陕西省扶贫政策的减贫效应评价研究

樊荣+梁华+杜娟+沈卫锋+闫玉娟

摘 要： 作为贫困人口较为集中的省份，陕西省在“十三五”时期的脱贫攻坚任务十分艰巨。以洋县白石村为例，帮扶措施实现的减贫成效及贫困户满意度均有所提高，但是在贫困户自身、帮扶主体、政策实施过程中还存在一些问题，需进一步强化方案的设计和规划，因地制宜，分类研究，筑牢帮扶保障体系，精准施策，创新产业扶贫模式，狠抓脱贫成效，落实主体责任，拓宽扶贫渠道。

关键词： 扶贫政策； 减贫效应； 对策建议

中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.007

“十三五”时期是陕西省实现“追赶超越”的关键期，也是脱贫攻坚和全面建成小康社会的决胜期。陕西作为贫困人口较为集中的省份，如期实现脱贫攻坚目标难度较大。为此，陕西省按照“六个精准”、“八个一批”的脱贫攻坚工作要求，以建档立卡贫困人口为主体，以集中连片特困地区为重点，高标准、高质量推进脱贫攻坚工作。

围绕脱贫攻坚中心任务，陕西省行政学院积极开展对口帮扶工作，深入调查研究。在对2016年贫困户的基本情况、致贫原因、帮扶措施及存在问题调研的基础上，2017年围绕脱贫攻坚各项举措的减贫成效、帮扶精准度、满意度等方面再次调研，以提高帮扶工作的针对性与有效性。

一、洋县纸坊街办白石村减贫成效分析

白石村位于洋县县城以北13公里，208户712人，地处秦岭南麓浅山区丘陵地带，自然条件较差，贫困程度较高。截止2015年底，白石村共有贫困家庭29户108人，贫困发生率15%。2017年6月，经过对贫困户数据清洗再识别，剔除贫困户10户42人，新增贫困户9户21人，剔除的主要原因是县城购房、家有轿车、收入明显高于贫困线；新增的主要原因是因病、因学以及前期识别不精准等。截止2017年7月，白石村共有贫困人口28户76人，贫困发生率10.7%，大多数贫困户家中有老弱病残或学龄人口，收入来源有限，住房、医疗、教育等支出负担较重，脱贫难度较大。预计2017年底 2户脱贫， 2018年底13户脱贫，2019年底13户脱贫。2017年贫困户主要通过组织安排就业、外出务工等方式脱贫；2018年贫困户主要通过发展产业及医疗、教育、住房等保障措施脱贫；2019年贫困户残疾、智障、年老者居多，贫困程度较深，通过政策兜底、集中供养等方式脱贫。

（一）贫困户脱贫成效

1. 人均纯收入分析

2016年白石村28户贫困户家庭人均纯收入（减去生产经营性支出以及低保金）为2705.5元，其中收入最高者为3941元，收入最低者为2111元。预计2017年人均纯收入约3000元，同比增长约10%。总体看，务工收入和转移性收入为贫困户收入的主要来源，二者分别占总收入的49.83%和35.23%；种植业、养殖业和林业的收入占比仅为14.94%。

2. “两不愁三保障”分析

白石村贫困户“两不愁”实现率为100%，“三保障”中教育和医疗保障实现率均为100%，28户贫困户无义务教育阶段辍学学生，且参加了新农合和大病保险，极大地缓解了上学难、就医难等问题。安全住房保障方面，4户房屋存在渗漏现象，1户房屋面临废弃，计划通过分散安置、危房改造、异地搬迁、集中供养等方式解决。

（二）帮扶措施满意度

2014年陕西省行政学院为白石村移民点解决用电问题并节约安装费用5万元；2014-2016年，累计为白石村村民发放香橼树苗22000株，合计10万元； 2015年为20户村民（含12户贫困户）发放户均3000元产业发展资金，2016年底为村集体投入8万元发展食用菌种植产业；2017年为28户贫困户发放3.2万元产业发展启动资金，此外，为村集体配备室外电子显示屏和办公电脑、打印机，共计6万元。一系列帮扶措施得到所在乡镇及县扶贫部门的肯定与支持，尤其是得到白石村民的认可与称赞。

