旅游公路的转变与发展

文/交通运输部规划研究院 杨星

旅游公路的转变与发展

文/交通运输部规划研究院 杨星

在“交旅融合、共享发展”的今天，旅游公路如何更好地适应新时期、新形势的发展要求，更好地发挥对全域旅游的基础支撑作用，更好地满足对沿线产业开发、景区发展、扶贫攻坚的带动和促进作用，更好地满足出行者日益增长的相关需求，更好地实现可持续发展，成为建设者们迫切关注的问题，也成为亟待解决的难题。

高品质、多元化、个性化的出行出游需求对旅游公路的建设及服务品质提出了更高要求。

绿色公路、旅游公路与旅游风景道

2016年7月以来，以交通运输部、国家旅游局为代表的各部委围绕“交通+旅游”相继出台了多个文件，里面反复提到了“绿色公路”“旅游公路”“旅游风景道”等概念。绿色公路强调的是按照系统论和周期成本思想，统筹公路与社会、环境等各要素，在公路规划、设计、建设、运营等全过程，以质量优良、安全耐久为前提，以控制资源占用、减少能源消耗、降低污染排放、保护生态环境、拓展公路功能、提升服务水平为具体抓手，全面提升公路工程建设水平。旅游公路则是旅游与交通功能相结合的特殊景观道路，具有交通价值、景观价值、游憩价值等多重功能。而旅游风景道更多是以沿线的资源特征（包括生态、景观、游憩、文化、考古等）为依托，经过相应的评定标准形成的一类特殊类型道路。笔者认为绿色公路代表了未来我国较长一段时期公路建设的主要方向，是今后我国所有公路在建设时均应遵循的思路与模式，未来旅游公路建设也应按照绿色公路所倡导的理念和思路进行相关建设活动。旅游公路与旅游风景道二者出发点不同、关注的视角也不尽相同，但最终追求的目标和导向是一致的。可以说，我国目前的旅游公路是旅游风景道的雏形，旅游风景道是旅游公路未来的总体发展方向。

发展思路“五个转变”

笔者认为，未来，我国旅游公路建设要坚持“一个中心”“四个结合”与“五个转变”。其中，“一个中心”指的是以支撑和服务全域旅游快速发展为中心；“四个结合”即旅游公路的建设与发展要与经济社会发展新形势、行业发展新要求、旅游资源开发新路径，以及出行者日益增长的新需求相结合；“五个转变”即未来的旅游公路建设要实现从单纯满足旅游交通运输功能向综合考虑沿线资源特质转变，从公路单一功能向复合功能转变，从单一系统向综合系统转变，从“以车为本”向“车路协同、以人为本”转变，从“旅游公路”向“公路旅游”转变。

从单纯满足旅游交通运输功能向综合考虑沿线资源特质转变，是指未来的旅游公路要按照旅游风景道的建设标准及要求，不仅要考虑连接已有的景区、景点，满足游客快速通达景区的需求，还要统筹考虑道路沿线的旅游资源特质，制定相应的旅游公路评定与建设标准，实现以资源评定为导向，兼顾串联景区、景点来建设和发展旅游公路。

旅游交通，尤其是旅游公路，已经成为我国经济转型期发挥旅游供给侧潜能，提升旅游行业水平和促进交通行业转型发展的最佳着力点。

随着自驾车、全域旅游、绿色交通时代的到来，交通、旅游、扶贫和产业融合发展成为必然。从公路单一功能向复合功能转变，指的是旅游公路要打破以往“就路言路”的局限思维，实现从过去的单一游客运输功能向复合功能转变，要将旅游公路放在更大范围的线性空间廊道中去谋划，将道路本身与其沿线一定范围内的景区、景点，潜在旅游资源，特色村寨及小镇，旅游相关产业等一同打造和开发，形成以“交通引领、旅游主导、产业融合、精准扶贫”为一体的旅游公路路网体系，使旅游公路成为串联沿线旅游景区、景点，特色村寨，文化遗产等的纽带，成为新时期优化国土空间布局以及实现路、景、旅、产一体化发展的重要抓手。

从单一系统向综合系统构建转变，指的是过去旅游公路中的出行者多以全线的自驾车行为和局部节点的短暂休憩、停留为主要活动方式。而未来，旅游交通发展首先将形成以旅游公路为主，协同水上游览、低空飞行、旅游轨道交通为一体，以及不同交通方式之间实现无缝换乘的立体型综合旅游交通运输体系；将形成以自驾车系统、慢行系统（包括自行车道与步行道）、游憩与服务设施系统、生态与景观系统、交通出行指示与标识引导系统、智慧出行服务系统、安全与应急救援系统等在内的旅游公路综合系统构建。

旅游公路的发展改变了以往公路修建单纯为大货车服务的思路，而将更多的视角投向用路者，尤其是出行游客的广泛需求。因此，笔者还认为未来旅游公路发展应从“以车为本”向“以人为本”转变。未来的旅游公路建设将更加注重“以人为本”，更加注重“出行服务品质”，通过丰富和完善路侧服务设施的内容及功能，形成旅游公路完善的游憩与服务设施系统。

从“旅游公路”向“公路旅游”转变指的是，未来旅游公路建设应强调将公路本身作为一种旅游产品去打造，使沿途风景、文化资源成为线性旅游目的地，并在沿线形成丰富的旅游产品。因此，我国未来的旅游公路发展要着力构建公路旅游产品，形成广谱性强和丰富度高的旅游产品谱系，引导旅游公路向旅游价值化方向发展；在此基础上，还要努力探索发展公路交通导向型的旅游业发展模式，通过旅游公路的建设引导和促进旅游资源的开发与保护。

