PPP项目存在的问题及应对策略

王超

摘要：由于PPP项目从本质上来说，具有普通大型项目的一般风险，因其特殊性，又具有特殊性风险，故PPP项目在从规划到实施过程中存在的风险因素多且复杂。本文从政治经济学角度，根据宏观、微观、中观这三个不同层面的视角，对PPP项目中的风险缘由进行了划分，并对PPP项目存在的问题进行了分析，提出了相应的应对策略。

关键词：PPP；问题；应对策略

一、PPP项目风险来源分析

由于PPP项目外部因素引起的风险多是宏观层面的风险，其PPP项目风险多由于项目外部的自然环境、国家格局规划、行业层面变故引起。国家层面政策和法律环境；自然气候环境和社会环境是此类风险最容易集中的地方。PPP项目在从规划到实施过程中出现的风险说明PPP项目在执行层面存在问题，这种风险多是项目内部风险，归为PPP中观层面的风险。比如PPP项目在设计过程中出现的地域不合适、在实施过程中出现的技术不达标等诸如此类的问题都是上述PPP中层风险的表现。从微观层面研究，PPP微观层面风险则更多表现在合作双方合作契合度和效率问题，由于PPP项目对应的工程多是具有公益性、周期长特点的大型社会基础建设工程，于是在项目采购、运营过程中，基于公私双方出发点不同，对合同管理方式不同，各种错综复杂的利益关系容易引起风险，当然这种风险也是源自于内部风险，但有不是一般的内部风险。从其他分类角度，根据风险承受当事人的不同，可将风险分为地方政府风险、私人承包商风险、中介金融机构风险；根据风险波及范围大小不同，可将风险分为局部风险和总体风险；根据风险来源自项目内部或外部，可将风险分为内部风险和外部风险；根据风险来源性质不同，可将风险分为自然风险、社会风险、经济风险等；根据风险可否人为避免，可将风险分为系统性风险和非系统性风险。

二、我国PPP项目存在的主要风险

（一）在职能分配方面，政府职能不清

在PPP项目中，政府代表的公共部门既是项目的合作方也是该地域的权利部门，由于项目在投资运作过程中，缺乏完善的第三方管制机制，使得尽管在具有双方权责分明的合作协议的前提下，公共部门在项目伊始到结束的过程中占有极具优势和强势主导的地位，政府在这个项目中具有合作方和仲裁者的双重身份，公共部门的信用危机爆发会使得私人部门的项目损失大大提高。但是，在项目起始阶段政府需要向私人部门融资时，公共部门多采取鼓励、吸引的态度，但在公共部门意图达到后，政府部门往往会采取改变当地投融资政策的后撤手段使得私人部门退出。

（二）产权归属不明晰，项目普遍存在风险归属不当现象

根据现代化社会的产权理论，合理明确的产权划分可以有效约束项目参与双方的行为，有效将合作双方归为一个分工明确的项目主体，有效对抗外界风险因素。在我国PPP模式中，在产权界定过程中有很多不明晰的模糊地带，在项目基础建设和运营阶段产权的界定不明晰更是造成项目移交阶段的困境。在相关法律法規条文中，对PPP项目产权的保护也是非常模糊的，这就给项目带来了很多不确定性，而这些不确定性因素无疑增加了项目成本，不利于项目运行和为社会带来福利。

（三）在项目分担过程中，私人部门易成“弱势群体”

采取PPP模式的工程，多是大型基础建设工程，这类工程对社会资本融资需求量大、建设周期长，项目在建成过程中对社会的影响力也是不容小觑的。很多地方政府完全以自身利益为出发点，通过PPP协议借助社会资本的融入，来提供当地政府的政绩。而一旦地方政府的初衷和利益受到私人部门的干扰或损害，政府就会利用其权利部门的完全优势来阻挠和阻止。在此前提下PPP合作关系中公私部门的关系仿佛是“上下级关系”，而不再是一种风险共担利益共享的合作伙伴关系，会导致项目效率不如预期等问题。

（四）法律法规体系的不完善，风险无法合理分担

我国政府部门为保证PPP模式的实施顺利出台了相关的文件和规定，可涉及部门较多，其中包括财政部、发改委、国务院、国资委和交通部等，这就使得不同政府部门根据不同的制定理念和不同的权利范围所制定出来的规章制度存在较大的差异，甚至有相互矛盾的地方。从另一个方面来讲，PPP项目中产生任何法律纠纷，政府作为法律政策的制定和实施者，很容易将风险和损失转移到私营部门，这就让私营部门在法律不健全环境前提下PPP项目中承受更大的风险和不公平的待遇。