（三）帮扶主体满意度

通过近三年的集中帮扶，贫困户自身脱贫致富的信心和动力不断增强。在调研走访中，白石村贫困户对帮扶工作队和帮扶责任人的满意度较高，均认为精准识别以来，自身生活水平得到了较大的改善，帮扶成效明显。2016年，陕西省行政学院在全省驻村联户扶贫工作考核中获得优秀等次。

二、当前存在的主要问题

（一）贫困户自身存在的问题

1. 贫困人口文化程度总体较低，增收渠道较窄。从贫困户学历构成情况来看，贫困家庭的文化程度以初高中为主。2016年，贫困户人均纯收入为2705.5元，收入最低者为2111元，以务工收入和转移性收入为主；种植业、养殖业和林业的收入占比较低，由于贫困户健康、能力等制约，增收渠道有限。贫困不仅体现在经济层面，更体现在知识、思维和能力层面。[1]

2. 贫困人口中老弱病残居多，收支余额较低。贫困人口中老年人口为19人，占比25%；残障或患重大疾病、慢性疾病人口为30人，占比39.4%；三户7人因就医、建房开支较大，入不敷出。全部贫困人口中，医疗、教育、住房支出占比极高，贫困人口生產、生活性支出占比偏低，人均收支余额较少 ，除日常生活开支，所剩无几，无力应对自然灾害或突发事件。

（二）帮扶主体存在的问题

1. 短期经济指标实现易，脱贫能力提升难

作为贫困户帮扶主体的镇村两级组织，在脱贫攻坚工作中仅仅是参与者和中转站，创造性攻坚克难的劲头不足，为群众办实事、办好事的主动性、积极性不够。一些干部往往把脱贫攻坚简单分解为各项具体经济指标，追求数字达标，但是，如何构建长效脱贫机制和实现贫困人口自身能力的提升，培育困难群众的致富能力，把脱贫攻坚作为一项惠民仁政和共享发展的长远大政却非常困难。

2. 精准帮扶工作头绪多，结合农村实际少endprint

农村电子商务、技能技术培训、三变制度改革、“两社一会”、五帮五扶制度等方面成功的经验不少，但是在农村普遍推广还得依据当地实际，需要完善的规划，不能盲目照搬照抄、操之过急。比如，发展农村集体经济基础条件差，挂牌空壳多。县上要求各村成立“两社一会”，但从目前情况来看，“两社一会”带动贫困户作用发挥不明显、村民参与率偏低、运行不够规范、监管工作不到位、缺乏必要经费保障和专业人员，仅仅是挂牌成立，但没有具体行动。

（三）政策落实过程中存在的问题

1. 精准识别依据多次调整，加大识别难度

贫困户的识别是精准扶贫的关键环节和首要任务，也是精准扶贫要解决的重要科学问题。[2]精准识别依据多次调整，最后演变为应纳尽纳，宽进严出，造成精准识别后贫困户与非贫困户之间界线不明。绝大多数贫困人口的精准识别基于收入标准及“两不愁三保障”，这些标准较难量化，更多依赖于主观性较强的“民主评议”，识别阶段不精准，加大后续帮扶工作难度。

2. 相关资料台账繁多，重复劳动工作量大

贫困户相关资料镇级有16类、村级有19类、贫困户有6类，填写要求复杂繁琐，在基层帮扶工作中，填写并完善相关脱贫帮扶资料则成了重要任务，在各类检查或考核中所占比重也较高，导致大量重复无用劳动。此外，一些帮扶工作未结合农作物收种时机，检查、调研频繁，影响正常村务工作。

3. 发展产业定位不准，各类风险防范不足

发展产业是脱贫攻坚的难点。帮扶单位和当地政府部门对脱贫户进行特色养殖、种植产业帮扶时，对市场经营性风险考虑和防范不足，使前期投入以及脱贫户收入增长损失较大。陕西省行政学院出资8万元新建大棚，由于缺乏劳力、管护不到位，建成后长期闲置。贫困户养鸭1400只，后因疾病、死伤损失近半，基本没有盈利。究其原因除项目定位不准之外，还有贫困户自身教育水平、经营理念及种养殖技能较差。目前，村委会筹备发展特色养殖（养牛、养猪）合作社，但是整体推进慢，市场化程度不高，存在较大的经营风险，且农业保险政策不完善，普遍存在理赔难的问题。

