独立学院在分类管理下的路径和法规问题研究

孙豫峰， 郝晓璐， 王晋丽

(中北大学 信息商务学院， 山西 晋中 030600)

“改革”是2016年民办教育发展的关键词， 随着《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)修订文件的出台， 民办高校分类管理再次提上日程， 独立学院选择营利性或非营利性办学在当前法律法规体系下是否行得通， 独立学院何去何从， 独立学院在分类管理下“能办什么学” “如何办学” “如何办好学”？这涉及到独立学院相关法律法规的方方面面及独立学院现实， 处理不好这些问题， 独立学院发展难以为继。 基于此， 本文从独立学院面临的法律制度困境入手， 探讨独立学院发展， 以期在当前法律法规大背景下走出一条适合独立学院发展之路。

1 法律制度困境： 独立学院难以跳出的阴霾

20世纪末为了满足来自政府、 公办高校、 投资者及考生家庭对高等教育大众化的利益诉求， 民办高等教育快速发展起来， 成为中国高等教育不可或缺的一部分， 而独立学院这种由母体高校利用民办机制创办的二级学院也应运而生。

从独立学院发展来看， 独立学院是由公办高等教育吸引社会力量自发探索的一种合作办学新模式， 先天发展制度缺失， 缺乏有效监管。[1]这类新机制二级学院在扩大优质高教资源和解决高校扩大招生规模问题上发挥了积极的作用， 然而在独立学院快速发展的过程中， 在与独立学院相关制度变迁的内在缺陷逐步显露下， 诸如滥发文凭、 产权不清、 教育质量参差不齐等问题纷纷浮出水面， 因此教育部于2008年颁布了《独立学院设置与管理办法》采取相应措施对独立学院办学行为进行规范， 对已经举办的独立学院重新审查备案， 明确了独立学院民办教育属性并将其全部纳入民办高校范畴， 并试图进一步厘清各办学主体相关法律地位， 明晰产权关系， 但直至目前， 一些有关独立学院的问题还是模棱两可， 严重制约了独立学院的健康发展。

1.1 属性界定与法规偏离： 独立学院发展受限

按照2008年相关法律文件规定， 独立学院属于允许实施本科以上学历教育的高等学校与社会组织或者个人合作办学的高等学校， 其经费主要来源于非国家财政经费。 但“在现实生活中， 政策执行梗阻的现象时有发生”[2]， 然而目前中国独立学院办学模式主要有普通公办高校利用已有教育资源独立举办的以民营方式运作的独立学院， 或者普通公办高校与地方政府合作办学， 或普通高等学校以校名、 师资等办学资源为条件通过与企业出资、 提供场地等方式合作举办独立学院。 从产权角度看， 前两种办学模式基本可以归为“国有民营”， 后一种模式倾向于“民有民营”。 同时， 2008年出台的相关文件中把独立学院纳入民办高校范畴， 但又具有公益性质， 因此 “国有民营”的独立学院只能排除在公办之外， 与一些地方的独立学院实际情况不相符合。 但同时又把独立学院归为公益性事业单位， 这限制了一些民有民营的独立学院的取得合理回报的途径， 这些政策的矛盾性与独立学院实际情况使得独立学院在民办高校分类管理中处于两难境地。 既然属于公益性质， 那么选择营利性办学肯定行不通， 而选择非营利性办学， 则民有民营办学模式的独立学院权益难以保障。

