地方治理视域下湖南全面深化改革的动力机制

吴三通

摘要：党的十八届三中全会不仅提出了全面深化改革的战略部署，而且从理论上第一次界定，全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。本文基于地方治理分析了湖南当下深化改革中几个不可回避的重要问题，即改革的动力空间、动力要素及动力机制构建，并给出了可操作性建议。

关键词：地方治理全面深化改革动力空间动力机制

一、全面深化改革：问题提出与研究综述

党的十八界三中全会公布了全面深化改革的战略部署，改革点、时间表和路线图也非常清晰。当前改革遭遇的最大挑战，就是改革动力不足，其表现如下：[1]①尚未认同改革理念，导致“原则支持，具体反对”比较常见；②改革必然调整既得利益，导致自保或者旁观动机远高于改革热情；③改革激励（包括负激励）不到位；④夸大自身重要性和特殊性以拖延改革。

学界对深化改革问题进行了广泛研究，产生了一大批颇有价值的成果，如包心鉴（2013）阐述了改革总体布局的科学涵义；任剑涛（2013）指出了改革真与假的判断标准；丁元竹（2014）强调建立与全面深化改革相适应的决策机制；吴敬琏（2012）主张中国要尽快实现市场化、法治化改革；汪玉凯（2014）论述了第二次改革的关键在于公共治理变革。而针对改革的动力机制研究，文献虽然不多，但研究很有启发性。如周志忍（2012）认为我国行政改革的动力机制，必须向开放式、体制外与民众主导型转型；郑永年（2011）研究了中国社会福利改革的政治动力，指出要从福利特权化向福利公民权化转轨。丁煌、汪霞（2014）基于协同学理论建立了地方政府政策执行的动力机制模型；辛本禄、蒲新微（2013）主张中国经济改革的动力机制在于廓清行政权力、经济权力与社会权力的边界。上述动力机制研究，有如下特点：一是研究多限于利益视角，不够全面，二是侧重于单领域改革或者单项改革，认识论与方法论不够系统。

由于历史文化传统和现实政治体制不同，西方发达国家并无全面深化改革之说，其改革研究，更多围绕政府展开。Riggs（1978）指出，经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治架构，共同决定行政模式及其变革；Peters（1992）建立了“自觉意志模型”来描述体制内行政改革动力机制的特点。Walker（2006）提出了政府改革动力的四大模型：公众压力模型、学习模型、竞争模型和纵向影响模型。有鉴于此，作者试图基于地方治理视域下积极探索全面深化改革的动力机制。

不言而喻，地方治理的水平如何，直接影响着国家治理的成败。而改革是促进治理的关键路径。本文重点分析了湖南改革的动力空间、动力要素类型及其特征，并在此基础上构建了改革的动力机制。这对于遵循中央的改革部署，紧密结合湖南实际，广泛达成改革共识，有效集聚改革动力，冲破既得利益藩篱，完善一整套制度，从而改善湖南的地方治理体系，增强地方治理能力，释放市场活力，形成社会合力，凸显湖南在新一轮改革中的特色和优势，实现湖南富民强省，具有较强的理论价值和指导意义。

二、全面深化改革：动力空间分析

本文提出了“改革的动力空间”概念，其涵义是指基于改革的初始条件，改革的动力要素相互作用，并向改革目标逼近的动态演化空间，可简化描述为下图-1：点A为改革的初始条件，点C1、C2、C3分别是改革的短期、中期与长期目标，点B1、B2、B3则指动力要素的不同水平（即要素的数量与质量的综合效应），那么，ΔAB1C1、ΔAB2C2和ΔAB3C3就是不同动力要素水平、不同分期改革目标相对应的动力空间。随着改革的动力要素量的增多和质的提高，改革的动力空间不断向外显著拓展，即SΔAB1C1

改革的目标组合，本研究直接把国家的分期目标迁移到湖南，虽然湖南设定了自身目标，但仍然可以看作是国家目标框架下的区域性体现，同样适用。从上述分析可知，改革的目标组合既定，改革的动力空间就由改革的初始条件与改革的动力要素共同决定。而初始条件包括约束条件和优势条件，能够充分体现湖南省改革区别于其他省区的个性。该初始条件鉴于改革动力要素的重要性，将在第三部分考察。

三、湖南深化改革的动力要素及其特征分析

对改革的动力要素阐述如下：（1）动力的内容要素，可区分为思想动力、利益动力与制度动力。改革史，首先是一段思想演化史，同时是一段利益调整史，更是一段制度变迁史。深化改革就是在特定思想指導下对利益格局的系统性调整，继而形成符合社会公平正义的利益格局。如何打破极为庞大的既得利益呢，一靠思想解放，二靠制度变革，两者将共同弱化既得利益，并最终克服和超越既得利益。湖南是内陆省份，思想障碍相对更多，既得利益相对更牢，制度体系更需要完善。这就意味着湖南在全面深化改革上必须更加关注思想解放，更加聚焦利益调整，更加致力于把中央的顶层制度设计结合到湖南实际的制度执行过程来。从发展历史来看，湖南的革命思维较浓，观望保守思维较强，规则思维不足，改革思维和创新思维不够。所以，当思想、利益与制度三者相互缠绕相互依赖呈现“板结”状态时，深化改革所亟需的动力从何处突破迸发尤为关键。

