煤炭城市新型城镇化的制约因素及规划调控策略——以黑龙江省煤炭城市为例

姜 云 杨 斌 常 月

(黑龙江科技大学建筑工程学院，黑龙江省哈尔滨市，150022)

★ 专题论坛——矿业城市发展 ★

煤炭城市新型城镇化的制约因素及规划调控策略
——以黑龙江省煤炭城市为例

姜 云 杨 斌 常 月

(黑龙江科技大学建筑工程学院，黑龙江省哈尔滨市，150022)

在对煤炭城市传统城镇化演化历程中存在的问题及新型城镇化的建设需求进行比较分析的基础上，分析了煤炭城市资源压覆、政府与煤炭企业之间的矛盾以及煤炭资源开采引发的环境问题和自身存在的交通条件不便、区位偏离、社会经济发展不足、城市发展动力缺乏等方面问题，提出了推进多规合一、创建新型城镇关系、创建新型产业体系等规划调控策略，以期为煤炭城市的新型城镇化及可持续发展提供借鉴和参考。

煤炭城市 新型城镇化 可持续发展 规划调控

受传统城镇化建设的影响及自身发展条件的限制，煤炭城市出现了煤炭资源开采粗放、政企协调面临困局、环境问题突出、社会经济发展不足、城市竞争力缺乏等问题。这些问题不仅降低城市宜居性，而且不利于城市的可持续发展，更加难以适应新时期城市新型城镇化的建设。2013年十八届三中全会明确要求，在城市建设进程中要坚持走中国特色新型城镇化道路。2014年，国务院印发《新型城镇化规划(2014-2020年)》提出将新型城镇化建设上升为国家战略。新型城镇化是以人为本、可持续发展及城乡统筹为内涵，以追求平等、和谐、转型、绿色、健康和集约节约为核心目标，以实现城乡一体、产业联动和低碳转型、生态文明和绿色宜居、制度改革和体制创新为重要内容，进而实现城乡基础设施的共享化和公共服务的均等化，促进经济社会协调发展，实现共同富裕。全面、协调、可持续地建设煤炭城市，是推进煤炭城市转型发展，改善城市生态环境和宜居性，进而探索资源型城市新型城镇化建设的重要途径，因而煤炭城市的新型城镇化研究尤为重要。

1 黑龙江省煤炭城市的传统城镇化演化历程及新型城镇化发展需求

1.1 传统城镇化演化历程

中国作为世界上最大的发展中国家，长期以来，全面推进城镇化与工业化建设是其城市建设的核心内容，长期以经济增长为导向的城市建设思路，以支柱性产业为首要发展对象，并给予大量的资金和政策扶植，而忽略了社会发展和生态保护等城市可持续发展的内容，出现了城市经济发展不平衡、产业结构失衡、以牺牲生态环境促进经济发展等一系列问题。黑龙江省是东北老工业基地中的核心地区，拥有鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河4座煤炭城市，长期以来因国家建设的需要，大量开采煤炭，短时间内集中了大量的人力、物力、财力，同时政府也出台了多方面的扶持政策，使黑龙江省煤炭城市得到了迅速发展，其城镇化进程高于同期相同规模的城市。然而，随着国家经济战略的东移、煤炭储量的下降、市场全球化等多种因素的影响，黑龙江省煤炭城市经历了激进阶段快速的城镇化发展、迟滞阶段被动的计划建设、复苏阶段缓慢的经济回升，在传统城镇化进程中遇到了种种问题，城市建设在波浪式前进中受到了严峻考验。

