浅析跨国案件扁平化对接机制

赵 宇， 高志强

(1.中国人民公安大学国际警务执法学院， 北京 100038； 2.世界警务发展与国际合作研究中心，北京 100038；3.临沂市兰陵县公安局， 山东临沂 277700)

浅析跨国案件扁平化对接机制

赵 宇1，2， 高志强3

(1.中国人民公安大学国际警务执法学院， 北京 100038； 2.世界警务发展与国际合作研究中心，北京 100038；3.临沂市兰陵县公安局， 山东临沂 277700)

完善公安部与地方公安机关办理跨国、跨境案件扁平化对接机制是全面深化公安改革的重要举措之一，建立这一机制的核心内容是地方公安机关在办理跨国案件时，可通过本级公安机关国际合作部门直接上报公安部国际合作部门，由部级层面负责统筹协调办理，以减少中间流转环节，提高办理时效，与现行《刑法》《刑事诉讼法》以及公安机关办理刑事案件规定并行不悖，具有加快案件流转速度，明确基层单位责任，畅通基层单位办案渠道，提高地方公安机关办案积极性等优势，在珠海市公安局等单位的试点实践中也取得了良好成效。

跨国案件； 扁平化； 机制

0 引 言

现代工业的全球化发展和技术领域内的频繁交流对跨国犯罪的发展起着决定性的作用，改革开放以来，以经济全球化为契机，我国已发展为世界第二大经济体，与国际社会深度融合，对外人流、物流、资金流、信息流急剧攀升，随之而来的是跨国、跨境犯罪的持续高发。传统的跨国案件侦办机制已经无法适应跨国案件高发的现实状况。而跨国犯罪的性质与特点又使得执法机关往往囿于国家主权、执法权的壁垒而无法以常规的手段办理此类案件，因此需要特殊的应对机制。在这种情况下，急需对现有的侦办机制进行改革，跨国案件扁平化对接机制应运而生。

1 跨国犯罪问题概述

1.1 跨国犯罪的基本概念

跨国犯罪并不是一个严格的刑法学名词，而是描述某一类犯罪的一个犯罪学名词。所谓跨国犯罪是指犯罪行为的准备、实施和犯罪结果的发生跨越了一个以上不同国家，并同时触犯不止一国法律，导致不止一个国家对其有刑事管辖权的犯罪[1]。在我国，由于港澳台实行特殊的社会制度，为避免发生主权争议，还存在跨境犯罪这一说法，由于大陆警方在上述三地并不具有执法权，在侦破跨境案件时，仍需像跨国犯罪那样遵循特定的合作方式。跨境犯罪的范围要大于跨国犯罪。但不管是跨境犯罪还是跨国犯罪都是犯罪分子利用国界线、边境线，跨越不同法域从事犯罪活动，并且同时触犯不同法域的刑法[2]，妄图利用不同法域之间的法律差异、地理壁垒等逃脱法律制裁的活动。

跨国犯罪的概念暗含了它的特点：即犯罪行为或犯罪结果跨越了两个以上法域、犯罪行为同时触犯了一个以上法域的法律、一个以上法域对其都有刑事管辖权。因此，从逻辑构成上来说，跨国犯罪的跨地域性必然使此类案件的侦办包含两个部分，即国内部分和国外部分，国外部分指的是请求协助、情报交流、证据交换等需要开展国际警务执法合作的部分；国内部分则包含了国内各级公安机关在办理跨国犯罪案件时的关系，跨国犯罪只有在国内完成立案调查、证据收集，做到事实清楚、证据确凿后才能开展对外合作。因此，国内公安机关办理跨国案件机制对跨国案件最终能否顺利侦破具有重大意义，而扁平化对接机制改革主要是针对国内部分。

1.2 跨国犯罪的危害

随着经济全球化的不断深入发展，世界各国之间的联系前所未有地紧密，在促进发展的同时，也为犯罪分子提供了大量的犯罪资源，各国间迥异的司法制度使犯罪分子心存侥幸，妄图通过改变地域存在，逃避法律的制裁。在全面开放的国家发展格局下，跨国交往非常频繁，我国面对的跨国犯罪问题也愈加突出。