4. 自身发展动力不足，社会参与程度较低

帮扶脱贫关键是依靠产业带动，提高贫困户经济收入。目前来看，社会力量参与度不高，涉及面不广、介入度不深。同时，村民因传统观念、生活习性、条件限制等因素，他们自身发展产业的愿望不强烈，内生动力不足。白石村在脱贫攻坚中，整体主动性、积极性不强，经常处于被“牵着走”的状态；企业、社会力量参与不足，连当地非贫困户的动员也较少，大户、能人的带动作用发挥不够。此外，对贫困户的经营理念、劳动技能等方面缺乏必要培训，没有充分发挥帮扶单位的培训优势。

三、精准发力，构建扶贫长效机制

针对白石村贫困户的自身特征以及扶贫政策实施过程中存在的问题，提出以下六点建议。

（一）强化脱贫方案的设计和规划，因地制宜开展帮扶

整体的设计和规划对于一个地区的发展至关重要。当前各地脱贫攻坚亮点频出，成效显著，但一些地方照搬照抄，半途而废，出现碎片化的发展思路，缺乏前期的整体规划以及可行性分析，盲目启动项目，造成不必要的人力物力消耗和浪费。白石村在脱贫攻坚过程中，应突出规划先行，并将贫困户脱贫纳入整体发展规划。一是持续改善村基础设施，加强道路、网络和通讯等基础设施建设。二是大力发展村集体经济。打造以市场为导向，贫困户为主体，龙头企业带动，能人大户参与的村集体企业，结合当地实际，重点实施特色产业项目。三是要进一步提高劳动人口技能，加大职业技术技能培训，尤其是加强与脱贫致富相关的信息、政策、技术、资金使用等方面的培训。特别是对于一些文化层次不高、自身能力较弱的中年人，要注重通过大户、协会、合作社等新型经营主体组织培训，注重其脱贫致富的能力培养。四是大力宣传当地成功脱贫的典型事例，激发贫困人口脱贫致富的决心和意志。

（二）根据致贫原因分类研究，筑牢帮扶保障体系

无论民生支出政策偏重于农村贫困人口还是城镇贫困人口，公共医疗卫生、社会保障等基本服务支出对于收入贫困与可行能力贫困都具有较为显著的减贫效应。[3] 既能让贫困人口得到国家的相应扶持，又能体现社会的公平正义。一是因病致贫的贫困户，国家已经从新农合以及大病救助等方面着手，这些政策均已落地，有效地缓解了因病致贫问题；还需要对长期慢性病患者的医药费予以补贴，降低贫困户医疗费用负担。二是因学致贫的贫困户，除义务教育阶段的“两免一补”，普通高中2500元/年，大学生6000元/年，还可以探索其他资助计划，通过财政出资、捐助、募集等方式建立专门的贫困学生助学基金，降低贫困户教育开支。三是因自然灾害致贫的，除通过民政救灾款解决，应积极完善自然灾害保险等相关制度。四是失能贫困户，通过农村最低生活保障、集中供养、高龄补贴、残疾人补贴等，做到应保尽保，全面筑牢政策保障体系。

（三）因村因户精准施策，创新产业扶贫模式

产业扶贫是脱贫致富的重要抓手，强化财政投入，同时建立风险防范机制，壮大扶贫产业。要在深入了解贫困户脱贫需求基础上，加大产业扶贫政策的宣传与对接，提高产业扶貧精准度，优化产业扶贫投入，避免资金或项目的闲置或浪费。一是充分发挥政府在政策引导、动员号召等方面的优势，给予帮扶企业政策、财政、税收等方面的优惠，引导企业脱贫攻坚，发挥企业在产业扶贫中的带动作用。当前，多地采用“政府金融+公司+合作社+贫困户”模式，汉中留坝县的“村村建立扶贫互助合作社模式”[4]等，这些模式都可以借鉴，但是要结合当地实际，不能急功近利，盲目推进。二是确定一项符合当地实际的特色养殖、种植产业，做优做精，形成规模。比如，白石村的香橼、油用牡丹、养牛、养猪等特色种植、养殖项目等。三是发挥白石村临近县城的地理优势，大力发展休闲垂钓、果园采摘、农家乐等乡村旅游项目。四是优化产业扶贫投入机制，加大风险防范。endprint