（2）动力的主体要素，可区分为组织动力、群体动力与个体动力。湖南省委深改组是改革的组织动力中枢。省委深改组可通过强调改革的顶层设计、重点领域及改革绩效的考核评价。省委书记和省长作为改革的关键决策个体和政治责任个体，省委深改组其他成员、分管副省长及省直部门负责人等，做改革的促进派，并采用组织或非组织手段，建立改革的精英团队，鼓励和吸引企业和社会公众讨论、参与、监督和评估改革，扩大改革的支持阵营。将组织动力与个体动力结合起来，为群体动力的迸发营造良好环境。

对动力要素的特征分析如下：（1）依据动力要素的属性，区分为正动力与逆动力。湖南的改革，既要重视改革的正动力，更要关注改革的逆动力，要尽最大可能把改革的逆动力转化为正动力。理论上，改革的正动力与逆动力相互作用后的净动力水平，决定改革的整体走向以及进展程度：①净动力I=0时，改革不进不退，为胶着状态，没有改革绩效，这是湖南应该严格防范的；②净动力I>0时，改革只进不退，为积极状态，具有正绩效，这是湖南应该争取实现的；③净动力I<0时，改革不进反退，为消极状态，具有负绩效，这是湖南应该坚决规避的。可以从改革的动力要素类型角度来深入考察湖南的逆动力分布状况。

（2）依据动力要素的边界，区分为内在动力与外在动力。湖南的改革，需激发和凝聚内在动力，也要改善和吸纳外在动力。就省委省政府（省委深改组）而言，外在动力明显强于、多于内在动力。近7000万常住人口的基本权利与福祉诉求，是最根本的外在动力，来自中央政府的政治动员、立法、控制、监督和政策优惠，来自地方政府（14个市州、122个县区市）的创新、服从、合作、反控制及灵活变通，来自其他省区市步步紧逼的改革竞争，省域内的企业、媒体、社会组织和学者的改革参与都是外在动力。内外动力的分析框架对省以下的各级地方政府同样有效。

四、构建湖南深化改革的动力机制

从复杂性科学角度来看，湖南的全面深化改革，就是一个复杂的开放大系统，无论是从内容上包括经济、政治、文化、社会、生态等子系统，还是从行政隶属上涵盖省委省政府-市州党委政府-区县市党委政府-乡镇党委政府，还是从改革主体上的三种形式，即组织、群体与个体，各个子系统间与更低层次的系统间相互依存，相互交换信息、物质和能量。构建改革的动力机制可归结如下：

①优化改革的动力生成机制。各种动力主体与动力要素在特定的动力空间里相互关联、相互作用、相互耦合的演进过程及其结果输出，即动力生成机制。动力生成机制是全面深化改革的决定性阶段。由于各个改革主体（组织、群体和个体）都是具有自我适应、自我发展、自我调节的子系统，所以湖南省优化改革的动力生成机制需要围绕以下思路展开：一是多手段有效传播改革理念，缩小改革分歧，达成改革共识；二是通过多方式对既得利益形成结构性冲击，弱化和转化既得利益者；三是既深化改革，又完善制度，贯彻执行改革的激励与责任追究制度；四是切实增强改革过程面向全社会的公开透明，明确反对“黑箱操作”、“闭门改革”，保障改革的合法性。

②加强改革的动力传导机制。动力传导机制有三种路径，一是垂直传导，二是水平传导，三是网络化传导。垂直传导指改革动力在等级制官方组织体系内自上而下或者自下而上的传导。水平传导则体现在湖南与其他省区市的诸多改革主体在相应领域以相互竞争、相互学习、相互合作等形式实现的传导。网络化传导是指在开放的大系统中，省域内各改革主体之间的多方向、多回路、多形式的传导。网络化传导的正常运行，意味着改革的系统性风险较小，总成本较低，而总收益较高，要加强动力传导机制，简述如下：一是湖南省委深改组要公开警告那些只顾及地方利益或部门利益的选择性改革，更不允许“踩线抢跑”；二是要善于研究本省涌现的改革正面经典案例，及时将其合法化，制度化；三是防止对其他兄弟省区市的改革举措断章取义，只截取有利于改革主导者的环节，盲目效仿、竞争与合作；四是一旦发现“伪改革”侵犯企业与社会公众的合法利益、借故拖延改革的行为，对责任人依法实施严格制裁，確保改革的纯洁性。

③促进改革的动力扩散机制。当改革动力在湖南省域内的政府、企业、公众、社会组织与媒体之间不断生成、累积，有效传导，产生了明显的改革绩效，改革成果惠及全省几千万人口，湖南的“五位一体”建设跃升到新台阶，改革经验被其他省区市借鉴，或者直接被中央政府予以正式认可和全国复制，这就是动力扩散机制。它通过动力生成机制的优化和动力传导机制的加强，激发了存量，创造了增量“改革资本”，形成了改革动力的示范与溢出效应。湖南作为中部省份，改革的初始条件一般，却能利用“一带一部”的新机遇，推进系统性和协同性改革，承担了国家层面上的战略责任。更深远的影响是，再定义了我国的经济社会发展的原有版图，为中西部省份锐意改革、推动发展提供了可参照的样本。

[参考文献]

[1]任剑涛.真假改革的试金石.中国改革[J].2013（4）p17

[2]吴敬琏.重启改革议程.读书.2012p7

[3]周志忍.论行政改革动力机制的创新.《行政论坛》[J]2012（2）p6

（作者单位：长沙市委党校政治学教研部，湖南 长沙 410004）endprint