新中国的设市模式分析

景晓锋

摘要：本文详细介绍了目前中国城市的级别分类，分析了建国以来中国的主要设市模式及其未来演变，并结合河南省的城市进行了系统论证，使我们能深刻了解新中国的设市模式演变情况，熟悉河南省城市的渊源。

关键词： 新中国；设市模式；分析

2017年3月李克强总理在《政府工作报告》中提出，要支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。这为地方县级行政区划的调整提供了难得的机遇。

此后不久，2017年4月，经国务院批准，湖南省长沙市的宁乡县、陕西省榆林市的神木县、浙江省台州市的玉环县、河北省承德市的平泉县、四川省内江市的隆昌县相继撤县设市，分别设立县级宁乡市、县级神木市、县级玉环市、县级平泉市、县级隆昌市。这些县撤县设市，都是国务院批准、民政部发文公布。撤县设市后，这些县级市由原来的地级市代管。

这些县的撤县设市透露了一个重要的信号，即中国暂停了20年的县改市，真正开始重新开闸。根据《决策》杂志报道，截至到2015年，已在民政部“排队”申请“县改市”的县，超过了200个。上世纪八九十年代，县改市在全国蔚然成风，特别是在沿海发达地区。其中，江苏省县级市数量甚至超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。河南省目前的21个县级市，基本上也都是在这段时期设立的。不过，县改市一度引起盲目跟风，从而带来不少问题。比如，许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市城乡概念模糊，城郊比例失调，大量占用耕地，市区农村人口比重过大等问题，“假性城市化”问题比较突出。1997年，国务院暂停了实施10多年的撤县设市政策。此后的近20年间，只有少数县成功改市，这些县主要集中在边疆和少数民族地区，并且还有不少的县为自治州的驻地。例如吉林省扶余县、云南省弥勒县、青海省玉树县（玉树藏族自治州驻地）、云南省香格里拉县（迪庆藏族自治州驻地）、四川省康定县（甘孜藏族自治州驻地）、四川省马尔康县（阿坝藏族羌族自治州驻地）等县的县改市。2016年5月，江西省星子县县改市，则是为了改变庐山“一山多治”局面，促进当地旅游经济发展的需要。

截至2016年9月，中国大陆共有660座城市（4个直辖市，293个地级市，363个县级市）。可以肯定的是，中国以后的城市将会越来越多。那么，中国的城市究竟分为哪些类别？是按照什么模式来设立的？未来还会有什么变化？本文主要以河南省为例逐一进行分析。

一、 中国城市的级别分类

总地来讲，中国的城市可以分为直辖市、地级市、县级市三种，同时还存在15个副省级市（其中10个省会城市，5个计划单列市），若干个副地级市（省直管市）。随着改革的推进，未来还可能出现“镇级市”。

（一） 直辖市

直辖市就是直接由中央来管辖的城市。目前中国共有北京市、天津市、上海市、重庆市4个直辖市。这是中国目前级别最高的城市，正省级规格，市委书记则一般由中共中央政治局委员来兼任。

（二） 地级市

一般来讲，地级市就是地区级的城市，又叫设区的市。在20世纪80年代以前一般只管理自身的市辖区，不管理县市。20世纪80年代后开始逐步管理县市，逐步形成地级市管理市辖区、县和县级市。目前地级市管理县（市）模式在全国占绝对优势，具主导地位。目前中国大陆共有293个地级市，河南省共有17个地级市。

与地级市相关的还有一类城市就是副省级市，副省级城市在行政区划统计上仍被列入地级市。副省级城市为中国大陆地区城市的行政地位之称，源自改革开放20世纪80年代，当时由于其特有的经济地位而被称为计划单列市。按照中国大陆行政区划来划分，副省级城市行政单位属于省辖地级市之列，低于直辖市。原四川省重庆市是第一个副省级城市。根据中央机构编制委员会文件（中编〔1994〕1号），经中共中央、国务院同意成立副省级城市。包括重庆，共计有副省级城市16个。因重庆于1997年划为直辖市，副省级市减少为15个。其最高官員（市委书记、市长）对应的行政级别为副省长级。副省级城市目前有15个，按照地理大区的顺序分别如下：东北地区4个，沈阳、大连、长春、哈尔滨；华东地区6个，南京、杭州、宁波、厦门、济南、青岛；中南地区3个，武汉、广州、深圳；西南地区1个，成都；西北地区1个，西安。其中大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个市是计划单列市，其他的10个市都是所在省份的省会。

