浅析我国危化品管理风险信息公开机制

江丽

【摘 要】危险化学品具有易燃、易爆、易毒等特点，在其生产、运输、储存和使用的过程中，极易引发重大安全事故。中国作为化学品生产使用大国，危险化学品的安全管理关系着经济的发展和百姓的安危。本文通过分析我国危化品安全管理现状以及事故频发的原因，认为在危险化学品安全管理过程中，及时准确的风险信息公开，健全的公众参与以及强有力的问责机制，对于加强对企业的监督以及实现危化品行业安全稳健发展等显得尤为重要。

【关键词】危化品；信息公开；公众参与；问责

一、引言

近年来中国经济的蓬勃发展，我国对于石油和化工品的需求日益增长。根据中国经济与社会发展统计年鉴相关资料，我国大中型化学原料以及化学制品制造从业人员年平均人数超过250万人，生产的危险化学品品种高达7700多个。在2010年至2014年期间，共发生326起重大危险化学品安全事故，导致2037人丧生。但根据以往的事故来看，危化品生产加工企业的规划信息公开不足，安评和环评的行政审批过程不透明，危化品生产加工企业风险信息公开不主动等，都成为了危化品安全事故危害进一步扩大的潜在因素。

二、风险信息公开机制

信息公开机制，实际上是指信息的生产者或拥有者根据社会公众的要求，有义务公开除国防、外交、司法等领域的机密文档信息外的、不危及社会安定和国家利益的所有信息的一项管理制度。[1]风险信息公开也是政府信息公开的重要组成部分，同时又具有其特殊性。

（一）风险信息公开主体

随着民权运动的发展，作为风险规制系统的合法性基础，公民已经不再满足于被动获得披露信息，而试图参与风险信息的检测和发布，参与到风险信息的供应当中。[2]但是从目前来看，企业基于自利性而规避信息披露问题，民众和政府、企业之间存在着严重的信息不对称。就信息公开的义务主体而言，政府和企业在危化品管理中仍然是风险信息的主要供应者。

（二）风险信息公开客体

在危化品管理中，战略规划中的风险信息、行政审批过程中的风险信息以及危化品企业的风险信息都属于信息公开的客体。一方面，在环境风险发生前，有关信息的及时迅速发布，以对加强公众对风险的关注，对于积极做好风险的预防工作有着重要作用。另一方面，在环境风险发生后，风险信息的及时发布有利于公众了解真相避免恐慌，同时有利于争取公众参与突发事件的处理。[3]

（三）风险信息公开手段

媒体是风险沟通的桥梁。在危化品管理中，一方面，行政机关应当将主动通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及報刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开风险信息；另一方面，企业应该通过能够为公众容易获取的形式公开风险信息。及时、客观、准确地发布信息，适时、恰当地引导舆论，不仅能够提升公众应对风险的信心，也是提高公众应对风险的能力的有效手段。[4]

三、我国危化品管理中风险信息公开的制度安排

近年来，我国的安全监管部门以及各相关职能部门针对危化品的安全监管，开展了大量工作，主要体现在法律法规制定以及安全监管体系的建立两个方面。

（一）我国危化品安全监管体系

为了保障国民经济可持续发展，我国已建立了危化品监管体系。目前，国家安全生产监督管理总局掌握危险化学品的理化信息，国家质检总局掌握商品中的化学品的进出口、销售、使用等方面的信息；卫生部掌握化学品毒性数据，还有诸多的化学品信息分散于其他相关的部委中。

（二）我国危化品管理制度安排

为了保障化工行业的正常发展，维护市场经济秩序，保障居民的生命及财产安全以及促进国民经济的发展，我国制定了相应的法律法规及行业规章制度。政府不仅需要将危化品管理中的风险信息积极如实的告知公众，同时还担负着监管企业风险信息公开的权责，有义务对部分企业风险信息以自己的名义公开。[5]

四、我国危化品管理存在的问题

我国通过安全监管体系以及法律法规的制定实施，在危化品管理中取得了一定的成效，化工企业事故多发的势头略有扭转，但在危化品管理的过程中仍然存在着诸多问题。

（一）危化品行业发展规划缺乏前瞻性

一方面，危化品企业分布零散，危化品生产、储存企业布局随意。另一方面，危化品生产、储存企业并未按照国家标准或者国家有关规定控制与周围环境的安全防护距离。《危险化学品安全管理条例》中规定了重大危险源的危险化学品储存设施，与居住区以及商业中心、公园等人员密集场所的距离应当按照国家规定，至少保持1000m以上，但在实际规划过程中，安全距离不足而导致伤亡惨重的案例不胜枚举.