1.2 法人属性与法律相悖： 独立学院的独立难以实现

独立学院历史属性不明， 法人属性也是模糊的。 民办高校法人属性的划分一直没有基本法层面的依据， 而在民法通则中对法人有明确的规定和解释。 尽管《独立学院设置与管理办法》明确规定“民办高校应当具备法人条件”， 但在法人大类中， 独立学院到底是归为企业法人还是非企业法人尚无定论。 在《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》中， 民办学校被界定为“民办非企业”性质， 独立学院法人默认为民办非企业法人， 到相应的民政部门登记备案。 独立学院属于非营利性的社会公益性质， 暂可划为非企业法人范畴， 但非企业法人中行政法人、 事业法人和社会团体法人主要依据独立学院资金来源、 收益适用、 法人资格取得过程、 法人成立目的的要求， 均不适合独立学院的实际情况。 独立学院游离于民法体系之外。 独立学院以“民办非企业单位”的特殊名号在各类政府文件中出现， 这种不科学定义反映了独立学院法人属性的尴尬地位。 基于独立学院国有民营性质， 理论界有的学者倾向于独立学院属于“事业单位法人(非营利性社团法人或民办事业单位法人)”的说法。 独立学院法人属性不明， 导致独立学院法人资格办理部门各异， 民政部门、 人事部门和教育部门都在参与， 法人属性不明确， 注册监管部门各异， 独立学院发展堪忧。

1.3 社会公益性质与合理回报冲突： 独立学院资产过户难以为继

教育部26号令明确规定独立学院举办者的出资须经依法验资后过户到独立学院名下， 但在实际执行资产过户政策过程中仍旧困难重重。

国有民营性质的独立学院一般是公立高校利用闲置的土地、 教学资源办学， 如把这部分资产过户到独立学院， 独立学院转设成营利性民办高校， 这意味着国有资产的流失。 当前， 多数采取合作办学模式的独立学院以非营利教育用地取得土地使用权的， 并不存在产权一说。 另一方面， 又规定在扣除法律规定的相关费用后， 独立学院出资者可以从办学中求得合理回报。 但对利益回报怎么分配， 没有明确规定， 作为投资方的私人企业， 多数不懂教学， 希望借助办学获利是不争的事实。 在一些相关政策中， 独立学院被定性为社会公益性事业， 虽可取得合理回报， 因没有明确政策， 合理回报其实有很多不合理性。 将资产过户到第三方独立学院名下， 投资方利益受损， 大多不愿意。 这也是多年来独立学院资产过户难以实现的现实问题。

2 营利或非营利： 独立学院发展路径艰难抉择

2.1 《民促法》修订文件出台： 民办高校分类管理新突破

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》明确提出积极探索非营利性和营利性民办学校分类管理的新任务。 从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、 产权归属、 扶持政策、 平等地位等方面的突出矛盾和关键问题， 进一步鼓励社会力量兴办教育， 促进民办教育健康发展。 基于此， 国家相关机构进行了修法。 本次修法的亮点之一是加强了对民办教育投资者的保护。 投资者被规定可以自行选择办学模式(营利或非营利)， 还可以根据学校制度参与学校教学管理及其他事物， 而且投资者退出或结束办学可以得到相应的补偿。 这既为民办学校提供了新的发展空间， 也使民办学校举办者通过办学取得投资收益这一诉求得以实现， 是民办教育法律上的重大突破， 为民办学校的举办者选择营利性办学、 获得相应回报提供了解决途径。 之后， 《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《意见》的出台， 更为民办教育发展指明方向， 扫清了障碍。 面对整体环境的变迁， 投资者们应当认真考虑下一步发展方向， 改变对民办教育传统认知和偏见， 如果放弃了非营利办学模式， 就应该： 如通过财务清算， 重新进行权益划分， 理清各方之间的权利义务关系等， 但至始至终民办高校中处于特殊地位的独立学院如何发展， 相关文件中并没有过多涉及， 仅仅强调了院长年龄。 从独立学院发展历史及现状来看， 独立学院该何去何从？

