北京地区路内停车问题与治理对策研究

李 文, 耿乙喆

(北京警察学院交通系， 北京 102202)

北京地区路内停车问题与治理对策研究

李 文, 耿乙喆

(北京警察学院交通系， 北京 102202)

路内停车成为机动化时代大城市面临的重大社会问题，为解决北京地区路内停车治理存在政府失灵以及应对失灵而使治理陷入困境的情况，通过文献综述与实地调查等方法，总结分析路内停车的具体问题与产生原因，提出道路停车管理机构的专门化、道路停车泊位管理的科学化、道路停车场专营的特许化、违法停车治理的综合化等对策。对策的提出吸收了国外先进治理经验，创新性地运用了当代治理理论，并严格遵循现行法律，具有较高的可行性。

路内停车； 管理机构； 特许专营； 综合治理

0 引言

城市交通机动化时代的快速跨进带来了北京地区机动车数量的持续增长，截至2016年底，全市机动车保有量达到571.8万辆，由此引发的城市道路上的乱停车现象成为北京交通秩序、交通安全的重大隐患，严重影响了人民群众的日常生活。为提高道路通行能力、增加交通出行安全系数，减少路内停车的负面影响，根据北京地区路内停车的现状，深入分析路内停车存在的制度安排不科学、执行机制不完善、多方参与不足等制约因素，结合国外先进治理经验，严格遵循现行法律法规，探索性地提出改善路内停车效果的治理策略。

1 路内停车的范畴与研究现状

1.1 路内停车与治理

路内停车即占用道路的主动停车，是机动车在城市道路上的停车行为及静止状态，分为车位停车与无车位停车两种。北京地区施划的道路停车泊位包括由专业公司收取占道费的收费车位与供附近居民临时停放机动车的免费车位。无车位停车是指非法车位上停车或者没有正规车位的机动车道、非机动车道及人行步道上停车，属于违反交通安全法律法规的停车行为。

路内停车治理是从静态交通方面入手确保交通安全，解决道路停车无序的问题。具体包括：(1)违法停放。这是道路停车秩序治理的主要内容，按照有关法律规定主要包括在设有禁停标志、标线的路段和在机动车道与非机动车道、人行道之间设有隔离设施的路段以及人行横道、施工地段停放以及车辆上下人员、装卸物品后不立即驶离的停放。(2)不按车位布置形式停放。即违反车位的布置方向停放：比如横向车位的斜式停放及斜式车位的横向停放。(3)未顺向停放。即逆向停放，未按车行道方向停放。(4)未按车种停放。即普通车辆停在出租车车位，大型车停在小汽车车位。(5)“黑停车位”停放。即停在道路上一些非法定部门划定的车位，本质上仍属违法停车。

1.2 研究现状

国内学者对于路内停车进行了诸多研究，戴帅等人在路内停车的功能定位基础上，提出一种引导式城市路内停车管理战略，并对杭州、长沙两地的应用情况进行了效果评估，最后提出需要多部门协作才可以逐步缓解停车难的现象[1]。巩建国等人分析了路内违法停车类型和现状，提出夯实治理基础、推进停车信息化管理、加强停车制度建设和严格停车执法等对策[2]。吕国林等人通过对上海与香港路内停车管理的对比分析，提出把一部分违法停车处罚权移交给交通运输部门[3]。总之，现有研究未结合北京地区的路内停车特点与问题，因此适应性不足。

2 北京地区路内停车问题

2.1 停车泊位严重不足

2004年6月1日，国家发改委颁布《汽车产业发展政策》，鼓励私人小汽车消费，要求北京等地取消限制购买或使用小汽车的政策，由此北京小汽车数量急剧增长。从2004年的110万辆增长到2014年底的559万辆，远超过到2020年500万辆机动车的规划目标，成为大中华地区小汽车数量最多的城市。目前全市均拥车率约为70辆/百户，多于东京的46.1辆/百户。同期，城六区机动车停车位约290万个,停车位与机动车之比为0.51∶1。因此，占用道路资源的现象不可避免。近十年来北京小客车保有量与车位设置量呈现不均衡的趋势如图1所示，反映了停车泊位的建设未适应小汽车块速增长的趋势，造成了停车位的严重不足。

图1 北京3年停车调查停车泊位与 小汽车保有量对比图* 数据来源于《停车管理手册》《关于“加强机动车停车服务与管理构建科学完备的静态交通体系”议案办理情况的报告》 ② 数据分别来源于交管局与运管局网站

