党和国家监督制度40年重构与转型

_侯志山

改革开放使党和国家监督制度步入面向现代化的重构和转型期，40年来，适应经济基础和上层建筑的变革，作为政治制度重要组成部分的党和国家监督制度，在监督方式、控权机制、监督目标和监督手段等方面发生了深刻显著的变化，取得了长足进步。这些成功的变革为新时代健全党和国家监督体系提供了宝贵的经验。

一、监督主体和方式：由主要依靠运动到主要依靠专门机构转变

改革开放以来，随着党和国家监督理念从以阶级斗争为纲转变为依法治权，专门监督机关在维护党纪国法、恢复党和国家正常政治生活方面的重要作用重新受到党和国家领导人的高度重视。

一是果断摒弃运动治权方式，坚持依纪依法治权。为了保持党的纯洁性和维护改革开放的成果，1982年党中央领导了打击经济领域中的严重犯罪活动。与此前“三反”运动等做法不同的是，在同年4月13日中共中央、国务院《关于打击经济领域严重犯罪活动的决定》中，特别强调：“打击经济领域中的严重犯罪活动，坚决不搞群众运动，更不允许搞人人过关”，“要根据确凿事实，区别不同情况，按照党纪、政纪、军纪和国法，慎重处理每一个案件”。这是十一届三中全会提出“停止使用阶级斗争口号”后，在权力监督和打击犯罪方面，党中央首次以中央文件形式正式作出的“不搞群众运动”，坚持依纪依法办事的决定。1983年党的十二届二中全会通过的《中央关于整党的决定》明确规定：“整党中的一切问题，都必须由有关党组织讨论解决，不能重复过去‘群众整党’，由非党群众决定党内问题的错误做法。”经过1982年开始的打击经济犯罪活动和1983年开始的整党，我们党告别了通过群众运动整饬纲纪的传统做法，在继续高度重视思想教育软约束的同时，突出强调了党纪国法和制度的刚性约束作用，从而实现了主体力量由主要依靠运动到主要依靠专门机构监督的转变。

二是抓紧恢复和重建党和国家监督机构。十年“文革”中，党和国家监督制度遭到严重破坏，专门监督机构或是被撤销，或是陷于瘫痪，难以发挥作用，严重影响了党和国家机器的正常运转。十一届三中全会后，全党拨乱反正的一项重要而紧迫的任务，就是立即着手恢复和重建党和国家监督机构。根据“七八宪法”，人民检察院最早恢复设置，紧接着中央和地方各级纪检、监察机关也相继恢复。在恢复改革开放前的监督机构的同时，还增设和重组了一些新的机构，如根据“八二宪法”，1983年设立国家审计署，1988年最高检设立反贪局，2007年9月13日，党中央、国务院决定成立国家预防腐败局等。

三是强化专门机构的地位和职权。在党内监督方面，新中国成立后至改革开放初期，党的各级纪律检查委员由同级党委选举产生，由此种方式产生的党的监察机关，地位上相当于各级党委下面的一个职能部门。1982年党的十二大通过的党章则规定，党的中央纪律检查委员会和地方各级纪律检查委员会分别由党的全国代表大会和地方各级代表大会选举产生，党的中央和地方各级纪律检查委员会每届任期和同级党的委员会相同。党的各级纪委书记、副书记由各级纪委会全体会议选举，并报相应的党委批准。党的十二大通过的党章关于纪委产生方式的规定，使纪委不再是党委的一个职能部门，而是同级党政机关的领导班子之一，这样就提高了纪委在党内的地位。1978年改革开放后，各级纪律检查委员会的领导体制开始时沿用了新中国成立后的做法，即各级纪委在同级党委领导下工作。为了增强纪检机构的相对独立性，党的十二大党章作出新的规定：中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。这种双重领导体制，在此后一个相当长的时期内一直未曾改变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对纪律检查双重领导体制落实不够的问题，从制度上明确规定“两个为主”，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。在国家监督方面，国家监委是依据《宪法》和《监察法》成立的国家专门监督机关，具有权威高效的优势。监察委员会与政府、法院、检察院并列，都由人大产生，向人大负责，受人大监督。也就是说，国家监委是一个独立的国家机构，而不再是政府机构的一部分，是国家权力机关选举产生的独立的国家监督机关。国家监察体制改革中诞生的国家监委，不仅在宪法地位上高于原行政监察机关，而且其监察范围和职权也远远大于行政监察。

