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我国养老公共服务供给现状、困境与对策

2018-01-09李勇

北方经济 2017年11期
关键词:制度保障公共服务养老

摘 要:文章缘起十八届五中全会“增加公共服务供给”的庄严承诺,在深入总结我国养老公共服务供给现状的基础上,剖析增加供给面临的困境,有针对性地提出增加养老公共服务的对策与建议,希冀为政府政策制定和制度再设计提供参考。

关键词:养老 公共服务 制度保障

“增加公共服务供给”是中央关于“十三五”规划的建议,去年中央经济工作会议上,习近平总书记强调在2017年继续深化供给侧改革。作为政府公共服务重要内容的养老公共服务,涉及千家万户。在老龄化日益严重的今天,中央的决策部署为破解老龄化难题指明了方向。然而,知易行难,正值人口转变时期的中国,养老服务供给现状如何?增加服务供给的实现路径是什么?这些问题需要联系现实国情认真深入地研究。

一、我国养老公共服务供给现状

党和政府一直将养老作为基本公共服务范畴。改革开放以来,特别是中共十八大以来,各级政府通过制度建设,加大财政投入,在完善养老服务体系和增加供给方面取得了显著成绩。

(一)老龄事业专门管理机构纷纷建立

从1982年的“中国老龄问题全国委员会”到1999年的“全国老龄工作委员会”,国务院专门设置议事协调机构主管全国老龄相关工作,成员单位包括民政部、财政部等32个国家部委。各省、市、县、乡也都设立老龄工作委员会,如此便形成了从中央到地方的工作网络,便于政策的传达与执行;2014年,代管全国老龄委的民政部设立养老服务专家委员会,决策咨询机制得以建立健全。

(二)相关制度陆续制定颁布

随着《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(2008)、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(2009)、《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(2014)、《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》(2017)等文件的颁行,城镇职工养老、农村养老、居家养老、机关事业单位养老、企业年金等制度建设分头推进,各级政府为特定人群提供养老公共服务有了制度遵循。

(三)养老保障能力迅猛提高

从养老基金规模来看,1998年的养老基金累计结余额为587.8亿元,2015年为3.99万亿元,18年增长了近68倍;从参保人数来看,1997年全国参加基本养老保险的企业职工为8671万人,2015年则增加到88777万人,增长了10倍之多;从基本养老金水平来看,1997年全国各地区平均养老金水平为每年4381元,2015年则达到29010元,增长超过6倍。

二、增加养老公共服务供给面临的困境

虽然,我国养老体系建设取得了如上成绩,但毋庸讳言的是,面对2.31亿老人(2016年末数)形成的巨大挑战,增加政府养老公共服务供给还面临着诸多困境。

(一)养老金不能统筹使用

养老金亏空曾一度让国人忧心忡忡,有学者指出,以CPI为基准测算,2030年和2050年我国养老金缺口将达4.1万亿元和6.1万亿元。因为缺乏大数据的支撑,单纯争论养老金规模没有太大的实际意义,但养老金不能在全国统筹使用却是一个不争的事实。目前,东北三省等局部地区养老金“入不敷出”,而南方许多省份则存在较大结余,由于养老金尚未实现全国统筹,为基础养老公共服务均等化的实现设置了较大障碍。

(二)投资运营方式不当导致养老金不断缩水

由于过分关注养老金投资的安全性,我国养老基金投资被局限在银行存款和购买国债上,如此投资结构在一定程度上限制了盈利能力。原本捉襟见肘的养老金,由于投资运营方面的问题,导致过去20年贬值近千亿元,养老金面临的主要是保值增值压力而非支付压力。养老金入市从理论上讲可以缓解这一尴尬,但我国股市尚不成熟-高波动性决定了养老金入市缺少制度性条件。

(三)现行财税制度不利于养老金做大

现行企业年金的税收制度为国家构建多支柱养老金体系设置了障碍。政府鼓励养老产业发展的税收优惠政策没有完全落实到位,迟滞了养老体系的健全与完善。

三、对策与建议

人口老龄化考验着政府公共服务供给能力。深化养老制度改革,各级政府应从供给侧改革入手,探索增加养老公共服务供给的具体路径。

(一)推进养老制度并轨,着力提高供给水平

长期以来,我国养老制度呈现“碎片化”态势,近些年来,机关事业单位与企业养老并轨;城镇居民养老保险与新农保合并为城乡居民养老保险(即“城居保”)。这两项并轨是我国养老体系建设的重要成果,但尚未完成从“碎片化”到统一制度的转变。下一步,要逐步推进“城居保”与“城职保”合并,其目的在于增加政府养老服务供给,提高保障水平。“两城合并”是达成统一制度的“最后一公里”,也是最难推进的一步。由于这两个制度差距較大,且转换涉及的人数众多,这对国家财政是相当大的挑战。需要中央政府完善顶层设计,地方政府将中央的政策意图落实到位,实现养老公共服务均衡。