2.2 非法车位大量蔓延

2013年北京市公安局公安交通管理局(以下简称交管局)曾排查出近200条存在私划车位的道路，非法车位多达3 000多个，其中大多数非法车位由停车企业私划并违法经营。据媒体调查，2014年北京市查处的非法无照经营停车场超过100个，前10个月城管部门共接到关于无照经营停车场的举报超过1万起。 非法车位的大量存在与相关职能部门的监管缺失存在直接关系。交管局虽为车位的法定施划部门，但是在对非法车位的管理上并未有法定的制裁手段，也没有对路内收费停车场的监督权，结果私划车位收费现象时有发生。

2.3 违法停车普遍存在

北京市人大常委会的民意抽样调查结果显示，61.3%的有车被访居民有过在市区道路随机停车的情况。城市路内违法停车已成为城市交通违法现象最为突出的违法行为，2014年全国36个大城市(直辖市、省会市、计划单列市)的交通违法处罚中，针对“不按规定停车”的处罚比例高达13.89%，远超其他各类交通违法行为。北京市交管局数据显示，2014年全市不按规定停车的非现场处罚占当年1 183万笔非现场处罚的24%，在所有非现场违法行为中排第一位。

2.4 收费车位利用不足

在大量机动车违法停放的同时，收费停车位普遍存在空置现象。另外还存在路内停车与路外停车不均衡的情况，尤其是室内停车位24小时的全时段平均占用率只有20%左右，大量的空闲车位和空闲时段造成停车资源浪费。路内停车与路外停车不均衡的情况，恰是道路停车秩序混乱的直接原因之一。

2.5 车位监管标准不一

路内停车泊位的设置权与备案经营收费权分别由交管局与交通委员会交通运输管理局(以下简称运管局)负责。备案收费车位应在施划的合法车位上产生，收费车位数量应低于或等于合法施划车位数量。截至2015年6月，城六区路内停车泊位交管局数据为41 693个，运管局数据为36 073个(图2)。从车位总数看，运管局的数据低于交管局，说明实际中存在大量的免费路内停车泊位，同时也反映了路内停车泊位未得到精确化管理，甚至出现矛盾。比如按照正常的途径，备案车位比合法施划车位要少，但是从统计数据上看，西城区的收费车位比合法施划车位多出很多，东城区也出现类似情况。

图2 城六区路内停车泊位统计数据②(单位：个)

3 北京地区路内停车问题原因

3.1 治理方式单一，违法成本较低

《北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法》(以下简称《实施办法》)明确规定公安交管部门在不影响道路交通安全、畅通的情况下可以施划停车泊位，其他单位和个人不得设置、占用、撤销道路停车泊位[4]。因此所有未在交管局施划车位上的停车行为均可视为违法行为，同时该部门也承担违法停车的主体治理责任，形成了一元治理体制。《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《实施办法》等均对停车做了明确规定，但因其设置的执法前置条件，执法效果不尽人意。《道交法》第九十三条规定：对于驾驶人在现场的违法停车行为，民警必须履行口头警告、劝其驶离的程序后，驾驶人拒绝驶离的才能实施罚款处罚。部分驾驶人利用该条件，被劝离后再次驶回原地停车，从而逃避处罚。北京市对于违法停车处以200元罚款的法律上限，自2016年起对在设有禁令标志或标线的道路违法停车行为加记3分的处罚。以上处罚属于事后措施，对于现场严重影响道路交通安全的停车行为，几乎无治理效果。另外，对于拖车而产生的拖车费、保管费仅由执法部门负责，提高了执法成本，却对违法成本无任何影响。

3.2 停车管理体制复杂，无法形成合力

2014年北京市政府颁布了《北京市机动车停车管理办法》(市政府第252号令，以下简称《停车办法》)，明确了市政府12个组成部门在停车各环节的管理责任(图3)。众多政府部门的参与表面上监管加强，实质上职能分散又存在交叉。由于缺乏顶层设计和协调机制，各部门对停车管理难以达成统一意见，无法形成工作合力，不仅影响职能的正常发挥，而且容易削弱原有的监管职能。

图3 北京市停车管理体制图(部分)

