治理语境下公共体育服务体系构建研究

李光敏+郑伟

摘要：党的十八大报告指出：“要尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”明确提出：“健康是促进人的全面发展的必然要求。”这意味着，全面建成小康社会必须首先建设人民体质健康的社会。我国公共体育服务体系的构建，既有现实基础，又有现实需求，我们必须立足于人民群众的需求和中国的国情，实现供给主体和提供方式的多元化，为社会提供更丰富的公共体育服务和产品，最大限度满足广大老百姓的多层次、多样化的体育需求。

关键词：治理语境下；公共体育服务体系；构建研究

治理理论是人们基于政府失灵和市场失灵，在寻求政府、市场和社会的有效合作过程中发现的"第三项"，将治理引入政府能力的思考框架，不仅是可行的而且是必要的。治理语境下中国政府能力提升的途径和目标是：树立政府治理新理念，加强党的执政能力建设， 政府职能重新定位，构建社会主义和谐社会。

公共体育服务体系是促进全民健身公共体育服务体系协调、可持续发展的重要因素，公共体育服务体系是指在一定的公共体育服务模式与政策规范下，依据一定的公共体育服务的供给方式而形成的公共体育服务系统。当前作为公共服务有机组成部分的公共体育服务将会进入到法治保障、标准引领、进程加速、内涵扩展的发展新阶段，构建公共体育服务体系既存在现实制度基础，又是公共體育服务自身发展和体育职能部门迫切的现实需求。

一、构建我国公共体育服务标准体系的必要性

1、保障实现公共体育服务均等化

公共体育服务是指政府为了满足社会及其成员的基本公共体育需要，保障公民的基本体育权利，以公平正义为价值理念，运用手中所掌握的公共资源，在一定的基准公共体育服务供给水平之上，为社会成员提供均等的基本公共体育服务。自公共服务均等化开始在我国社会公共服务领域逐步推行和实践起来，公共体育服务作为公共服务有机组成部分也在践行均等化并取得了一定的成效，我国初步建立了公共体育服务体系，但从总体来看我国公共体育服务非均等化仍然严重；一是我国区域之间由于经济发展的资源禀赋的非均质化，东部地区优先发展的非均衡经济发展战略的施行，加之中央财政转移支付调控无法完全实现，导致我国地区经济发展存在明显差异，从而导致明显的公共体育服务供给水平、质量和满意度等多方面的差异；二是由“城乡二元结构”导致产生“城乡二元财政结构”，即政府财政投入长期偏向城市，对于农村则是财政投入不足，直接导致主要依赖于财政投入的公共体育服务在农村供给短缺；三是公共体育服务供给过程中需要财权事权匹配，然而目前我国各级政府间的财权事权匹配度不高，基层政府作为公共体育服务的主要供给者，没有与之匹配的财政权利。中央政府与地方政府之间实施财权事权分离制度，导致公共体育服务供给职责划分不清难以规范；四是公共体育服务均等化需要良好的制度环境支撑，目前我国体育管理体制改革不够深入，公共财政制度尚不完善，公共体育服务均等化责权利划分不清晰，公共体育服务供给的决策以及实施机制不健全。要实现公共体育服务均等化，则需要有一套清晰、明确、动态发展的公共体育服务体系。政府部门为实现公共体育服务均等化的社会发展目标和任务，明确体育场地设施、活动、组织、经费以及制度供给等基本型公共体育服务的最低提供标准，并作为强制性标准在全国推行，能够缓解公共体育服务现存的城乡及区域间差距，通过对公共体育服务的最低保障的“兜底”作用从而促进公共体育均等化实现。

2、实现公共体育服务供给主体多元化

公共体育服务在现实中可以划分为基本型公共体育服务和选择型公共体育服务，前者是公民生活必需的公共体育服务类型，后者是公民根据各自的体育需求情况选择的公共体育服务类型。从国际公共体育服务供给的基本发展趋势来看，公共体育服务供给主体多元化已经成为一种趋势。首先，公共体育服务的混合物品或准公共物品的性质导致政府必须履行其保障供给基本型公共体育服务的责任，为了追求供给的有效性，必然要求政府解决资源配置的非竞争性、预算约束软化以及政府失灵问题，因此在明确政府承担供给公共体育服务责任的前提下，政府可以将市场竞争机制以及私人部门的管理方式引入到体育公共服务中。其次，选择型公共体育服务政府并不担负完全的供给责任，并且在实际供给过程中，往往是供给侧的供给能力的提升滞后于需求侧的需求层次及形式变化，因而其供给可以实施以市场为主、政府资助为辅的方式，引入私人部门和企业等主体进行供给以满足需求侧的多样变化和要求。有关国家的经验证实，改善传统的以政府为主体的供给模式，推行多元化的公共体育服务供给模式有利于提高公共体育服务的总量与效率。再次，当前我国基本型公共体育服务主要依赖于政府财政投入来加以供给，主要采用市场竞争机制和私人部门、企业等主体来进行供给的选择型公共体育服务，政府单一供给所产生的挤出效应致使私人部门、企业对选择型公共体育服务投资减少，并增加了财政负担。