1.2 新型城镇化发展需求

新型城镇化建设，首要任务是解决传统城镇化建设中存在的问题与弊病。截至2015年，鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河4座城市的城镇化率均超过50%，见表1。依据周一星教授对城镇化S形曲线的“三阶段论”可知，当城镇化率超过50%时，城市建设由高速发展转变为中低速发展，城市建设矛盾集中凸显，城市发展面临结构性调整。同时，为发展煤炭产业而聚集的大量劳动力，是造成煤炭城市城镇化率虚高的主要原因，也是城市发展的一个潜在的不稳定因素。新型城镇化要求以人为本，如何有序推进人的进步，构建适宜居住与生活的城市物质环境，是煤炭城市新型城镇化建设重要内容之一。另外，煤炭作为城市经济的支柱性产业，随着煤炭资源的日益枯竭，对城市经济发展的拉动作用逐渐减弱，表现出城市经济发展缓慢、民生问题突出，城市发展处于衰退阶段。面对城市产业发展不均衡、接续产业发展滞后的现状，煤炭城市的新型城镇化建设需因地制宜地发掘新的城市经济增长点，以谋求城市的可持续发展。同时，新型城镇化要求城市发展具有广泛的协调性，即煤炭城市建设应在土地、环境、空间规模、区域协调等方面实现统筹发展。

表1 黑龙江省煤炭城市城镇化率

2 煤炭城市新型城镇化的制约因素

2.1 资源压覆问题突出，政企协调面临困局

资源压覆是煤炭城市在建设发展过程中普遍存在的问题，一方面资源压覆浪费了有限的煤炭资源，阻碍了煤炭产业的可持续发展，致使煤炭城市提前进入衰退阶段。截至2012年1月，龙煤集团“三下”压煤地质储量21亿t，其中仅鹤岗压煤储量就达9.7亿t，占总量的46%。煤炭资源压覆给煤炭企业带来了不可估量的经济损失，基于自身利益的追求，煤炭企业迫切需要政府部门将压煤地区的村庄人口、建筑物搬迁，以保证开采进度和生产布局不受影响，促进企业规划项目的实施，获得更多的利润。另一方面，煤矿开采对城市土地产生一定的压占，使城市土地利用率降低，不利于城市空间发展。双鸭山市政府于2008年核准批复了10个千万吨级露天煤矿，而露天煤矿产生的外排土场对土地的侵占量是煤矿开采直接对土地破坏量的1.5～2.5倍。同时，大型煤炭企业一般直属于中央政府或为国有企业，60%的所得税和75%的增值税交由中央政府，而地市级以下的政府对其没有管辖权，不利于政府相关管理部门进行统一的管理，导致地方政府城市建设资金缺乏，陷入政府与企业发展不能相互协调的困局。

2.2 环境问题突出，生态宜居性较差

区别于传统的城镇化建设，新型城镇化建设的核心内容之一是促进城镇化与生态建设协调发展。良好的城市生态环境是吸引人才的基础，而人才是保障城市发展的动力。营造良好的生态宜居环境，能促进居民提高城市生活幸福感，同时有利于促进城市招商引资，促进城市经济发展。但是，黑龙江省煤炭城市由于煤炭开采，很多环境问题随之产生，露天煤矿生产现场扬尘严重，造成空气污染；厂区内生产、生活性污水未能及时处理、回收再利用，形成污水水坑，导致水体污染；过量开采煤矿出现地面沉陷灾害，导致厂区附近居民用房受损，造成地面沉降现象严重；生产过程中产生的固体废弃物煤矸石随意堆放在露天，这些矸石山的堆放，不仅污染环境，还存在火灾隐患。这些环境问题日益突出，在影响厂区发展的同时进而影响城市的发展。以双鸭山市为例，据统计双鸭山市域内矿井废水排放量为每天10.6万m3，选煤厂废水排放量为每天3.0万m3，部分河流达到中度污染水平，有些甚至达到重度污染程度。

2.3 城市交通不便，区位偏离丧失竞争优势

煤炭城市在建城初期依矿而建，大多选址在煤炭资源丰富的地区，而这些地区地理位置较为偏远，见图1。黑龙江省4座煤炭城市所处的位置都比较偏离经济发展带，偏离的区位使4座城市难以接受到哈尔滨、齐齐哈尔两座中心城市的经济辐射，从中心城市流出的资金、人才、技术等生产要素也难以被4座城市吸收，造成区域间贫富差距加大，不能形成类似于以广州为核心的珠江三角洲城市群，区域优势下降，使得煤炭城市进一步被边缘化。根据2013年版黑龙江省铁路交通地图显示，省内共有27条铁路线路，但都主要集中在省会哈尔滨，而鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河分别只有1条铁路经过市区。在高速公路方面，4座煤炭城市均只邻近1条高速公路，交通运输条件的缺失更加减缓了经济的发展。

