推进绿色发展离不开体制机制创新

_刘学侠 李 敏

党的十八大以来，习近平总书记从党和人民事业长远发展的视野，高度重视和正确处理生态文明建设的重大理论和实践问题，提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想，为新时代全面推进绿色发展、建设生态文明提供了重要遵循和行动指南，推动我国生态文明实践取得历史性成就。新时代建设中国特色社会主义生态文明，就要坚持以习近平生态文明思想为指导，牢记“绿水青山就是金山银山”的重要发展理念，全面推进绿色发展。

一、党的十八大以来我国生态文明建设成就

党的十八大明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，要求把生态文明建设放在突出位置。5年多来，“绿水青山就是金山银山”理念日益深入人心，生态文明顶层设计和制度体系建设加快推进，污染治理强力推进，绿色发展成效明显，生态环境质量持续改善。

从全国来看，生态环境状况同2013年相比发生了前所未有的变化，据国家统计局2017年统计数据，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度下降22.7%，京津冀地区PM2.5平均浓度下降了39.6%。全国完成造林5.08亿亩，森林覆盖率达到21.66%，成为同期全球森林资源增长最多的国家。

近5年是我国生态文明建设力度最大、成效最好的时期：发布实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，污染治理力度之大前所未有；环境基础设施建设加速推进，成为全世界污水处理、垃圾处理能力最大的国家。同时，生态文明建设的大量标志性、支柱性改革举措陆续推出：开展中央环境保护督察，实现31个省区市全覆盖，问责1万余人，解决了一大批突出环境问题；推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，开展按流域设置环境监管和行政执法机构、生态环境损害赔偿制度改革试点；环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、环境保护税法等法律完成制修订，坚决打击环境违法行为。由自然资源资产产权制度、国土开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和节约制度、资源有偿使用和补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护的市场体系、绩效考核和责任追究制度等8方面的制度，共85项改革任务和成果，构成了源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明治理体系。

二、我国生态环境面临的突出问题

总体来看，我国生态环境质量持续好转，但成效并不稳固，存在五个方面的突出问题。

第一，资源环境约束问题。首先是资源约束。我国地大物博、资源丰富，但由于人口基数大，人均资源占有量相对不足。其次是环境污染约束。《2017中国生态环境状况公报》数据显示，全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，占全部城市数的29.3%；239个城市环境空气质量超标，占70.7%。338个地级及以上城市平均优良天数比例为78.0%，平均超标天数比例为22.0%。另外，水污染的问题也很严峻。1940个水质断面（点位）中，优良（Ⅰ～Ⅲ类）水质比例67.9%，劣Ⅴ类水质比例8.3%。西北诸河和西南诸河水质为优，浙闽片河流、长江和珠江流域水质良好，黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，海河流域为中度污染。112个重要湖泊（水库）中，Ⅰ～Ⅲ类水质的湖泊（水库）70个，占62.5%，劣Ⅴ类12个，占10.7%。太湖、巢湖和滇池湖体分别为轻度、中度和重度污染。地下水5100个水质监测点位中，优良级、良好级、较好级、较差级和极差级点位分别占8.8%、23.1%、1.5%、51.8%和14.8%。特别是地下水的污染是人们看不见的，治理起来也更加困难。

第二，生态系统退化限制。多年来由于林地、草地、水域及湿地、荒漠、沙地、裸地在内的生态用地面积持续下降，土壤侵蚀以及土地荒漠化、沙化的面积也比较大。生态环境质量“优”和“良”的县域面积占国土面积的42.0%，主要分布在秦岭——淮河以南及东北的大小兴安岭和长白山地区；“一般”的县域占24.5%，主要分布在华北平原、黄淮海平原、东北平原中西部和内蒙古中部；“较差”和“差”的县域占33.5%，主要分布在内蒙古西部、甘肃中西部、西藏西部和新疆大部。全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率为21.63%，是全球平均水平的2/3，人均森林面积不足世界人均的1/4。生态系统的退化，对经济社会发展造成很大制约。