3、推动建设公共服务型政府职能部门

首先，构建公共服务型政府必然要求对政府部门的工作绩效进行科学有效的评估和考核，构建公共体育服务体系将促使各级体育行政部门的管理运作和工作人员行为职责标准化，从而避免了主观意志履行以及政府职能与权力的滥用。其次，构建公共体育服务体系能够明确各级体育行政部门工作职责的具体职责，减少部门之间的重复工作，避免推卸责任行为。再次，公共体育服务体系有助于形成依法治体的规范约束机制，有助于将体育行政部门的管理机构组建、管理政策制定和管理行为规范纳入到规范化轨道，从而不断提升体育事业管理水平。

二、我国构建公共体育服务标准体系的现实基础

1、现实制度基础

党的十八大报告明确指出，“着力推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标”，其首要任务是实现基本公共资源配置的均等化。2016年5月5日颁布的《体育发展“十三五”规划》明确指出，“制定结构合理、内容明确、符合实际的基本公共体育服务标准体系”；“进一步健全政府购买体育服务体制机制……把适合由市场和社会承担的体育服务事项，按照法定方式和程序，交由具备条件的社会组织和企事业单位承担，逐步构建多层次、多方式的体育服务供给与保障体系”。作为公共服务有机组成部分的公共体育服务及其均等化将会进入到制度保障、标准引领的新阶段，新要求将会引导政府职能部门公共体育服务均等化工作的开展。endprint

2、技术上的可能性

随着我国各地构建服务型政府以及推行公共服务均等化实践的蓬勃发展，我国公共管理学科对于公共服务的研究愈加深化，其中公共服务标准、公共服务评价指标等研究成果层出不穷。教育、卫生、文化等行政职能部门在构建义务教育公共服务、卫生公共服务、文化公共服务标准或评价指标实践领域取得了丰硕的成果，特别是评价指标已经有了二级、三级指标。同时体育领域也在进行着公共体育服务标准体系的研究和实践工作。构建和实施公共体育服务体系需要现代信息网络技术的支撑，即体育职能部门能够通过现代信息网络较为便捷地收集、处理、归纳公共体育服务需求，并通过现代信息网络进行公共体育服务需求的表达、转译以使多元主体获得需求信息并知晓供给标准要求。

3、政府财政投入保障

党的十八大以来，为实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标，我国政府财政支出重点向基本公共服务领域倾斜，长期以来公共体育等基本民生类公共服务财政投入不足的问题将得以解决。国家统计局数据显示，在2015年北京、天津、上海等10个省（市、区）的人均GDP突破10000美元大关，达到世界银行所界定的“上中等”发达国家水平；2015年我国内地共有10个城市人均GDP达到20000美元以上，31个城市人均GDP达到15000美元以上，77个城市人均GDP达到10000美元以上。这些人均GDP较高的省、市将有较多的政府财政收入用于公共体育服务等基本公共服务领域。

三、我国公共体育服务标准体系的构建路径

1、从体育大国迈向体育强国，是公共体育服务彰显体育事业公共性的历史性背景。我国《体育事业发展“十二五”规划》确立的体育事业发展原则之一是：体育发展为了人民，体育发展依靠人民，体育发展成果由人民共享。在体育强国目标的指引下，中国体育事业应该是充分体现中国特色社会主义巨大优越性和强大生命力的事业，应该是增进人民福祉的事业，是公共性得到最大限度彰显的事业，要以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，建立和完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的公共体育服务体系，以此彰显体育事业的公共性。公共体育服务的基本宗旨和具体举措应以促进人民体质健康为根本，将增强人民体质作为增进人民福祉的重要内容；确保公共体育服务资源向广大人民群众开放，体育运动基本权益得到保障，并在一定的标准上达到基本权益的均等化；应以政府为主导，鼓励社会参与，形成构建公共体育服务的多元主体。