图1 黑龙江省经济振兴协调发展规划图

2.4 产业结构固化问题突出，城市发展动力不足

作为煤炭城市，煤炭产业是主要的基础产业，以煤炭为支柱的第二产业处于优先发展的地位，为城市经济发展做出较大贡献，见图2。但与此同时，过高的第二产业比重表明4座煤炭城市的产业结构依然是以重工业为主，根据黑龙江省煤炭行业发展现状调查得知，目前煤炭的就地转化率低于50%，煤炭产品多集中在原煤开采方面，以初级产品加工、运输为主，在附加值高的煤炭加工上发展不足。例如，鸡西市的煤炭产品多为初级产品，煤炭向煤化工、电力等方面的转化率不足8.5%，煤炭加工附加值相对较低，难以延展产业链并与其他产业结合形成规模效益。而第一、第三产业虽有所发展，也只是作为服务于煤炭产业的辅助产业，其发展长期受到束缚，产业结构固化问题突出，导致地区经济活力不强、城市发展动力不足。

图2 黑龙江省煤炭城市各产业占地区生产总值比例

3 煤炭城市新型城镇化的城乡规划调控策略

3.1 整体推进多规合一，协调统筹空间资源

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，其中煤炭城市绵竹也列入本次28个试点市县中。2015年5月发布的《深化经济体制改革重点工作意见》提出，要完善国土空间开发、资源节约利用等相关工作。煤炭城市应抓住这一契机，推进城市总体规划、土地利用总体规划、矿区总体规划和矿产资源总体规划等多规合一，实现空间资源的有效整合。尤其在城市总体规划与土地利用总体规划的编制过程中，协调城市规划编制部门与国土资源管理部门联合办公，通过双方的技术互补，将“三下”压煤现状、煤炭储量分布等作为城市建设用地布局和城市未来发展方向的考虑因素，减少在新型城镇化过程中政府与企业间的矛盾。

3.2 整合城市优势资源，促进城市建设多样化发展

近年来，旅游产业作为既能推进生态环境改善，又能促进经济发展的新兴产业逐渐受到重视。而工业旅游作为一种独具特色的旅游方式，很适合在黑龙江省煤炭城市中推广发展。一是因为发展工业旅游本身要具备独特的旅游资源，而鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河4座煤炭城市除了拥有丰富的自然资源还有众多的工业遗产，例如鹤岗市岭北露天煤矿，建于1958年，拥有较长时间的开采历史，具有厚重的工业文化积淀，现在仍完好保存着电力机车、挖掘机、钻机、露天运输线路等工业遗产。而随着人们生活水平的不断提高，怀旧情感不断增长，越来越多的人想要了解城市发展历史，追忆中国城市的发展历程，4座煤炭城市应以自身浓厚的煤炭发展历史及现存的工业遗产为基础进行存量规划，展示煤炭生产的过程及煤炭产业发展的历史，发展工业旅游以吸引游客，激发其对历史的追忆，引起情感的共鸣，并产生一定的教育意义，同时起到促进经济发展的作用。其次，发展旅游业可以促进城市空间的重构，推进当地基础设施建设。为了吸引游客观光，城市管理者们需要根据本地旅游资源的分布修整城市空间，建设旅游设施，从点到面提高城市接待水平，提升城市形象。4座煤炭城市应融合工业旅游与生态旅游，在改善城市环境的同时，促进城市转型发展。

3.3 创造新型城镇关系，赢取发展空间

鹤岗、双鸭山、鸡西、七台河4座城市地理位置相对集中，城市间同质竞争激烈。4座煤炭城市要完成转型升级，需打通区域发展脉络，通过增加各城市间多元化的交通方式，建立方便快捷的区域交通网络体系，促进各要素在区域空间中的流动，把4座城市紧密地联系到一起，形成具有吸引力的煤炭产业组团。同时，每座煤炭城市也要注重与周边非资源型城市开展区域合作，促进上、中、下游产业链接，形成产业集群，创造规模效益。4座煤炭城市应主动向中心城市靠拢，接受中心城市的经济辐射，同时结合自身优势打造特色城市品牌，以避免同质化发展带来相互之间在转型道路上的恶性竞争，积极融入到“一带一路”战略、“中蒙俄经济走廊”建设以及振兴东北老工业基地等重大国策实施中，争取国家资金、政策扶植，建立经济发展集群，赢取更大的发展空间。