由于历史原因，我国的城市交通工作分成公安与交通两个平行的管理系统。路内车位作为城市交通的附属设施，在行业管理上也由两个系统分别管理，即交管局与运管局。一是在停车泊位的施划上，《实施办法》明确了公安交管部门施划道路停车泊位的权利，而《停车办法》规定运管局作为全市道路停车管理部门。北京市财政局的《北京市路侧停车泊位编号施划项目中标公告》显示，运管局于2014年委托招标了5.1万个车位及编号的施划工程。这说明运管部门在实际工作中也承担了道路停车泊位的施划责任，与交管部门产生职权矛盾。二是在停车收费上，根据《北京市发展和改革委员会关于本市非居住区停车占道收费标准的通知》(京发改[2010]180号)的规定，北京占道停车收费的管理方式根据道路权属不同由不同级政府部门负责，运管局负责市属道路停车占道费的收取，区政府负责区属道路停车占道费的收取。新华社曾报道的北京停车管理的特许经营改革,但市级政府部门却不知晓，公开资料上也未发现区级政府关于停车费的收支和特许经营改革及招标信息等。三是在主管部门上，各区政府虽为主责单位，但分管部门不统一，比如东城区为交通委员会，西城区、朝阳区为市政市容管理委员会。街道办事处(乡、镇人民政府)作为最基本的地方管理层级，关于停车的管理职责未完全落实到位。

3.3 道路停车经营粗放，收费模式落后

北京市道路停车经营体制粗放，城区内大量路内、立交桥下等公共停车资源被各种企业挂靠经营，形成层层转包，私人承包路内停车场的现象比较常见，却没有任何监管措施。路内停车收费属人工单独户外操作，缺乏必要的制约和监督，容易出现车辆逃费、停车费截留及缴费纠纷等问题。停车企业经营行为的不规范，收费模式的议价空间降低了收费停车的商业信用，损害了驾驶人停车交费意识。

3.4 路内车位属性模糊，免费停车思想普遍

部分驾驶人现代交通意识薄弱，机动车使用过分追求门到门的服务，对于道路公共属性与机动车私有属性的认识不足。路内车位本质上属于准公共产品，服务对象应以短时停车为主，但实际上路内车位承担了基本车位的功能，形成了对公共资源的不合理使用。对公共资源的占用，就要服从使用规则，付出一定经济代价，但是目前社会并未全面形成停车付费意识。长期以来部分停车处于免费的环境，慢慢衍生了免费停车的心理，最后形成了车辆停放占用道路资源的成本与道路资源的价值没有对等挂钩。

3.5 治理主体的一元性，社会力量参与不足

2010年起，交通协管员逐步承担不按规定停车的告知取证工作，交警一般不再专门从事该项工作，执法力量不足现象依然存在。2015年市公安局根据《行政处罚法》的有关规定，授权巡警、社区民警负责辖区内道路上违法停车的治理。当前违法停车管理的执法力量包括交通民警、交通协管员、巡逻民警，但三者仍属于政府同一机关下的不同部门，所属机关属性相同，因此仍是一元治理体系(图4)。这种以公安部门为主体的治理方式是传统的全能政府理念下的行政管理思维，使管理主体处在一种制度的粗放状态，不仅没有发挥全社会的力量，调动其他治理资源的积极性，反而增加治理成本，甚至陷入治理困境。

图4 北京市道路违法停车治理体制

4 北京地区路内停车治理对策

4.1 建立专门专业的道路停车管理机构

北京的城市道路有市属、区属与乡属的划分，造成了道路停车管理主体较多、各种利益错综复杂的管理困境，因此需要重新厘清职责，建立专门的道路停车管理机构，实现权力与义务的统一。在机构上，以原来具有停车管理相关职责的政府机构相关部门合并组成。在人事上，由公安交管部门与交通运管部门的负责人任主要负责人。在体制上，分为市级和区级，两者之间不存在隶属关系，仅有业务指导关系，避免了区政府在停车治理上的消极被动。在系统上，道路停车关系到公共利益，可以划归市、区两级的社会综合治理办公室领导。在业务上，一是统筹制定与社会其它组织群体的协作内容，从全市层面协调各参与主体，在全局上把握治理的方向性与可操作性；二是统管全市的道路车位的建设与运营，市属道路由市级机构负责，区级及乡级道路由区级机构负责，明确不同道路车位的管理权属关系，避免问题出现后的推诿；三是负责所属道路违法停车的治理，牵头成立违法停车治理队伍，主要由交管、巡警、城管、运管、街道综治办等机构人员组成，可以按照《行政处罚法》的有关规定授权或委托其取证、拖车和协助执法。