（三） 县级市

县级市就是和县同级的城市，这是目前中国最低级别的城市。截至2016年9月，中国大陆共有363个县级市，河南省共有21个县级市。

与县级市相关的还有一类城市就是“副地级市”，在行政区划统计上“副地级市”仍被列入县级市。现行副地级市（直管市）为直接接受省级政府管辖和领导的县级市的简称，只有省、自治区直管市之说，除海南省以外中国大陆其他各省、自治区均普遍实行省、自治区直接管辖地级行政区，地级行政区管辖县级行政区，各直辖市仅设县和区二种县级行政区划类型，不设市。海南省因陆地面积较小，区划行政单位较少，直实行省政府直接管辖和领导各县市包括县、自治县、县级市和地级市，因均为直管，故无直管市之说。2014年以前，比较典型的副地级市有，湖北省仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区，河南省济源市（济源市行政级别为副地级，但四大班子按正地级来配置）。

二、建国以来中国设市模式的主要类型

（一）切块设市模式

即以县城或者县（市）中心以外的重要工矿区、交通枢纽、风景名胜区、边境口岸及其近郊为区域来设置市，与原来的县（市）分割为两个县级以上的行政区域。简单来说，就是以县（市）的部分行政区域来设置市。

切块设市又分下面三种情况：

1.县城切块设市

这种模式在1980年以前比较普遍。这种模式是以县城为基础，划入相邻的地区，从原来的县行政区域里独立出来建立一个新的县级市或地级市，原先这个县的各套管理机构，也就是县治，或寄住在新成立的市里，或搬迁到本县另外一个中心镇。比如原许昌市、原开封市、新乡市、安阳市、原三门峡市（切原陕县县城附近）、原县级南阳市、原县级信阳市等。endprint

如原縣级信阳市，作为原信阳地区行政公署的驻地，是1949年时以信阳县县城为中心，划入相邻地区设立的，而信阳县县治在上世纪60年代以前，一直寄驻在信阳市，与信阳市市县同城，1961年10月县城才迁至今平桥镇。1998年信阳地区撤地设市，以原县级信阳市为基础改为浉河区，以原信阳县为基础改为平桥区，并合理划分了两区的行政区域。

1980年开始推行整县改市模式以前以县城为中心切块设置的市，现在绝大部分已是地级市。

2.非县城中心镇切块设市

一般来说是一个县除了县城外，还存在一个与县城经济实力不相上下的中心镇或者重要矿区，于是就以这个镇或重要矿区为基础，划入相邻一些地区，从该县切块分离出来设置市。这类市尽管数量不多，但贯穿于整个设市过程，从民国初年创立市制起一直沿用至今。这些城市一般是交通枢纽或重要工矿区。最初的时候，这些非县城中心镇切块设市的市是这样来的，如周口市（切商水县）、驻马店市（切确山县）、漯河市（切原郾城县）、濮阳市（切濮阳县）、鹤壁市（切汤阴县）、焦作市（切修武县）、平顶山市（切宝丰县、叶县）、原县级商丘市（切原商丘县）、义马市（切渑池县）、舞钢市（切舞阳县）等。此外，河南省还有三个“飞地”市辖区，即郑州市上街区（切荥阳市）、洛阳市吉利区（切孟州市）、平顶山市石龙区（切宝丰县），他们分别是电解铝、石油化工、煤炭工业基地。但是最近几年，原来切块设市的不少城市市区面积扩大很多，城市周边的一些县的某些乡镇或村被划入市区，如驻马店市、焦作市、鹤壁市、周口市等。这些市扩大面积后便和最初的切块设市只是切一个或两个县的情况有所不同，切块设市的市和最初的县之间的对应关系也有所变化。

例如，漯河市是1949年解放后在郾城县的非县城中心镇——漯河镇的基础上组建的，原来为县级市，该市位于沙河、澧河交汇处，早期是重要的渡口，水运便利。后来京广铁路经过漯河，之后又有了漯宝铁路（漯河—平顶山—宝丰）、漯阜铁路（漯河—周口—阜阳），三条铁路的交汇使漯河成为河南省中部重要的交通枢纽，伴随交通地位的提升，漯河城市的地位也不断提升。1986年1月县级漯河市升格为地级市，并实行市管县体制。2004年郾城县撤销，成为漯河市区的一部分。