（四）调动帮扶干部积极性，狠抓脱贫成效

帮扶干部主要包括镇村干部、第一书记、驻村工作队等，要进一步调动各主体的积极性，凝聚工作合力。一是镇村干部是脱贫攻坚政策的直接执行者，关系到脱贫政策能否有效落实。要加强镇村干部的思想政治工作，进一步提高其脱贫攻坚的使命感和责任感；加大镇村干部相关政策和业务能力培训，提高其开展扶贫工作的能力及方式方法；适当提高镇村干部的收入待遇，进一步畅通向上流动的渠道，激发其开展工作的积极性；二是第一书记扶贫是我国打赢脱贫攻坚战的重要举措，意在通过向贫困村庄和基层党组织注入活力，加强基层组织建设，促进农村经济社会发展，实现精准脱贫。作为从各级机关企事业单位中选派的优秀党员干部，第一书记扶贫本质上是以增加农村基层领导力资源供给为突破口，实现中国农村公共事务的“良治”。[5]三是倡导帮扶单位带动包扶对象有效脱贫，比如，机关事业单位、高等院校等主体通过“消费扶贫”、“用嘴扶贫”等短期方式培育产业形成，逐步引导走向市场，形成长效机制。

（五）加强政策协调梳理，落实主体责任

当前脱贫攻坚的政策涉及部门多，“上面千条线，下面一根针”，政策停留在纸上不落地或者落地过程中的相互交叉不协调，除了需要加强省级层面的顶层设计以外，还需要基层做好政策梳理并协调推进。一是强化政策顶层设计，形成一套既有精准性又具综合性的扶贫组合拳，完善“政策大礼包”。二是加强省、市、县各项政策的协调和梳理，形成政策合力，避免政策重叠与空白。加强各级政府部门间政策的横向协调和协同，尤其是不同时期政策的衔接，避免多头管理及沟通衔接不畅、政策前后不一致等导致扶贫工作效率下降问题。三是基层干部应准确理解政策，强化自身学习，积极参加各类扶贫相关培训，提高业务能力，增强担当意识，激励和引导广大干部到脱贫攻坚战场大显身手。强化考核，充分发挥考核指挥棒作用，用考核倒逼扶贫责任落实和工作落实，不折不扣创新性推进落实，夯实责任主体，提高脱贫成效。

（六）动员社会力量参与，拓宽扶贫渠道

从全球经验看，扶贫服务的提供主体一般是政府、NGO、市场企业等，但由于外部性和排他性的问题，扶贫不能够完全由某一类主体提供。[6] 目前，我国各级政府依然是扶贫主体，要实现社会帮扶资源和脱贫主体有效对接。一是要为企业、社会力量参与搭建平台，拓宽扶贫渠道，汇聚多方资源。发挥政府在扶贫中的主导作用，强化企业、社会组织和个人在扶贫工作中的支撑作用，构建“政府主导、市场能动、社会参与”的中国扶贫工作新模式，推进政府、市场、社会三者之间各司其职、共同发力。二是优化扶贫流程，按照“于法周严、于事简便”的原则，优化流程、简化手续，强化服务，鼓励和吸引更多非公企业，特别是致富返乡带头人创办的小微企业到贫困地区投资创业，建立扶贫“绿色通道”。三是探索养老、教育、医疗、弱势群体关爱等方面引入市场化机制，通过政府购买服务等形式展开有效幫扶，动员、吸引、激励企业、社会力量广泛参与。

参考文献：

[1]葛志军，邢成举. 精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015，（5）：157-163.

[2]何仁伟，李光勤，刘运伟，李立娜，方方. 基于可持续生计的精准扶贫分析方法及应用研究——以四川凉山彝族自治州为例[J].地理科学进展，2017，（2）：182-192.

[3]刘俊英.中国政府民生服务及其减贫效应分析[J].经济问题探索，2013，（9）：21-26.

[4]乔佳妮，程伟. 村村建立扶贫社，脱贫致富有抓手——留坝县村级“三位一体”扶贫互助合作社调查[N].陕西日报，2017-08-10.

[5]王亚华，高瑞，孟庆国.中国农村公共事务治理的危机与响应[J].清华大学学报，2016，（2）：23-29.

[6]莫光辉，陈正文.脱贫攻坚中的政府角色定位及转型路径[J].浙江学刊，2017，（1）：156-163.

[责任编辑、校对：党 婷]endprint