2.2 营利性或非营利性办学： 投资者与合作方之间的博弈

根据修法相关规定， 独立学院仍定性为民办教育组成部分， 在此基础上可以选择非营利或者营利办学模式。 基于前文分析， 如果选择营利性办学性质， 从情理上讲是有潜在基础的， “不少独立学院通过多种途径做到了收入高于支出， 办学有结余”[3]， 但另一方面以盈利为目的有违“独立学院属于公益性办学性质”的相关法律规定。 同时， 《营利性民办学校监督管理实施细则》第二条中也明确禁止个人或社会组织以财政性经费、 捐赠资产参与或举办营利性民办学校。 这两条把独立学院选择营利性办学阻止于门外了， “大部分民办高校都选择依法登记为非营利性质”[4]。 另外， 正如前所说， 独立学院选择营利性民办学校， 与之合作的公办高校也不答应。 独立学院选择走营利性办学道路， 意味着独立学院须循着企业路径办学， 公办高校所追求的教育公益性淡化， 更为严重的是， 可能会造成国有资产的流失。 “国有民营”独立学院在执行资产过户政策时因产权归属问题难以落到实处”[5]， 所以独立学院走营利性办学这条路并不是最好的选择。 独立学院选择非营利性办学， 在当前民办高校分类管理下或许可以行得通， 但多数投资者(主要是民办企业或个人)的利益受损。 如果在《民促法》修订文件出台之前， 投资者是可以接受模棱两可的办学可以取得“合理回报”的建议。 《民促法》修订文件出台， 有明确的政策文件可循， 民办高校可以选择营利性办学， 取得一定收益， 这是争取自身利益最大化的有利时机， 投资者也不会轻易选择非营利办学的。 另一方面， 如果非营利性办学， 独立学院在法规层面出现的种种困境也是显而易见的， 不利于独立学院发展。

2.3 转设而后选择营利或非营利性质： 独立学院发展路径必由之路

独立学院选择营利性或者非营利性都行不通。 而《民促法》修订文件又规定民办学校必须选择营利性或者非营利学校进行登记。 独立学院作为民办高校组成部分， 该怎么选择呢？只能转设成独立设置的民办高校而后进行营利性或非营利选择。 但“不同地区独立学院的举办主体对于转设的认知存在差异和分歧”[6]： 从实践来看， “凡转设数量较多的省份均是政府大力支持的”[7]； 从独立学院发展路径看， 我们相信独立学院转设是自身持续发展的需要， “独立学院作为一个社会组织， 也像一个生命有机体一样要经历生命的各个阶段”[8]。 从2006年首次提出允许独立学院转设的文件， 自2008年《独立学院设置与管理办法》提出以来， 全国已有58所独立学院转设。 截止目前， 全国独立学院265所， 相较2010年的下降了17.65%， 转设学校约占全国独立学院总数的1/5。 可见， 独立学院转设已有先例， 而《民促法》修订文件出台， 倒逼独立学院进行转设势在必行。 独立学院转设应由学校委托当地教育部门组织各相关部门和专业人士就独立学院办学规模、 办学条件、 师资力量等方面进行实地考察， 形成考察报告， 上报教育部审核。 申报期间， 独立学院需要在校园基础建设、 师资配备、 教学规划、 行政管理、 专业设置、 人才培养计划等软、 硬件方面做大量安排部署， 并尽快实施落地， 确保各项条件基本符合民办普通高校办学要求。 独立学院在完成清产核资、 财务决算等工作后， 根据相关程序转设成独立设置的民办高校后， 在与相关法规相吻合的前提下进一步选择营利性或非营利办学水到渠成， 有利于独立学院长远发展， 有利于国家相关部门的监管， 真正成为高等教育事业不可或缺的力量。

3 独立学院转设后必须坚持的四个原则

转设后的独立学院选择营利性， 可以取得办学收益， 这对独立学院来说是件好事。 但另一方面， 独立学院失去了政府光环， 如果偏离了社会主义办学方向、 重效益而忽视办学质量、 管理不畅、 没有品牌优势的话， 势必会影响独立学院发展。 选择非营利办学， 独立学院也不能等同于公办高校， 独立学院应未雨绸缪， 不断努力改进和提升自身内在的办学素质， 只有这样， 独立学院的发展才能枝繁叶茂。