2、体育事业的全面协调可持续发展，是建构公共体育服务体系的基本前提。促进群众体育与竞技体育协调发展，促进体育事业与体育产业协调发展，是我国发展体育事业的基本原则，也是建构公共体育服务体系的基本前提和根本保障。首先，努力突破全民健身的瓶颈性障碍。当前，群众体育仍然是建设体育强国的“基础性短板”，主要表现在公共体育产品和服务总量不足、公益性较差、公平性不足、服务主体相对单一，供给的持续性不强、随意性过大，政府提供的公共体育服务不足，体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与广大人民群众的需求存在较大差距。为此，要进一步提高公共体育服务覆盖面、均等化，建立健全公共体育服务网络，着力改善基层体育设施条件，有效提升公共体育服务能力。其次，强化竞技体育的公共产品属性，竞技体育发展会对群众体育的兴起与发展产生引导与示范作用，推动一些体育项目的普及和群众参与，使竞技体育与群众体育相互促进、协调发展，另外竞技体育的公共属性还表现在社会力量可参与竞技体育事业的发展，尤其是竞技体育后备人才的建设。再次，立足人民群众需求引导体育产业良性快速发展。要满足广大人民群众日益增长的体育需求，迫切需要运用市场机制配置体育资源，调动社会和市场的力量，为人民群众提供更多更好更丰富的体育产品，要坚持以人为本、凸显公共性的原则，不断增加体育市场供给。

3、基本权益的制度性保障和资源配置的市场化机制，是建构公共体育服务体系的两个着力点。建立规范的公共体育服务财政、资金投入体制是建设和运行公共体育服务体系的基础内容和重要前提，目前普遍的共识和建议有： （1）规范、改革作为传统主体—政府的公共财政投入体制，在此基础上加大公共财政投入，同时引入绩效考评机制，建立一系列的量化评估指标，对公共体育服务投入的财政资金的经济、社会效益进行考察和评价，以促進公共财政的有效使用，保证基本公共体育服务的实现和均等化； （2）拓展公共体育服务资金的筹资渠道和降低社会团体的准入门槛，引入市场化机制，积极引导社会资金投入、社会团体加入，形成投资主体和参与主体的多元化格局，先构建完整的实施体系，再分层推进实施，我国基本公共体育服务在于保障广大人民群众基本体育权利，要充分体现基础性和普惠性，在全民享有体育发展成果的层面，缩小地域和城乡间的差距，促使人人享有体育基本权益均等化。因此，公共体育服务体系的建立需以基本权益的制度性保障为后盾，《体育运动国际宪章》第1条规定：参加体育运动是所有人的一项基本权利。国务院《国家基本公共服务体系十二五规划》中明确要求，可供使用的公共体育场地（含学校体育场地）占全国体育场地总数的比率达到53%左右，经常参加体育锻炼人数比率达到32%以上，明确了在特定历史阶段我国基本公共体育服务的最低标准。另外，对公民基本体育权利的明确和保护，就是对政府体育公共服务供给责任的明确和监督，尤其是基本公共体育服务标准为政府划出了一道责任底线。同时我们要正视区域发展不平衡的问题，比如长三角等地区，相关权益指标在十一五期间已达到甚至超过《国家基本公共服务体系十二五规划》的设定，政府就应根据经济社会发展水平，适时调整公共体育服务的服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平，保证服务和供给能符合广大人民群众日益增长的体育需求。

四、结语

公共体育服务的制度创新应从理念和实践层面确立相应的价值导向，根据治理任务与治理模式匹配的原则，对政府、市场和社会等可供选择的体育治理资源进行组合与重构，加快推进政府制度创新，引导市场和社会参与公共体育服务供给，构建多元协同的治理机制。充分发挥我国基本制度的优越性，释放市场机制的活力，把握体育产业发展的大好前景，就显得更为迫切，发展体育产业将为丰富公共体育服务与产品的供给提供制度创新，激发体制活力，解决政府投入不足和区域间投入失衡的问题，它还可以通过市场机制解决公共服务需求的差异化矛盾，通过引导社会、市场等力量参与，实现供给主体和提供方式的多元化，为社会提供更丰富的公共体育服务和产品，最大限度满足广大老百姓的多层次、多样化的体育需求。我们必须立足于人民群众的需求和中国的国情去构建公共体育服务体系，找到适合自己的发展路径。

参考文献：

[1]汤际澜，谢正阳.我国基本公共体育服务均等化评价指标体系构建研究[J].南京体育学院学报：社会科学版，2014，28（3）：49-55.

[2]张利，田雨普.我国体育公共服务均等化现状及发展对策研究[J].西安体育学院学报，2010，27（2）：137-141.

基金项目：福建省哲学社会科学规划项目（FJ2017C056）；

基金项目：福建省哲学社会科学规划项目（FJ2015C020）；

作者简介：李光敏，（1962-），男，福建莆田人，三明学院体育学院，副教授。研究方向：体育教育训练学。

通讯作者：郑 伟（1982— ），男，湖南常德人，硕士，三明学院体育学院，副教授。研究方向：体育人文社会学、体育教育训练学。endprint