（五）风险识别能力不同，参与方逃避承担风险

PPP项目中公共部门和私人部门等参与方存在信息不对称的情况，即便根据法律法规签订了非常明确的行为规范和风险分担准则来避免风险分担不均和行为不受管制等问题，但风险识别能力有差异，当仅有识别能力强的一方发现了项目出现风险且这个风险是自己方需要承担的时候，识别能力强的一方往往会为了自身利益选择去拖延、隐瞒、甚至置之不理这个风险，从而导致项目的成本将会大大增加，合作双方出现信任危机。

三、我国PPP项目风险应对策略

（一）建立项目监督机制

PPP项目合作双方在项目合作的同时，都会在极大程度上根据自己的需求去追求自己的最大利益，如果这种追逐利益的行为没有一定的监管和约束，PPP项目势必要以失败告终。从政府部门的角度来说，拥有地方规则制定权的绝对优势可能会为了某些政绩方面的表现而压着私人部门应得的利益，而造成合作双方不能达到利益共享的局面。而从私营部门的角度来说，在利益最大化原则的驱使下，私营部门很可能会利用公共基础建设应用的广泛性和垄断性，单方面提高产品或服务的市场价格，从而使社会公众失去享用的福利，使得PPP项目成果或服务丧失其公益性的本质。从上述可以得出结论，有效的监督是项目成功的必要手段。虽然说在市场经济中，拥有一只无形的手来调节市场经济，并不需要政府的有形监管。但是此处所说的监管，是为了让市场无形的手更好的发挥作用，在使得私营部门能取得应得的利润的前提下发挥公共项目的福利性。必要的专业性监督机构必不可少，由于我国国土面积大，PPP项目涉及面广，所以我国还需根据PPP项目涉及的不同公共建设的领域建立针对不同领域项目的监督机构，在全国统一的标准下实行垂直型监管。

（二）建立完善PPP项目法律法规

任何一个没有相关法律保障的项目都会存在诸多风险。PPP项目这种大型公私合作的项目在实施过程中肯定是需要有法可依、有法可循的。没有相关法律支持，PPP项目在向社会资本融资的过程中会因为其法律风险太大，而使融资异常困难。为了保障PPP项目名正言顺的发展，首先应颁布PPP项目基本法，对PPP项目的主管部门、涉及范围、风险分担原则、产权关系、建设流程等问题进行统一标准的明确。然后，由于我国国土面积大，PPP项目试点领域多，应分别根据不同类型的PPP项目在不同领域制定更加准确的准则，让不同领域的PPP项目在对应合理的法律约束下，能发挥出合作各方的比较优势。项目操作流程的规范也是法律文件中要重点标明的，这样能够让PPP运作成本降到最低，法律风险降到最低，保证项目能够正常运行和取得预期收益。对于防止政府部门利用其权利部门的优势，可能会为了自身利益，更改或撤回合同中标明的某些承诺，私人部门应从政府过往信用水平，地方财政能力、区域产业链结构等多方面考量政府的信用程度和财政实力，择优选择，避免风险。

（三）提高项目公开透明度

随着信息化社会的形成，我国一线城市大部分社会服务均可通过网络进行公示、预约等服务。因此，PPP项目也可充分利用政府信息信息化的有利条件，在项目招商引资、购买原材料、委托建设承包商、整体运营过程中公开发布相关进展和要求，来提高社会对项目的了解程度，进而提高社会参与度，减少项目融资难度，提高项目透明度，保证项目能公开、公平、顺利的实施。在这种措施下，民营企业可以在网络上了解到PPP项目的具体内容和要求，方便私营部门根据自身情况进行选择，而且公共部门通过这种方式会吸引到更多的合格的投资者，从而可以筛选出最合适的合作伙伴。對项目过程的公开化信息处理，有助于减少社会矛盾，促进社会公平，让民众也参与到项目建设中来，发挥其纳税人的监督权力。

（四）建立健全的风险分担机制

合理合法的风险分担机制，能够督促风险承担方在风险得到识别后尽快采取措施，在这种权责分明的约束条件下，避免了双方推卸责任、逃避责任的行为，从而不断强化项目进程中的风险管理，促进合理合法的风险分担目标实现。私人部门在合理的风险分担机制下容易得到保护，避免公共部门滥用权力推卸责任。不合理、不完善的风险分担机制会增加项目的成本，降低合作双方的合作意识和积极性，容易造成各方竞相推卸责任的局面出现，阻碍项目进程。在根据项目的特征和实际、实地的具体情况后，选取具体的合作模式，在参考相关法律法规的基础上，对项目中可能出现的各种风险进行分析比对，根据双方事先约定的权利和责任，制定出各种风险的归属和应对流程，力求达到在风险出现时，合作双方能尽快、迅速做出应对。