徐州市“矿·城”协同生态转型规划策略研究

罗萍嘉 刘 茜

(中国矿业大学建筑与设计学院，江苏省徐州市，221116)

★ 专题论坛——矿业城市发展 ★

徐州市“矿·城”协同生态转型规划策略研究

罗萍嘉 刘 茜

(中国矿业大学建筑与设计学院，江苏省徐州市，221116)

目前，资源枯竭型城市作为我国重要的城市类型之一，面临着诸多严峻的生态转型困境，是当前社会关注的热点问题。通过从历史演变角度对徐州城市和矿区的关系进行剖析，发现矿区作为城市的子系往往与城市呈现分离的状态，缺乏沟通协调，严重阻碍了矿区与城市的发展，是困境产生的深层原因。从系统论角度，以协同发展理论为基础，将矿区与城市作为一个相互作用的关联体，构建“矿·城”协同转型系统模型，提出具有针对性的资源枯竭型城市(徐州)生态规划转型策略。

煤炭资源枯竭型城市 “矿·城”系统 协同转型

由于过去长期缺乏统筹规划，资源枯竭型城市在发展过程中存在严峻的历史遗留问题，如城市转型发展内生动力不强、经济结构转型矛盾突出、生态环境遭受严重破坏、工人面临下岗失业、土地供需关系紧张等，这些都是社会聚焦的热点问题。现阶段，我国对资源枯竭型城市转型的相关研究与实践相对缺乏，主要侧重于资源枯竭型城市的产业转型、生态修复以及空间格局，尚未有学者从矿区与城市空间协同发展的角度进行探讨。本文以协同发展理论为基础，构建“矿·城”协同转型系统，并提出生态转型规划策略，为煤炭资源枯竭型城市——徐州的转型提供理论依据，并对相同类型城市的转型起到指导作用。

1 徐州市生态转型的困境

1.1 矿区生态规划存在不足

《徐州市城市总体规划(2007-2020)》于2004年编制、2014年修订，确定了将徐州市建设成为山水园林城市的发展目标，但是其中并没有针对徐州工业废弃地提出具体有效的生态规划策略。徐州城市用地规划布局与主要矿区分布情况见图1，由图1可以看出，徐州主要矿区区域大多尚未处于规划范围内，其中规划中未能覆盖徐州四环外围的矿区，而四环内的矿区仅仅单一地规划为城市绿地和居住用地，也就是说在徐州市总体规划中并没有针对采煤塌陷区进行系统的规划设计。同时，目前矿区存在环境污染、地表塌陷、土地所属权分离等问题，使城市生态规划的难度增加，是造成现在矿区未能纳入徐州总体规划范围的主要原因。在2012年制定的《徐州市生态城市建设专题研究》中，确定了徐州市生态城市建设指标体系与实施导则，只是简单地针对城市功能、生态环境、交通、建筑、水环境、能源6个指标进行考察，对城市生态构成要素的理解略显简单，缺乏对城市生态转型问题的深层思考。

图1 徐州城市用地规划布局与主要矿区分布图

1.2 采煤塌陷地引发严峻后果

由于长期以来的煤矿开采活动造成矿区土地被挖损、压占、破坏，因而产生大量的采煤塌陷区与矿业废弃地，到2008年徐州矿区采煤塌陷区已达到32万亩，具有数量多、分布广、差异大的特点，其中大部分仍处于废弃状况，严重制约徐州城市的生态转型发展。采煤塌陷区对城市生态环境与社会经济均引发了严峻后果，其中在生态环境上，地表沉陷使得土壤结构遭受破坏；塌陷区地势较低易存积水造成水系失衡、局部农田受淹；塌陷区附近以污染严重的企业工厂为主，导致附近水体遭受严重污染；通过实地踏勘发现塌陷区中的基础设施如电路系统、通讯设备、道路等受损严重；人工参与的采矿活动对稳定的自然生态系统产生干扰，导致生物多样性减少、生态廊道破损等现象。截至目前，徐州地区由于采煤塌陷区影响的土地面积已达到8.49万亩。另外，在社会经济上，由于煤矿资源衰退枯竭，企业内部矛盾激化、从业人员冗余，导致人员下岗失业问题严重；地表塌陷引发房屋破损和周围环境污染迫使矿区附近村庄人口迁移；对塌陷地进行复垦治理并改善环境，随着复垦成本不断上升，面对徐州大面积的塌陷地，政府难以承受所需投入的巨大资金。

1.3 “矿·城”系统长期分裂

由于很多大中型企业集生产、生活服务、科教文卫、治安消防、组织领导、社区管理于一体，企业成为具有城市功能相对独立的主体，在城市转型过程中与最为重要的城市功能主体——政府系统形成分离对立的状态。政府追求城市经济发展，企业追求短期效益，而居民追求的是舒适的居住环境，面对需要长期投入治理的生态环境，各利益相关者存在矛盾，对于土地资源的利用、矿区从业人员的安排和环境治理的资金投入上缺乏沟通协调。资源枯竭型城市各对象的利益矛盾见表1。“矿·城”长期分裂是系统运行不畅的重要原因，为此运用协同发展理论，对矿区与城市空间的土地资源进行有效的整合规划，构建“矿·城”协同生态转型系统并提出有效的生态转型策略。