（二）危化品企业安全生产意识薄弱

在危化品生产中，部分企业生产技术水平不高，生产工艺存在着安全隐患；人员技术培训不足，不能及时应对装置异常现象；部分企业负责人在组织生产经营工作中，不舍得安全生产投入，缺少在生产装置处于异常状态时安全防护设施等等。在危化品安全事故中，因违反操作规定以及设备故障者两种原因而导致事故约占总事故一半。[6]

（三）危化品安全监管体系不健全

一方面，我国的危化品监管体系对于危险化学品生产、运输、仓储、经营、使用和废弃处置等环节的监管为独立管辖，各个环节之间存在着严重的监管缝隙、漏洞，政府及其职能部门呈现碎片化管理，“安全管理和监督不到位”的现象普遍存在。另一方面，危化品安全评价体系不健全，部分安全评价机构并未对企业现场进行细致的检查，对企业存在问题不指出、不负责，千篇一律的进行安全评价，导致企业无法认识到自身存在的危险性，从而逃避问题，在危化品行业的持续稳定发展过程中埋下重大隐患。

五、我国危化品管理问题的原因分析endprint

为强化危化品安全管理，我国制定了较为健全的法律法规，同时也有相应的危化品安全监管体系。如前文所述，在实施的过程和结果与相应要求之间存在着较大的差异，其原因主要有以下两个方面。

（一）危化品管理风险信息公开不足

风险信息公开是公众参与危化品管理的基石和前提。这是促进危化品行业规范规划的根本动力，是推动企业自我管理的有效手段，同时也是促进相关管理部门有效监督的有力保障。（1）战略规划风险信息公开不足。规划风险信息公开不足，一方面导致公众参与度不高，滋生企业的寻租行为，在维护了一部分人的利益的同时，忽视或损害了大众全体的社会利益。另一方面，导致的危化企业“环境风险污名化”被放大，进而可能导致所有危化品行业规划都只能依靠群体性事件的方式进行解决，政策、制度以及法律面临巨大考验。（2）行政审批过程风险信息公开不足。在行政审批过程中，风险信息公开不足，导致行政审批的执行与民众的期待常常错位；同时，行政审批的信息质量下降甚至出现重要的风险信息在审批列表中缺失。审批机构和审批事项以及审批事件的动态信息公布不全，危化品企业的经营权审批、安评和环评审批信息公布缺位，公民无法掌握相关风险信息，公民的参与和监督便也无从谈起。（3）危化品企业风险信息公开不足。一方面，以GDP为导向的政府管理促使地方政府大力招商引资，希望大企业、大项目投资于本辖区，一些地方政府往往选择了为高污染风险型企业提供庇护，从而使企业环境风险信息公开渠道受阻。另一方面，政府和危化品企业之间相互博弈过程，也可能会导致风险信息公開的迟滞和环境风险的增加。

（二）危化品管理问责机制缺失

在当前的危化品管理中，吸引媒体关注的问责事件中，88%都与“事故灾难”相关的事后问责。为了应对事后问责的社会压力，我国政府采用“归因外部化”和“集体问责”政策。然而，这种事后问责、领导问责以及体制内的问责只能暂时的安抚公众情绪，却削弱了行政问责的效能，忽略了问题的整改；仅关注结果的责任追究，忽视对过程责任的追究；对于危化品安全事故的遏制、危化品管理的整体应对以及危化品管理责任的层层落实显然是无益的。

六、结论与展望

危险化学品的安全管理是我国安全管理的一项重要任务，我们需要在已有的法律规范以及安全监管体系的基础上加强政府、企业以及行政审批环节的信息公开，增强我国危化品管理的问责机制，才能真正实现危化品行业的安全稳健发展。

（同济大学，上海 200072）

参考文献：

[1]叶南平.电子政务与政务信息公开[J].中国管理信息化（综合版），2007，02：68-71.

[2]黄泽萱.风险信息供应中的公众参与——以我国PM2.5自测活动为例[J].暨南学报（哲学社会科学版），2013，05：15-24+161.

[3]廖霞林，李晶.防范环境风险的法律对策[J].华中农业大学学报（社会科学版），2012，06：100-105.

[4]林爱珺，吴转转.政府应急管理中的风险沟通[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2010，05：12-17.

[5]李玉梅.论政府在企业信息公开中的多重身份及权责[J].海南大学学报（人文社会科学版），2009，06： 619-623.

[6]吴宗之，张圣柱，张悦，石超，刘宁，杨国梁.2006-2010年我国危险化学品事故统计分析研究[J].中国安全生产科学技术，2011，07：5-9.endprint