的自然人、在我国注册的法人或其他组织；二是资质标准，要求具备资金、技术、人员条件，对最低资金水平、技术要求作出具体的规定；三是提交勘探、开采计划报告、环境影响报告和应急预案。除此之外，必要时还可将申请主体之前从事勘探开发活动的情况作为参评标准。

同时，在进行主体资格的审批时，可借鉴德国组建综合管理部门的做法。将矿产资源部门、地质部门、环保部门等共同纳入审批机构，对矿产储存情况、地质状况、环境测评情况进行综合考察，最后由国家专门批准机关决定是否予以许可，从而建立清晰和可行性高的审批机制。

（三）加大监管追责力度

1.监管审查具体化

为了防止出现部门间权责交叉导致行政效力低下的问题，可以在国家海洋局设置一个专门监督审查小组来负责对勘探开发活动的义务落实和环境保护情况的监督。其次，建立分阶段定期审查和不定期审查并行的监督制度，例如对合同履行、设备运行状况、环境保护等展开调查，促使开发主体坚持对海底土壤、水质进行监控和清理，以确保合同条款和法律得到遵守。

另外，在监管环节中，深海探测活动的神秘性使得监管机构和公众难以实时了解项目运行状况。针对可能造成的监管失效等问题，监管部门可以要求开发主体进行信息公开，实现信息均衡，建立内外双重监督机制，使公民有适当途径接触项目中与环境相关的材料，扩大监管主体范围和提高监管实效。

2.事前规制与事后追责相结合

《深海法》已经对取得许可者违反程序性事项和造成海洋环境污染损害的情况作出了详细的规定，依据情节轻重分别处以民事、行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在此基础上，可适当增加一些配套措施的规定。

第一，建立责任保险和赔偿基金制度。深海海底探测活动需要巨大的资金和技术支持，勘探开发活动又有着极大的不确定性。为了适当减低开发者的负担，鼓励大众积极参与科研开发，可以设立突发事故责任保险和相应赔偿基金，对开发者赔偿责任的承担进行适当分流，避免损益相差巨大、人人敬而远之的情况发生。

第二，建立处罚记录库。海洋主管部门在发现违规违章主体后，可将记录整理归案，规定在一定时间内不得再次提起许可申请。除此之外，根据被处罚者在被许可探勘开发阶段的不当行为情节的轻重，尤其是造成环境严重损害的，在今后对再次提起类似许可申请的主体进行审核时可将其作为考核标准。

国际海底区域的相关活动已由勘探逐渐向开发推进，在规则制定过程中，“中国话语权”正在加强。目前，我国在太平洋和印度洋的国际海底共拥有4块矿区，是拥有国际海底勘探矿区最多的国家。此时《深海法》的公布不仅弥补了我国关于深海矿产资源勘探开发的法律缺位，还可以鼓励科研工作者进行深渊探测技术的研究，引领企业积极参与到技术开发与产业发展中来，推动科研院所、高校和企业强强联合，助力我国深海科技发展。同时，随着“区域”勘探开发情况的变化，可能产生的环境问题也日新月异，法律也需要不断进行修改与补充完善以适应新需求，在许可审批、资质要求、环保措施和追责机制上进一步明确。海洋“边界”在未来的时代发展中是否会逐渐走向模糊和弱化尚不得而知，但制度设计应当具备一定的超前意识，坚持深海海底区域作为“全人类共同财产”的这一属性，坚持资源开发必须建立在无污染和可持续发展基础上，引导人们在维持海洋生态平衡的大前提下因地制宜进行合理开发与利用。

注释：

①《〈中国海洋经济发展报告2016〉解读》，http://www.soa.gov.cn/zwgk/zcjd/201609/t20160928_53325.html，2016年9月28日。

②⑨三个规章分别是：《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（2000）；《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》（2010）；《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》（2012）。

③国际海洋法法庭第17号咨询案——国家担保个人和实体在“区域”内活动的责任和义务的咨询意见。

④《公约》第256条：所有国家，不论其地理位置如何，和各主管国际组织均有权依第十一部分的规定在“区域”内进行海洋科学研究。

⑤《公约》第153条第2款：“区域”内活动应依第3款的规定：（a）由企业部进行，和（b）由缔约国或国营企业、或在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人、或符合本部分和附件Ⅲ规定的条件的上述各方的任何组合，与管理局以协作方式进行。

⑥《公约》附件三第4条第3款：每一申请者应由其国籍所属的缔约国担保，除非申请者具有一个以上的国籍，例如几个国家的实体组成的合伙团体或财团，在这种情形下，所有涉及的缔约国都应担保申请；或者除非申请者是由另一个缔约国或其国民有效控制，在这种情形下，两个缔约国都应担保申请。实施担保规定的标准和程序应载入管理局的规则、规章和程序。

⑦《公约》第192条，第235条。

⑧《公约》第194条。

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