再比如，周口原名周家口，位于沙河、颍河、贾鲁河三川交汇之处，水运极其便利，有“小武汉”之称，原为商水县的一个镇。明清时期，周家口是西北与江南物资交流的重要枢纽，曾被称为河南四大商业重镇（今开封市朱仙镇、滑县道口镇、今社旗县赊店镇、商水县周口镇）之一。明朝初年，随着沙颍河漕运的开通而开始发展，最初的集镇也逐渐由沙河北岸扩展到南岸。为了满足两岸商贾往来的需要，一户姓周的人家在南岸的子午街（今川汇区老街）开辟了第一个渡口，“周家口”也因此得名。明代万历年间，贾鲁河河道疏浚完成，于是周家口成为南接江淮，北通山陕的重要商品集散地。清初的五十年间，贾鲁河疏浚达十次，以确保河运畅通。清朝乾隆年间，周家口的发展达到顶峰，开辟渡口16个，拥有街道116条，常住居民数万人，流动人口达数十万人。清朝中后期，海运逐渐取代河运成为南北物资运输的主要渠道。1843年，黄河在中牟县决口，致使贾鲁河淤积，贾鲁河北上开封的航道被阻，自此再未恢复。周家口镇的商业开始走向萧条。咸丰同治年间，捻军战乱波及周家口，镇内的许多庙宇建筑“三次焚毁，几至于尽”。1901年京汉铁路全线通车，周口以西数十公里的漯河因地处铁路沿线而吸引了大量商民，周口也彻底告别了古代“万家灯火侔江浦，千帆云集似汉皋”的繁华。1953年商水县周口镇升格为县级周口市，后被撤销，1965年周口镇（县级）成为周口地区行政公署的驻地，1980年周口镇（县级）改为县级周口市，2000年周口撤地设市成为地级市。近几年，周口市区周边的淮阳县搬口乡、许湾乡和商水县的李埠口乡都被划入到周口市区，周口市区面积扩大了很多。

3.县城区域设区，非县城区域设县

从20世纪80年代起，中国开始实行市管县体制，在此过程中，有些县级市或县升格为地级市，有些地区撤地设市。

这种模式下一般是原县城所在的镇设市辖区，其他乡镇区域设县。如湖北省孝感市，城区设置孝南区，其他区域设置孝昌县；黄冈市是城区设置黄州区，其他区域设置团风县。也有的是先将城区、郊区分别设置市辖区，之后将在郊区设置的市辖区改为县，如濮阳市伴随中原油田的开发而兴起，市区为华龙区，郊区改为濮阳县。

切块设市模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式，1980年以后，因逐步采用整县改市为主导设市模式，切块设市模式最后仅在少数地方得以保留。与此同时原来切块设市的地方有不少实行市县合并，致使以切块设市模式设置的市的数量有较大幅度的减少。

（二）整县改市模式

整县改市模式也分为三种情况：

1.整县改市

就是直接将××县改名叫××市，如登封县改为登封市，新郑县改为新郑市，荥阳县改为荥阳市，偃师县改为偃师市，辉县改为辉县市，沁阳县改为沁阳市，长葛县改为长葛市，灵宝县改为灵宝市，永城县改为永城市，项城县改为项城市，济源县改为济源市。此种市通常都是县级市。也有部分县整县改市时市的名称有所变化，如密县改为新密市，巩县改为巩义市，临汝县改为汝州市，林县改为林州市，汲县改为卫辉市，孟县改为孟州市，禹县改为禹州市，邓县改为邓州市。

2.数县合并设市

这种情况比较少，就是将几个县合并设置为一个市，河南省没有这种情况，但外省存在。如江西省宁冈县和井冈山市合并设立新的井冈山市，河北省泊头市和交河县合置新的泊头市。

3.郊县并入设市

这种情况是将原属一个县级政区的郊县并入市，成立新的市。如1952年郑县并入郑州市，1955年洛阳县并入洛阳市，变原来切块模式设置的市为整县改市模式。类似的还有地级南阳市、地级商丘市、地级信阳市、地级开封市和地级三门峡市、地级许昌市。endprint