四是强化监督机构反腐败的职能作用。1993年，中央决定纪检、监察合署办公，对调整党政监督关系、集中力量反腐败起到了促进作用。但要有效处理违纪、违法、犯罪三者关系，真正把权力关进制度笼子，在体制机制上仍存在一些屏障，缺少贯通与衔接。一些地方查办职务犯罪案件“先移后处”“先法后纪”，甚至出现“带着党籍蹲监狱”等问题。监察权分散配置而又缺乏统领和协调，其结果必然无法形成监督合力。因此，自2016年开始试点的国家监察体制改革的目标就是在党的领导下，通过组建集中统一、权威高效的国家监察委员会，完善相关监察制度，加快构建起纪律管全党、法律管全体相结合的治理腐败高效运行体系，从而建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，改变反腐败“九龙治水”局面，将反腐败资源集约化，形成反腐力量一体化新格局。

二、控权机制：从单一的监督向制约与监督并重和系统控制转变

一是从监督到制约。1997年9月，党的十五大报告提出：“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。”这是新中国成立以来在党的全国代表大会报告中首次提出权力制约问题。它意味着党和国家在发挥传统的监督手段作用的同时，开始重视构建权力制约机制。2002年11月，党的十六大报告首次将权力制约与监督并列提出，且在排序上将“制约”置于“监督”之前，强调“加强对权力的制约和监督”，表明了党在重视权力监督的同时，更加注重权力制约。

二是从制约到“结构”。在党的十五大、十六大提出权力制约问题之后，紧接着从党的十七大开始，就把关注点转向权力结构和运行机制问题，提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”从制约到“结构”，实现了从权力行为到权力结构、由对权力运用的控制到权力授予和配置控制模式的转换。权力结构的制约是宏观的、深层次的源头制约，是更为根本的治本之策。

三是从制约监督到“体系”。党的十六大前，关于权力制约和监督提法的关键词是“制约”“监督”，而十七大、十八大和十九大提法的关键词则是制约监督“体系”。这不仅仅是提法的变化，而且反映了控权模式由单纯地强调单项具体制度和机制建设到注重整体性、综合性的体系建设的变化和转型。它是党的十七大特别是十八大以来我国改革思路从“摸着石头过河”到“顶层设计”的转换在控权领域的反映和表现，表明了我们党对权力控制规律的认识和把握日趋成熟。

三、监督目标：从单纯强调约束权力向约束权力与保障权利（权力）统一转变

一是公民权利和人权保护观念日益增强。与“七五宪法”和“七八宪法”都把公民权利和义务一章放在国家机构一章之后不同，“八二宪法”将这一章的位置提到国家机构一章之前，以突出国家权力属于人民的价值观念，强调先有公民的权利，才有国家的权力。（全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法解释》，中国民主法制出版社1996年版，第51页）改革开放以来，党和国家在加强对权力的约束，反对权力滥用和腐败的同时，高度重视对人权的尊重和保障。自党的十四大至十九大，每届党代会的政治报告中都有关于我国的人权观念、人权政策、人权保障方面的阐述和要求。党的十六大报告明确提出了要“尊重和保障人权”。2004年，“国家尊重和保障人权”列入宪法，正式确立尊重和保障人权的宪法原则。党的十八届四中全会在党的历史上首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国问题，在这次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出增强全社会尊重和保障人权意识，加强人权保障。

二是公民权利和人权保障制度日臻完善。改革开放以来，我国一向重视公民权利和人权保障制度建设，现已形成了以宪法为核心原则，民法、刑法、民诉法、刑诉法、行政诉讼法、行政复议法、监督法、监察法、信访条例、政府信息公开条例等构成的完整的法律体系，建立了信访举报、行政复议、行政诉讼、国家赔偿、行政公益诉讼等一系列法律制度。在每项法律和制度中都蕴含了权力制约和保障公民权利的内容。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第6条规定：“人民法院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，依法保护个人和组织的诉讼权利和其他合法权益，尊重和保障人权。”2018年10月26日第十三届全国人大常委会第六次会议修订通过的第6条规定：“人民检察院坚持司法公正，以事实为根据，以法律为准绳，遵守法定程序，尊重和保障人权。”2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》，为保护被调查人的合法权益，对留置措施作了严格的程序规定，如留置时间不得超过3个月，特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次，延长时间不得超过3个月；监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。采取留置措施后，除有碍调查的，应当在24小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。同时，应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。