表1 资源枯竭型城市各对象的利益矛盾

2 构建 “矿·城”协同生态转型系统

2.1 系统提出的依据

2.1.1 矿区与城市同步发展

徐州是重要的煤炭资源枯竭型城市，其主要特点是长期以来形成了相对独立且统一的“矿·城”系统。在过去，煤炭资源的开发与利用对于这类城市的发展起到极为重要的作用，城市与资源型企业的发展进程呈现出同步性，具体表现为城市空间扩张与煤炭资源开采的关系具有一致性，见图2。资源加工产业不断兴起壮大，企业的外部资源与环境得到改善。近20年以来，由于煤炭资源枯竭等原因，徐州煤炭行业面临着巨大的危机，截至2016年徐州矿务集团陆续关闭了16对矿井。

2.1.2 矿区与城市存在差异

在资源枯竭型城市生态转型过程中，由于城市和矿区作为两个相对独立的系统，拥有各自不同的利益诉求，使得二者关系变得疏远，缺乏紧密的交流与合作，容易产生矛盾与分歧。根据2012年袁祖怀、周敏的研究得知，拥有相同的利益交叉点是政府和企业交流合作的重要契机，然而在利益交叉点较少的方面，双方往往缺乏交流与合作，从而不利于矿区与城市协同发展。据统计，2006年徐州矿务集团拥有各类土地共503宗，总面积为33274.1亩。其中，整个矿区自然闲置的存量土地共有1089.2亩，占全部存量土地的12%。这主要体现出基础设施及配套建设缺乏、地理位置受限、交通条件不便等特点。由于闲置土地地块分散，面积相对较小且分布零散，需要再开发和利用存在一定困难的土地占总量的18.7% ，总计达到1690.4亩。另外利用价值严重不足的土地有494.7亩，占存量土地总量的5.5%。而最严重的由于土地塌陷而形成的存量土地共1612.5亩，占存量土地总数的17.8% 。由此可见，现存矿区土地与城市存在很大差异。

由以上分析可知，资源枯竭型城市作为一个大系统，而其中的矿区与城市的关系相对独立、相互作用。根据复杂系统论的观点，在讨论城市转型问题上不能单独研究矿区，而应将矿区与城市作为一个关联体进行探讨。

图2 徐州城市空间扩张与煤矿开采的关系示意图

2.2 构建生态转型系统

城市生态转型是一个复杂而有序的系统工程，强调人类与自然的和谐性，追求资源利用的持续性，保持城市发展的整体性。本文针对典型煤炭资源枯竭型城市——徐州，构建了城市生态转型系统，其中包含了动力维(政策决策系统)、方法维(检测评估系统、规划系统)和效果维(目标系统)3个维度，见图3。

徐州作为典型的资源枯竭型城市，与一般城市的生态转型存在明显差异，在决策、评估、规划和目标上都要重点体现其特殊性与针对性。在生态转型过程中，需要转变思维，把生态空间作为系统的出发点，以紧凑空间、友好环境、绿色产业、能源节约、加强归属感为目标，结合多学科理论如生态修复学、可持续能源、循环经济等，发展非常规的生态规划方法，在检测评估系统与规划系统共同作用下，建立徐州生态转型系统。

图3 徐州生态转型系统模型

3 徐州市“矿·城”协同生态转型规划策略

3.1 城市规划协同策略

在城市规划层面中，通过规划评估、规划政策、规划编制与规划管理、反馈，对徐州进行“矿·城”系统的整合，注重规划的空间性与政策性，全面协调城市、乡镇与矿区之间的物质与社会秩序，改变它们一直以来各自为政的困境，从而建立多角度、有重点的“矿·城”系统，见图4。

图4 城市规划协同策略

在规划评估中，从经济、环境、技术与文化4个角度分析徐州生态规划现状，并通过PEST、SWOT等方法对徐州生态转型的可行性进行规划评估，由此得出徐州在面临人因困境、环境困境和社会困境的现实情况下，仍具备进行生态转型的条件。

在规划政策中，在已出台的徐州生态转型相关政策基础上，针对城市与矿区的特点，从理念、技术、制度与政策等多个角度针对矿区经济、生态与人类社会之间的关系制定科学的规划政策体系，从国家、省级、市级、区县、矿区、乡镇、街道与人民多个层面全面、综合、统一协同，实现徐州市的生态规划转型。

在规划编制中，以全面协调为核心，以统筹兼顾为根本方法建立空间体系，平衡区域与城市的利益、短期与长期的利益、局部与全局的利益，最终实现最大化的总体利益。在规划过程中要强调宏观、中观与微观的空间系统协同，宏观上侧重政策协调，中观上侧重空间规划，微观上侧重政策与空间共同作用，以达到高度、全面的协同状态。