现阶段的建议及对策

各式各样的旅游公路不断被规划与实施，为更好地促进旅游公路的健康、可持续发展，笔者特提出以下建设对策：

交通与旅游融合发展已是大势所趋，必须尽快建立相应的组织与协调机构，做好顶层设计与制度构建。由交通运输部牵头，联合国家旅游局、环保部、住建部、林业局、文物局等相关部门成立旅游交通管理协调机构，开展旅游交通的建设与管理工作；成立涵盖各领域的专家委员会，参照美国风景道的评选标准，结合我国的具体实际情况，尽快制定我国旅游风景道的认定与评估标准，加快推进国家旅游风景道示范工程。在旅游公路建设与管理方面，应当建立以地方人民政府牵头、交通部门和旅游部门起主导作用的组织架构，由地方人民政府负责各项工作的统筹、协调与推进工作，由交通部门和旅游部门负责具体落实工作，协同各相关部门形成合力，共同推进旅游公路的顺利实施。

同时，还需要明确旅游公路建设模式及标准。未来，我国旅游公路要朝着旅游风景道的要求去建设和打造，要以国家等级交通线网为基础，加强沿线生态资源环境保护和风情小镇、特色村寨、汽车营地、绿道系统等规划建设，完善游憩与交通服务设施，将旅游公路周围的廊道进行整体开发，实现“交通+旅游+产业+扶贫+……”的统筹协调发展，实现对沿线特色小镇及特色村寨的保护与开发带动。各地在推进旅游公路的建设过程中，要结合当地实际情况，研究和制定不同类型旅游公路的建设思路、建设标准及建设模式。

完善服务设施类型及功能当务之急。目前，我国旅游公路沿线的服务设施设置类型、规模及内容无统一标准，各地均在不断的探索与实践中。笔者认为，未来旅游公路沿线服务设施可分为三类：包括汽车驿站、观景休憩区及港湾停车带。港湾停车带应结合路侧的场地条件，设置满足临时停车、公交进站以及短暂赏景的需求；观景休憩区结合路侧较大空地，满足赏景、休憩、停留、拍照、如厕等功能；而汽车驿站则考虑与周围的景区、景点相结合，或与周围的特色村镇建设相结合，不仅能够满足出行者住宿、餐饮、娱乐、购物及应急救援、汽车维修等多项服务，而且能够带动地方村镇建设与旅游业发展，真正发挥以点带面的辐射效应。

虽然我国旅游公路建设推进时间较长，但是在交通设施与旅游设施融合发展方面仍有较大欠缺，如交通标志与旅游标识、风景道标识有效衔接问题，如旅游公路在信息化、智能化建设以及智慧旅游服务等方面也有很大的提升空间等。未来，我国旅游公路建设应加强旅游公路标准体系建设，构建以道路交通标志、特色标识系统、文化解说系统为一体的旅游公路标识解说系统，并结合道路等级、景区分类等做好交通标识的分级引导系统。同时，还应逐步构建完善的道路出行信息收集与发布系统，建立如Wifi全覆盖、手机APP等多种功能在内的智慧旅游服务系统。

在建设旅游公路的过程中，要贯彻绿色思维及可持续发展理念。绿色公路是未来公路发展的总体方向，因此，旅游公路在建设时一定要有绿色思维，要坚持资源节约集约、循环利用与生态环保理念。如汽车驿站的建设可充分利用路侧已有的公路服务设施、游客中心，以及住宿设施等进行改建或共建，不强求完全新建，不强求完全沿路而建，而要尽可能利用已有资源，做到集约节约。同时，在道路慢行系统的打造上，充分利用已有道路设施，通过边沟改造、施划道路标线明确路权等方式，因地制宜设置慢行系统，实现资源的集约节约。

资金筹措困难、融资渠道单一是目前所有旅游公路建设面临的最大难题。首先，应充分利用国家优惠政策，借助交旅融合的机遇，争取国家开发银行的低利率贷款；其次，建议交通运输部和国家旅游局设立专项资金用于支持旅游风景道示范工程的建设；三是充分调动地方政府的积极性，加大地方财政投入和资金支持；四是积极探索各地成立旅游交通投资集团，负责项目融资与建设；五是鼓励社会资本与政府融资平台组建项目公司，负责项目投资、融资及建设。可通过一定的沿线土地开发权、广告收益权、景区开发权转让、旅游服务设施经营权等多种途径吸引社会资本，运用PPP模式推进旅游公路建设。

一些值得关注的重点

目前，各地的旅游公路建设过程中，还普遍存在一些亟待解决的关键问题，例如如何缓解假日拥堵问题、如何因地制宜设置慢行系统、如何统筹普通公路服务区与旅游公路汽车驿站之间的关系。

针对上述问题，笔者认为，未来各省在选择和建设旅游公路或旅游风景道时，应优先选择交通量小、货车比重小的县乡道，减少道路拥堵；另外，还要尽可能在主线外形成不同主题的游览支线，或循环线，实现人流的疏解与分散，缓解旅游公路节假日拥堵问题。

目前，各地掀起了一轮旅游公路路侧建造慢行系统的热潮，笔者认为自行车道和步行道的设置要因地制宜，结合沿线的地形、地貌及景观特征，优先推荐形成自行车环线；其次可考虑在有条件的路段局部设置，直线型的自行车道可考虑与沿线的公交系统、水上游览等方式进行衔接，尽量避免走回头路。同样，步行系统也应结合实际情况，有选择性地局部设置。

对于本身兼顾交通运输与旅游功能的普通干线公路来说，旅游公路沿线的汽车驿站可以和普通干线公路服务设施合并设置，除了特定的项目需要收费外，其他公益性的项目应全部免费。同时，一些公路养护道班也可以和汽车驿站合并设置，既实现了资源的集约节约利用，又满足了不同用户的需求和不同功能的实现，做到了有效结合与有机统一。