整縣改市这种模式为改革开放以来所普遍采用，全国现有的市，70%以上采用整县改市模式。

（三）多中心组合模式

即由若干个集聚中心或城镇组合而设置市。这种模式建国以来就一直存在，也是改革开放前我国设市的一种常见模式，但不普遍，主要用于相对分散的工矿区组合设市或若干城镇合并设市。

这种市不同于切块设市模式，城市不止一个城区，而含若干相对分散的城区，各建成区之间有时有大片农村相隔离。这类城市在河南没有，外省如山东省淄博市。

三、不同设市模式的演变

（一）从切块设市为主到整县改市为主

中国现行市起源于民国时期开始的切块设市，也就是从一个县里边，把一小块人口聚集区切割出来设为市，可以称之为“狭域市”或“小市”。建国后相当长一段时间里我们也主要采用此种设市模式。

一个市原先所在的县可以被称为“母县”。随着城市的发展，“狭域市”不断吞噬周边的土地，刚开始是一个乡一个乡并入，然后是“母县”整体并入。不管是在大陆还是台湾，“狭域市”都在不断减少，绝大部分“狭域市”，已经与其“母县”合并。

比如近年来中国台湾发生的，高雄县市合并、台南县市合并、台中县市合并。中国大陆的例子就更多，比如漯河市是从郾城县切出一小块土地设立的，因此，郾城县就是漯河市的“母县”，2004年郾城县并入漯河市区。与“母县”合并之后的市，其面积相当于一个县的面积，可以称之为“适域市”或“中市”。

从20世纪80年代开始，随着大量的地区被改为市，市管县（地级市管辖县和县级市）开始盛行，市不但管辖了其“母县”，还管辖着几个乃至十几个临近的县。这种辖区面积相当于几个县面积的市，可以称之为“广域市”或“大市”。 今天，我们耳熟能详的一些城市，大多数已经成为“广域市”。其后，在城市化的浪潮中，大量大中城市周边的县和县级市被改为了区，从而纳入同城的范围。武汉市、南京市、广州市、北京市、上海市、天津市则已经把所辖市县全部改为了区，与市区距离100公里外的地方都已经成为了区。

中国的设市模式经历了从“狭域市”到“适域市”再到“广域市”的变迁，也就是说从切块设市为主到以整县改市为主，并且地级市还实行了市管县体制。应该说，切块设市而来的“狭域市”毫无疑问基本上已经被淘汰，那些还未与“母县”合并的城市，都在民政部排着队等审批通过。而“广域市”，虽然已经成为行政区划上的常态，但其争议也是最大的。近些年，一方面，省直管县的呼声很大，许多省也进行了试点；另一方面，地级市将所管的县和县级市改为市辖区也在逐年增多，双方进入一种白热化的竞赛状态。

（二）城市名称的变迁

中国设市模式的演变过程中，除了所辖区域的问题，还有一个重要的问题是城市名称问题，特别是切块设市带来的上下级地名调换的问题。因为切块设市，然后再合并“母县”。很多地区的小地名和大地名做了一个互换，原先的镇名变成了地级市名，而原先的县名，则变成了区名。比如漯河原本是郾城县的一个镇，现在则变成了地级市，而郾城县则变成了漯河市郾城区，当然行政区划进行了适当调整，现在漯河市有郾城区、源汇区和召陵区三个市辖区，辖临颍县和舞阳县两个县。

未来，随着新型城镇化的推进，会有许多县将变为县级市或市辖区，中国的城市将会更多，整县改市将会成为最主要的设市模式。一些交通便利、区位优越、具有发展潜力的县应该有所作为，尽早成为县级市，逐步成为区域性中心城市，如河南省交通极其便利的潢川县和滑县、长垣县、兰考县、鹿邑县、新蔡县、固始县等省直管县。而荥阳市、中牟县、宝丰县、孟津县、偃师市、新乡县、修武县等应撤县（市）设区，进一步完善河南省的城市体系。

[参考文献]

[1]民政部编.《中华人民共和国行政区划简册2016》[M].北京：中国地图出版社，2016.

[2] 禄丰年、毛忠民著.《河南省地图册》[M].北京：中国地图出版社，2006.

（作者单位：中共信阳市委党校，河南 信阳 464031）endprint