第三，法律制度体系还需进一步完善。从生态环境源头保护来看，自然资源资产产权、自然生态空间权属还不清晰，权责不够明确，这不仅严重影响资源利用和环境保护，也使市场机制不能充分发挥作用。另外，对于造成资源浪费、环境污染的市场主体如何进行经济处罚，还没有完整的制度化设计；对于跨区域生态补偿制度也缺乏稳定的常态化制度设计。从生态环境保护过程来看，需要明确各级地方政府、各类市场主体的生态权利、生态责任，全面完善和落实损害赔偿、责任追究、环境治理和环境修复等法规制度。

第四，行政分割制约问题。一方面，生态系统空间与行政区域还不完全匹配。如果从行政区域的角度进行生态环境的规划设计、开发管理、评价考核，造成生态文明建设尤其是环境、资源保护的不协调，行政分割的治理模式已不适应生态文明建设的紧迫需要。

第五，生态文明理念还未真正落实到社会生产生活的各方面和全过程。当前，传统的资源消耗型的发展思路仍根深蒂固，集约化、绿色化、内涵化发展理念还不够深入。特别是企业和社会组织生态文明建设积极性不高，公众参与生态建设、环境保护的制度设计不够明确和具体化，公众生态行为、绿色生活方式普及、深化程度较低。所以，我们要大力培育和践行生态文明理念，让生态文明理念真正落实到社会发展的各方面和全过程。

三、创新绿色发展体制机制

习近平总书记强调，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”；要“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对优美生态环境的需要，是我们党的奋斗目标和执政使命所在，也是党的十八大以来的生动实践。坚持“以人民为中心”的发展思想，就必然要弘扬“两山”理论，坚持绿色发展，把经济社会发展同生态文明建设统筹推进。

第一，严格落实生态保护红线战略。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。2017年2月7日，中办、国办公布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确要求到2020年底，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度，国土生态空间得到优化和有效保护，生态功能保持稳定，国家生态安全格局更加完善。实施生态保护红线战略，地方各级党委和政府应承担主体责任，强化生态保护红线刚性约束，形成一整套生态保护红线管控和激励措施。要以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线。要明确属地管理责任，确立生态保护红线优先地位，实行严格管控。建立监测网络和监管平台，开展定期评价和考核，强化执法监督，严格责任追究。对违反生态保护红线管控要求、造成生态破坏的，按相关规定实行责任追究。对造成生态环境和资源严重破坏的，要实行终身追责。

第二，为构建生态文明体系提供制度保障。保护生态环境必须靠制度和法治，解决体制不健全、制度不严密、执行不严格等问题，让制度成为刚性的约束。要以生态价值观念为准则，以产业生态化和生态产业化为主体，以改善生态环境质量为核心，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点，加快建立健全生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系，确保到2035年美丽中国目标基本实现，到本世纪中叶建成美丽中国。

第三，将全面推动绿色发展作为治本之策。坚持绿色发展是发展观的一场深刻革命，是构建高质量现代化经济体系的必然要求，也是解决污染问题的根本之策。要从根本上解决环境问题，就要从根本上转变发展方式，全面推动绿色发展。要围绕调整经济结构和能源结构等重点，培育壮大环保产业，发展循环经济，倡导绿色低碳生活方式。绿色生活方式与每个人的生活息息相关，体现着对绿色发展理念的认同度、践行力，对绿色发展的最终实现具有基础意义、关键作用。要加大生态文明宣传力度，增强全社会成员的环境保护意识，坚定不移走绿色发展、绿色消费与绿色生活之路，并使之成为全体国民的自觉行动。要建立绿色产品和服务标识制度，引导消费者绿色消费；倡导和践行勤俭节约、绿色低碳，鼓励使用节能减排等绿色产品；挖掘、发展特色生态文化，倡导文明健康的生活方式，加快形成全社会自觉保护生态环境的良好社会风尚。

第四，打好污染防治攻坚战。党的十九大把污染防治作为全面建成小康社会决胜阶段的三大攻坚战之一作出部署，提出要把解决突出环境问题作为民生优先领域，打赢蓝天保卫战，有效防范生态环境风险，提高环境治理水平。打好环境保卫战，要在全国范围内以空气质量明显改善为刚性要求，强化联防联控，基本消除重污染天气。要深入实施水污染防治行动计划，全面落实土壤污染防治行动计划，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险。特别是要持续开展农村人居环境整治行动，建设美丽乡村。