4.2 实现道路停车泊位的科学化管理

一是树立道路停车收费意识。道路停车泊位属性问题的确定，是路内停车治理途径的关键性问题。道路停车位是对公共资源的占用，不是为每个公民平均提供的准公共产品，必须缴纳占用费才符合现代经济社会的原则。北京人大常委会的民意调查结果显示，84%的被访居民赞同停车都应交费，91%认为中心城区应适当控制停车位数量，86%表示提高停车收费会更多选择公共交通出行，77%表示提高工作单位停车费会更多选择公交通勤，76%认为加强公共场所停车违法现象的治理是解决停车乱问题的有效措施。因此应取消所有免费道路停车泊位，杜绝公众留有免费车位的想法。

二是严格限制路内车位的数量。2010年5月，住房和城乡建设部联合多部门发布了《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》(建城[2010]74 号)，确立了“严格控制占道停车位的数量，逐步形成配建停车为主、路外停车为辅、占道停车为补充的城市停车格局”工作目标，因此在城市中应合理削减路内停车泊位，尤其是在路外停车场的服务半径范围内, 不应设置路内停车场，确保路内外车位的有效合理使用。

根据城市道路功能的划分，对不同的道路进行路内车位的限制。对于以快速出行等交通功能为目的的城市快速路与主干路严禁设置路内车位，以防止道路停车对正常交通流的影响。对于兼有交通集散功能与服务功能的次干路，按照《道交法》的规定，在不影响交通安全的前提下设置一定的停车位。对于以服务功能为主的支路，适当增加路内车位的数量，以满足附近居民的停车需求。具体到北京，所有的城市环路、联络线道路及其辅路，严禁路内车位的设置，对已存在的予以清除，减少对交通功能的影响及对城市环境的破坏。对于北京市城市道路体系中的平安大街、广安大街、前三门大街、长安街及其和延长线道路等横向主干路，三里河路、展览馆路、西四- 宣武门外大街、东四- 崇文门外大街等纵向主干路的主路严禁一切车位的设置，辅路根据道路条件及停车需要设置一定的停车位。对于居民小区附近的支路，在确保道路通行与安全的前提下，设置路内停车位来优先满足居民临时停车需求，而基于停车位严重不足的现实环境，可考虑尽可能设置停车位。最后由政府研究确定路内停车泊位最高配建标准，实施路内停车设施总量控制政策，提倡居民选择公交出行，减少小汽车的使用率。

三是确定路内停车的时间限制，严格限制长时间停车。国外很多城市对路内停车位均采取限时管理，如伦敦最长允许停放2小时，纽约为3小时。《实施条例》第三十条明确规定：有关部门可以在城市道路上施划停车泊位，同时还需确定停车泊位的使用时间，而在实际工作中路内停车位施划后却忽略了时限问题。确定停车最长时间限制，不仅还原路内临时泊位的本质性质，还提高了车位周转率，满足其他车辆的临时停放需求，符合准公共产品的公平原则。

四是加强路内车位的施划管理。在现行法律框架下，保持公安机关交管部门的路内停车位施划权，适当增加监督机制，以确保施划方案的科学性。首先，在施划方案的制定中，交管部门应征求当地街道、社区、城管、环卫、专家学者、第三部门等部门或专家的意见，并经过新闻媒体的公告，没有社会异议后才予以实施。其次，明确社会各参与主体的监督权，未经过集体审议、媒体公告后的道路停车泊位，由街道综治办负责清除，并通告给交管部门。最后，从制度上确定车位施划主体的唯一性，强化交管部门所施划车位的正当性。

4.3 实行道路停车场的特许专营制

道路停车场实行特许经营制是国际惯例，将道路停车管理与服务外包给第三方的公司较为普遍。我国道路停车场的分散、粗放式经营刺激了各运营主体的逐利本质，忽视了社会公共利益的保护，这与目前的道路停车场备案制度形成的事实放纵有直接的关系。因此在路内车位供给上，改变路内车位由政府无偿或低价提供的传统模式，扭转任何公司都可以利用道路停车泊位进行盈利的现状，通过特许一家专业停车管理公司进行专营，提高政府的有效监管。同时为避免属地不同的纠纷，允许区政府根据本区特点，特许相应的专营公司。