(二)推进养老金全国统筹,为入市创造制度条件

只有实现了养老金全国统筹,才能在全国范围内调剂资金余缺,实现养老公共服务均等化的目标,也才能发挥资金的规模经济效应,实现养老资产配置的多元化和市场化。虽然,我国早在2009年就已经实现了养老金省级统筹,但资金过多停留在市、县层级,距离全国统筹还有相当长的路要走。今后,应在继续坚持社会统账结合的基本养老保险制度的基础上,积极稳妥推进基础养老金全国统筹。这一过程,需要特别注意几个问题:一是按照先“城职保”后“城居保”的路径分步推进,因为前者累计额金额较大,操作难度相对较小,且能为后者实现全国统筹创造条件;二是推进过程中调整及时调整费率,保证费用支出不增加,保障水平不降低,兼顾“调出”和“调入”地区权利和义务;三是将养老金统筹与转移支付制度联系起来,以此为契机,推进政府间财政关系改革。

(三)加大政府财政投入,切实增加供给水平

“9064”和“9073”分别是北京、上海和天津致力构建的养老服务体系,现已俨然成为“国标”。其实,这只是用数字描述养老体系的结构,即居家养老、社区养老和机构养老所占比重。养老具有公共服务属性,需要政府加大投入。以天津为例,2016年全市60岁以上的老人达243.9万,占户籍人口的比重23.35%;当年国办、民办机构提供的养老床位总数不到7万,距离千名老人30张床位的目标尚有一段距离。但是,如果考虑现有床位20%以上的空置率(调查显示,养老机构空置率达48%),绝大部分民众的养老需求就无法得到满足。为了做实社区养老,天津各级政府推出了包括政府购买服务、日间照料服务等十大特色服务,这些服务的背后是政府财政投入的大量增加。随着城镇化的深入推进,老人集中居住的社區大都位于市中心,属“寸土寸金”的地段,增加服务场所成本较高;基层政府(街道办事处、乡镇政府)和自治组织(居委会、村委会)人手不足,缺乏专业服务技能等。这些问题的解决需要政府以创新的理念推动社会治理改革,增加财政投入,降低养老服务供给主体的运营成本,实现养老服务供给质量和数量双提升。

(四)优化服务手段,创新养老模式

“421”的家庭结构下,居家养老遭遇人手不足的尴尬。“互联网+”的时代,不少地方政府通过智慧养老克服这一难题。天津某养老院试点开展网络护理服务和护理用品配送服务,让老人通过互联网享受到养老咨询、健康顾问、亲属沟通、老年娱乐等多种服务;湖北省某干休所采用LBS基站+RFID的双重定位技术掌握老人健康信息;山东枣庄推行利用APP软件查看老人的实时行动轨迹和心率状况;浙江宁波投资建成“恰如家”智慧养老平台,为老人提供医疗护理、健康监护等优质居家养老服务。建议省级政府编制推广计划,采取PPP模式,与相关技术研发机构和社会资本合作,在各自区域内逐步推开。

(五)加大农村投资力度,提升养老服务供给水平

农村一直是政府提供养老服务供给的“洼地”,基层政府在提升农村养老公共服务供给水平时,应做到“四个结合”。一是将养老与政府投资结合起来,逐步消除固定资产投资城乡二元性,摈弃以往“重城轻乡”的投资方式,加快推进贫困地区农村危房改造,重点加强农村道路、桥梁、燃气、自来水等基础设施投资,降低农村养老机构运营成本;加大农村卫生所设备投资,提高基层医疗服务水准,提升老人生活保障水平。二是将养老与扶贫结合来,将完全或部分丧失劳动能力的老人全部纳入农村低保和“五保”范畴,发挥社会救助力量实现老有所依。三是将养老与慈善结合起来,引导公益慈善基金参与建立新型养老体系,兴建慈善养老院,发挥志愿者的作用,为农村养老提供软硬件支持。四是将养老与产业发展结合起来,政府利用规划设计强制农村房地产开发过程中预留老年人活动场所,将非物质文化遗产传承、传统技艺传承与文化产业发展结合起来,实现老有所为,解决老年人就业。

习近平总书记强调,要着力发展养老服务业和老龄产业。各级政府应秉承共享发展理念,采取切实可行的措施,通过市场和政府两种手段更好地配置各类资源,努力增加养老公共服务供给。

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(作者单位:中共天津市委党校(天津行政学院))

责任编辑:代建明

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