3.4 推动能源开发与科技结合，创建新型产业体系

黑龙江省4座煤炭城市的煤炭总储量居全国第11位，其煤质较好，多为低硫、低磷类煤炭，具有较好的能源基础，可考虑在这一基础上发展储能产业，作为产业转型新的经济增长点。美国能源协会曾声明储能产品已经成为未来最值得投资与资金最富集的市场领域，而储能主要涉及发电、输电、配电和用电的各个环节。煤炭企业可以发挥自身优势，将繁荣发展时期积累的资金通过控股或参股的形式实现与电力企业的合并，实现煤电一体化，使煤炭企业转型发展成为集煤炭生产、发电、配售电为一体的能源公司。而且，煤炭企业也可与科研院所合作，共同研发这一具有潜力的产业，延展煤炭产业链，加强煤炭资源的综合开发与利用。同时，随着市场经济的繁荣发展，优化产业构成比例，加快结构调整，是实现产业转型、提升经济发展的必然趋势。黑龙江省煤炭城市需转变发展思路，以煤炭产业为依托，整合土地资源，结合本地区优势农业产业及以煤矸石为加工原料的新型建材业，形成多元产业发展体系，实现区域经济发展。

4 结语

合理的煤炭城市新型城镇化调控策略，一方面能够缓解在城市建设过程中产生的煤炭资源压覆问题，协调企业发展与城市管理建设的矛盾；另一方面能够带动产业结构调整，促进城市经济发展，改善城市环境质量。本文提出了将城市总体规划、土地利用总体规划、矿区总体规划和矿产资源总体规划等多种规划进行联合编制，在政策法规层面协调土地利用与煤炭生产之间的关系；利用煤炭城市保存的工业遗产，将工业旅游和自然风光旅游相结合，提升环境质量，挖掘城市新的经济增长点；注重煤炭城市间的协同发展及煤炭城市与非资源型城市的合作，形成具有吸引力的煤炭产业组团；推动能源开发与科技结合，实现煤电一体化并发展储能产业，形成多元产业发展体系。本文提出的煤炭城市新型城镇化调控策略对于推进煤炭城市的转型发展、协调新型城镇化与转型发展之间的关系具有借鉴和参考意义。

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Influencefactorsandplanningcontrolstrategiesofcoalcitiesbasinguponnew-typeurbanization：acasestudyofcoalcitiesinHeilongjiangProvince

Jiang Yun, Yang Bin, Chang Yue

(School of Architectural Engineering, Heilongjiang University of Science & Technology, Harbin, Heilongjiang 150022, China)

Basing upon a comparative analysis on problems of traditional urbanization evolution processes and construction needs of new-type urbanization in coal cities, the authors analyzed resources coverage of coal cities, contradiction between governments and coal enterprises, environmental problems caused by mining coal resources and other issues on itself, such as inconvenient traffic conditions, location deviation, lacking social and economic development and development motivation, and also provided planning control strategies of promoting integration of multiple plans, establishing new urbanization relationship and new pattern industrial system, in order to provide a reference for coal cities' new urbanization and sustainable development.

coal cities, new urbanization, sustainable development, planning control

黑龙江省自然科学基金(E2016065)

姜云，杨斌，常月. 煤炭城市新型城镇化的制约因素及规划调控策略——以黑龙江省煤炭城市为例[J].中国煤炭，2017，43(12):11-15.

Jiang Yun, Yang Bin, Chang Yue. Influence factors and planning control strategies of coal cities basing upon new-type urbanization： a case study of coal cities in Heilongjiang Province [J].China Coal，2017，43(12):11-15.

TD-9

A

姜云(1967-)，女，辽宁庄河人，博士，现任黑龙江科技大学建筑工程学院教授、副院长，主要研究方向为城市土地利用与城市防灾减灾。

(责任编辑 宋潇潇)