在具体制度上，一是推广咪表式的路内停车电子收费系统，即可减少停车运营公司的成本，又可避免人为干预。二是利用经济扛杆，发挥停车企业的积极性。对于停车收费价格标准，以政府指导价为基础，坚持路内高于路外的原则，由运营企业按市场化方式确定。三是鼓励企业参与违法停车的治理。鉴于违法停车数量增多会直接影响特许公司收入，因此可充分利用特许公司资源，提高违法停车举报率。四是鼓励路外停车企业建设路外停车场诱导系统。通过实时提供路外停车场泊位使用情况，进一步诱导车辆优先选用路外停车场，分流路内停车泊位需求。五是建立路内停车场通报制度。将路内停车场的信息及时通报给沿街单位和企业，对于无官方信息通报的，可视为非法停车场，扩大特许经营公司的监督群。六是建立路内停车场的公开查询制度，特许经营信息公开，有利于社会的监督。

4.4 建立违法停车的综合治理体系

道路上乱停车属于违反法律的主观行为，理应受到法律的严厉制裁。但是目前的执法体系与执法手段显然没有达到理想的效果，必须建立违法停车的综合治理体系。处罚主体应不局限于公安机关交管部门，可扩展到其他政府部门应或相关非政府、新闻媒体及企业；处罚手段应不局限于行政处罚，凡是能对违法停车起到约束作用的均可采用。建立综合性的治理体系，必须在现有法律的体制内实施创新。为了治理违法而主动违法是“恶政”的政府集体行为，影响法治社会的建立与培育。

为达到显著的效果，应从以下几方面入手：一是公安交管部门要在目前的贴条告知违法的执法手段基础上，充分利用法律授权的行政制裁行为，比如锁车、拖车等手段，确保法律用足、用实、用严。使用锁车器锁车并在现场保管车辆符合法律规定，且降低执法成本，符合行政管理的效率原则。在系统内，进一步扩大违法停车告知单的实施群体，巡警参与违法停车治理取得了较好的执法效果。二是发挥非政府组织与公众的治理热情，创新性地授权如授予交通协管员违法停车取证权，从而变相地扩大了执法数量。三是逐步推动将违法停车纳入社会征信体系，与征信企业联合建立完善交通违法行为的征信制度。让交通违法数据成为重要征信数据，为企业提供信用查询，从经济生活方面制约公民的违法停车行为。四是发挥新闻媒体的舆论监督作用，对于多次违法停车的驾驶人或车主实行媒体曝光制度。五是建立严重交通违法车辆系统，对于多次违法停车的车辆，在现行法律规范下，实行较为严格的安全技术检验手段。

5 结论

路内停车治理不仅包括对停车行为的管控，还包括对道路停车泊位的监管，是实现城市科学管理的重要工作。由于北京特殊的城市地位与特点，其交通管理政策具有全国性的示范作用，因此在策略上应发挥超前意识，以创新性思维引领问题的解决。本研究以北京城市交通特点为依托，吸收借鉴国内外先进停车管理经验，创新性地运用当代治理理论，分别从管理机构调整、制度安排改善、工作机制优化等方面提出适用于北京的路内停车治理途径。该途径的实现建立在现行法律法规框架下，不仅具有较强的社会可行性，而且重点强化了属地责任，提高基层部门在治理行动中的积极性与执行力，试图通过问题的解决在提升公共交通安全的同时还提高公安交管部门的政府形象。不过，对于公安交管部门与街道综治部门在日常工作中的协作机制还需要在实践中磨合检验，对于其他行动主体的配合还需要进一步的保障机制。此外，本研究为北京市相关部门在《北京市机动车停车条例》的进一步立法方面提供了借鉴思路，在妥善进行制度创新的同时，用足法律、经济等手段，突出政府的主导地位，实现社会化综合治理。

[1] 戴帅，刘金广.城市路内停车管理战略及实践[J].城市交通,2014(1): 6-11.

[2] 巩建国,朱建安.城市路内违法停车治理对策研究[J].汽车与安全,2015(12):104-107.

[3] 吕国林,田峰,孙正安.路内停车管理研究与发展建议[C]∥城市交通发展模式转型与创新——中国城市交通规划2011年年会论文集：1097-1100.

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[5] 凡泽,刘景慕,张思佳．北京市内多处现黑停车场 多部门均称无权处置[N]．京华时报,2013-10-21(5).

[6] 杨毅沉,刘宏宇,武卫红,等.“黑停车场”泛滥，月入数十万[N]．新华每日电讯,2014-12-02(1).

[7] 吴迪．本市将重提“有位购车”[N]．北京日报,2015-05-30(5).

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李 文(1984—)， 男， 山东滕州人， 硕士， 讲师。 研究方向为道路交通安全。

(责任编辑于瑞华)