在规划管理、反馈中，需要完善城市管理体系和反馈机制，统筹不同层次的政府相关机构的制度管理建设，反馈机制中有效落实预估机制、检测评估和结果评估。

3.2 特色项目协同发展策略

对于一个城市或者地区来讲，一些特殊项目的运作对于区域整体协调发展具有显著的带动、促发和推进作用。同样，拥有特殊项目参与下的“矿·城”系统可以将城市资源整合，促进自组织演化发展，最终迸发新的活力。因此，特色项目协同发展策略就是通过挖掘城市典型特色，依靠城市特色项目，形成徐州“矿·城”系统协同发展的多种可能。

3.2.1 矿区铁路的再利用

徐州目前现有的矿区与复杂的城市公共交通网络关系紧密，见图5。

图5 徐州现有矿区和城市公共交通网络图

徐州现有的铁路线路呈现环形放射格局，高速公路、国道、省道、快速路和现阶段在建的地铁线路与之相互配合，满足通过性交通与集散性交通的分离，形成有序、畅通、高效的城市公共交通状态。

由图5可以看出，徐州部分铁路线路与现有的矿区专用铁路重合，并且在规划发展城市交通网络建设中未能考虑由于煤炭资源枯竭而废弃的矿区专用铁路系统，使得矿区发展停滞与轨道资源的浪费。如果将大量废弃矿区专用铁路进行改造再利用，可以减少徐州轨道交通的建设成本，促进矿区与城市协同发展，进一步激活矿区原有的生命力。

3.2.2 矿区生态系统的修复与整合

通过修复矿区生态系统，利用绿道理念将矿区与城市内各类绿地整合成为一个整体，形成均衡、多样、统一的城市生态系统，构建山、水、城、人和谐共生的良好环境。目前，徐州市形成了“圈环护城、绿带穿城、绿廊网城、绿核嵌城、绿基衬城”的绿地布局，具有较为完备的建设城市绿带的基本条件。此外，徐州煤炭塌陷地的水体大部分位于徐州生态网络轴线上，见图6，将塌陷地进行修复并整合到城市生态系统中，与城市现有的生态廊道相互联系，完善城市绿带，形成徐州生态网络中具有特色的重要节点。

3.3 多角色协同合作策略

根据分析国外资源型城市转型成功的案例，可以看出加强各部门沟通与多方利益合作是矿区复兴的关键要素，其中重要手段是建立完善的相关法律政策并成立专门的领导机构进行指导。

图7 多角色协同合作策略

以世界著名的工业基地——德国鲁尔区为例，德国政府为复兴区域经济、改善社会矛盾、优化生态环境，先后建立相关机构、制定法律法规。德国于1920年通过立法成立了鲁尔区最高规划机构——鲁尔煤管区开发协会，不断扩大协会权利，并在1966年提出了首个具有法律效力的鲁尔区总体发展规划。多角色协同合作策略就是通过建立矿区企业、各级政府、企业商界、专家学者、学术机构以及社会公众的密切联系，加强认识层面的共识、沟通与合作，在实现个体可持续发展的基础上兼顾区域的协调与发展，最终达到多赢的结果。多角色协同合作策略见图7。

4 结语

由于资源枯竭型城市现已出现了一系列的社会问题，引发了社会各界的关注，其生态转型问题是一个值得深入探究的现实课题。而国内相关研究的时间较短，尚未有人专门针对问题的本质——“矿·城”系统的分离进行系统的探讨与研究。本文将协同论介入城市生态转型，针对徐州“矿·城”系统之间的联系，构建以政策决策系统、检测评估系统、规划系统与目标系统为基础的“矿·城”协同生态转型系统，并提出城市规划协同策略、特色项目协同发展策略与多角色协同合作策略，为资源枯竭型城市生态转型工作提供理论依据与指导策略。

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Researchonplanningstrategiesof"miningarea-city"collaborativeecologicaltransformationinXuzhou

Lou Pingjia, Liu xi

(School of Architecture & Design, China University of Mining and Technology, Xuzhou, Jiangsu 221116, China)

Nowadays, resource-exhausted cities were significant in China which facing numerous serious ecological transformation dilemma, and became the current social hot issue. According to analyzing the relationship between downtown and mining area of Xuzhou from a historical view, the authors found that mining area is subsystems of resource-exhausted city and also separated from the city because of lacking communication and coordination which is the deeply cause of the dilemma. Thus, from the perspective of systematic view, regarding mining area and the entire city as a relevant-body, based upon the coordination development theory, a practical strategic planning model with mining area and entire city collaborative development was built, which providing ecological planning transformation strategy of the resource-exhausted city (Xuzhou).

coal-exhausted cities, "mining area-city" system, collaborative transformation

国家自然基金面上项目(41671524)

罗萍嘉，刘茜. 徐州市“矿·城”协同生态转型规划策略研究[J].中国煤炭，2017，43(12):5-10，15.

Lou Pingjia, Liu xi.Research on planning strategies of "mining area-city" collaborative ecological transformation in Xuzhou [J].China Coal，2017，43(12):5-10，15.

TD-9

A

罗萍嘉(1977-)，女，四川乐山人，博士研究生，中国矿业大学建筑与设计学院教授、院长，研究方向：城市更新、景观规划与设计等。

(责任编辑 宋潇潇)