三是改革开放后重建的党和国家监督制度致力于塑造制约权力与保障国家权力有效行使的双重功能。与西方国家的行政法一味强调对行政权的限制不同，中国行政法和行政监督法强调对行政权的控制，不单单是消极地限制行政权的行使，而是在制约政府行政权力行使的同时，重视保障其有效行使。作为代表人民、具有最高法律效力的人大监督，监督法明确了其监督的目的是“确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织合法权益得到尊重和维护”，以法律的形式确立了控制权力与保证权力正确行使、控制权力与保护公民权利相统一的价值取向和工作目标。

四 、监督手段：由传统监督向“监督+科技”转变

一是推进电子政务、“互联网+政务”，建立以信息技术为支撑的权力运行和制约监督系统。2016年9月国务院发布《关于加快推进“互联网+ 政务服务”工作的指导意见》，提出加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，充分发挥政务信息资源共享的重要作用，标志着我国的电子政务开启了“互联网+政务”的新模式。“互联网+政务”促进了数据开放，实现了阳光政务，即通过网络对行政权力进行公示以接受用户监督。

二是网络舆论监督崛起成为传统媒体舆论监督的重要补充。传统媒体舆论监督，是指报刊、广播、电视等传统媒体所承载的公民和社会监督。网络舆论监督，是指网络媒体或公民个人运用基于互联网的各种新媒体，对违反公序良俗的社会行为、行使公权力的公职人员违法乱纪行为，予以公开举报、揭露、批评。20世纪90年代以来，随着中国互联网进入高速发展期，网络舆论监督因其具有影响范围广、效率高、方式便捷灵活等优势而迅速崛起，在社会上引发了一个又一个备受关注的舆论事件和焦点话题，掀起了一波又一波“声势浩大”的网络反腐热潮。一批批贪官因网络爆料、举报而纷纷“落马”，并受到党纪国法的严惩。作为传统媒体舆论监督在新媒体时代的延伸和补充，网络舆论监督借助互联网这个开放、巨大的信息舆论平台，可以获得海量的信息，进行畅通的舆论表达、活跃的意见沟通，不仅使民众的知情权、表达权、参与权得到落实，更使得其监督权有了更大的施展空间。由于网络爆料速度极快，且能迅速形成广泛影响，引发全民关注和纪检监察、检察部门的介入，新媒体已成为最重要的网络舆论监督媒介。（中国社会科学院中国廉政研究中心编：《中国反腐倡廉建设报告》，社会科学文献出版社2014年版，第140—146页）

三是以新技术助力监督执纪。近年来，各级纪检监察、检察、审计等专门机关注重在监督工作中运用信息技术，在监督信息管理、完善电子监督系统和调查取证等方面推进信息化建设，使之成为强化监督执纪、提高工作效率的重要手段。如，为破解以往检察人员办理法律监督案件流程不畅、调取办案数据环节多、办案信息不对称等问题，2017年12月28日，河南省南召县检察院在调研的基础上，通过召开联席会议，与公安、法院联合签订《大数据共享平台信息监督管理机制》，对共享案件信息的采集、储存、比对、分流、利用、管理、跟踪、监督等8个方面 32 项内容作出详细规定，检察官根据不同案件信息需求，通过正式授权进入共享平台，对公安、法院办理的案件信息进行动态查询和监督，最终实现对公安、法院执法司法行为监督的精准化、高效化、全覆盖、无盲区。又如，贵州省纪委利用“大数据”技术建设执纪审查监督系统。该系统以监督问题线索处置为核心，将线索处置流程分为移送、处置、立案、审理、结案5个环节，全部纳入电子监察，打造“进—办—结”完整监督链条，实现执纪审查全程留痕溯查。此外，在执纪审查中，目前许多专案组已协调应用电子数据进行取证，认定违纪事实。（陆鹏：“电子数据取证，为监督执纪插上科技翅膀”，《中国纪检监察报》2017年3月15日第8版）