3.1 坚持社会主义办学方向： 独立学院发展之根

中国社会主义性质决定中国高等教育必须坚持社会主义办学方向， 也就是必须坚持以公有制办学为主体,多种办学模式共同发展的基本教育制度。 独立学院作为高等教育的重要补充， 也必须围绕基本教育制度， 坚持社会主义办学方向， 坚定不移地拥护党的教育方针政策。 独立学院无论是选择营利性民办高校还是非营利性民办高校， 都是社会主义教育的重要组成部分， 都承担着培养社会主义建设者和接班人的重任， 只有加强党的领导， 才能确保社会主义办学方向， 增强学校向心力和凝聚力， 保证营利性民办高校各项事业的顺利健康有序发展。 “我国独立学院将教育公益性与投资营利性有机结合起来， 既为公益教育事业争取到了必要的经费投入， 又为资本投资营利找到了合适的领域”[9]， 具有一定的合理些和必然性。

3.2 坚持特色为导向： 独立学院发展之光

相较于非营利性民办高校， 营利性民办高校在开展学科研究活动、 参与教学管理等方面拥有较大的自主权， 在教学模式选择上较为灵活， 受相关法律规定的支配较少， 在不违背教育方针的基础上可以在市场上进行资源调配， “独立学院必须走突出‘民’字的制度创新之路， 才能充满生机”[10]。 独立学院选择营利性民办高校可根据社会需求、 市场供给关系、 结合自身办学条件以及国家核定的办学规模， 自主调节招生比例， 在国家允许的范围内自主决定学生收费标准等。 办学自主权变大的同时， 市场风险却减小了， 在这种大环境下， 独立学院更应适合以提高教育教学质量和办学效益为目的， 合理选择和设置学校的学科、 专业， 依照国家颁布的学科、 专业目录， 遵循教育规律， 加强应用型学科建设， 服务地方经济建设需要， 使设置既有特色符合时代需求。 同时， 在教育教学、 科学研究、 社会服务、 对外交流上， 也能根据实际情况办出特色， 与企事业单位、 境外高等学校进行多种形式和合作， 吸引资金和优秀文化成果， 创办高水平民办高校。

3.3 坚持精简效能原则： 独立学院发展之枝

独立学院选择营利性民办高校后， 首当其冲的问题是： 政府在财力上不再支持。 众所周知， 教育受制于社会,其发展必须与社会相适宜， 没有强有力的财政作支撑， 势必会影响民办教育的进一步发展。 为了缓解自筹资金办学可能出现的困境， 独立学院应充分利用办学成本和资源， 应当“遵循精简、 统一、 效能的原则”， 减少学院运行成本， 提高运行效能； 机构设置与管理工作高度统一； 科学规范机构设置， 明确部门职责， 强化制度建设， 网罗专业人才， 不断改善资源的配置效率， 形成分工合理、 责权统一、 执行力强、 监督有力的行政管理体制， 促进独立学院整体效能的提高。

3.4 坚持品牌定位： 独立学院发展之本

独立学院转设成民办高校， 虽然办学自主权大大增加， 办学条件也更灵活， 有利于学校自主发展， 但凡事都存在两面性， 有了更多自主发展权利的同时， 除要尽快适应市场需求外， 还要经得住社会发展的冲击， 经得起改革中的现实考验， “教育市场的长久封闭既不是理性的， 也不是现实的”[11]， 独立学院必须看清形势， 及早谋划适合自身和市场经济的发展之路， 进一步优化教育服务， 提升教育品质， 强化品牌影响力。 这些都是影响独立学院是否能更长久发展的决定性因素。

4 结 语

独立学院作为民办高校组成部分， 在教育普及化道路上发挥了不可替代的作用， 但由于其自身的特殊性、 复杂性， 独立学院自身发展与国家有关的法律法规也不相吻合， 自然在其发展道路上困难重重。 解决办法不能单靠国家政策管理独立学院， 应结合独立学院特殊性， 在国家政策范围内选择发展路径来规避独立学院与国家政策不相吻合的方面， 或许这才是独立学院发展的长远之路， 也是中国高等教育发展的正确之路。