以电信诈骗案件为例，2016年以来，公安部先后赴20余个国家开展执法合作，捣毁犯罪窝点70余个，抓获犯罪嫌疑人1 600余人，被骗金额高达数十亿元[3]，受害人一旦上当往往被骗光全部积蓄，甚至不惜借贷转账。恐怖主义犯罪方面，我国面临的形势也非常严峻，境内外三股势力相互勾结合谋，策划、指挥在境内发动恐怖袭击，境内恐怖分子出境“圣战”和部分在中东作战的外籍恐怖分子回流，都给我国的安全和稳定构成了严重的威胁。除此之外，新型毒品犯罪、走私、偷渡、生态环境犯罪的出现使跨国犯罪呈现出“百花齐放”的状态。

跨国犯罪常态化、传统犯罪国际化给我国公安机关，特别是基层公安机关带来了巨大的压力，也对公安机关办理跨国案件机制提出了更高的要求。

2 跨国案件常规应对机制

根据《刑法》《刑事诉讼法》的规定，当前我国跨国案件办理机制具有明显的科层制特征：基层公安机关受理案件后，认为有犯罪事实发生、需要立案侦查的，在立案后需要层报至公安部对口业务局，然后由该业务局与公安部国际合作局协调，由国际合作局同外交部、司法部协调予以办理。图1是跨国案件常规应对机制流程图。

图1 跨国案件常规应对机制流程图

2.1 该机制缺点

首先，在该机制下，基层办案单位受理案件后需层层上报，手续繁琐，等待批复时间长，这就容易导致基层公安机关对办理跨国跨境案件存在畏难、畏烦的心理，甚至避重就轻、该报不报、该办不办；二是有可能贻误破案时机，刑事侦查是一项实效性很强的工作，破案线索往往转瞬即逝；三是公安部指导全国公安业务工作，任务繁重、人手有限，仅以公安部一支力量难以做到面面俱到，容易顾此失彼。

2.2 该机制优点

但是，该机制也具有一定的合理性：首先，办理跨国案件具有鲜明的涉外性和主权色彩，相较于地方公安机关，公安部可以更加准确地把握中央的对外政策和精神，保证案件办理的正确方向；其次，跨国案件办理需要向国内外诸多部门和机构协调繁杂事务，由中央部委来负责，更加有力度、有更多渠道，能够确保侦查工作顺利进行；再次，跨国案件往往程序复杂，需要直接和国外执法机关沟通联络，对办案经费、警力素质有着很高的要求。因此，跨国案件办理的特殊性和难度使由公安部办理此类案件成为常态。

3 跨国案件扁平化对接机制分析

3.1 扁平化理论简述

“扁平化”一词最早来源于企业管理。20世纪后期，在按照科层制管理的企业中，下设机构的层级不断增多，科层之间的等级障碍越来越明显地阻碍员工交流和业务拓展，企业内官僚习气严重，工作效率大大降低。面对此种困局，1981年，杰克·韦尔奇对美国通用汽车公司进行大刀阔斧的改革，精简上层机构，提高对中层管理人员的授权，增加基层工作人员数目。在 1981～1992年，去除350余部门、将管理层级从12层减至5层，实现销售收入增长2.5倍，这也是世界上最典型的扁平化改革案例之一[4]。

科层制机构就像一个金字塔，最高层的金字塔尖代表了企业的少数决策者，塔尖往下越来越宽，如同中层、下层工作人员逐渐增多。随着企业的发展，金字塔就不断增高加宽，企业逐渐变得臃肿。而扁平化改革则是在企业扩张时，减少中间层级，增加基层工作人员数目，这样金字塔的高度不变、底层加宽，好像被压扁了，所以叫做扁平化改革[5]。

“扁平化”管理理论自提出之后被世界上许多大型企业、跨国公司及政府使用。“扁平化理论”是一种科学的理论，其精髓就是缩短决策到实践的距离、减少不必要的程序损耗。而非仅仅在表面上减少科层数目，这样只会打破现有的平衡，效率反而会下降，需要同时减少高层决策人员和基层工作人员之间的现实距离和抽象距离。

3.2 跨国案件扁平化对接机制示意图

比较图1、图2，我们可以看到，扁平化对接机制以减少中间流程、缩短审批时限为主线，重点在于对地方公安机关的授权。通过授权，将跨国案件的办理流程由4～5层缩短为3层。实行扁平化对接机制后，跨国案件只在国际合作部门内部进行流转，基层单位国际合作部门能够就案件办理直接同公安部国际合作部门沟通协调，省去了省级业务部门和公安部业务局这一环节。

图2 跨国案件扁平化对接机制效果图

一般来说，级别越高的机关需要的协调力度、审批手续越多、等待批复时间越长，不同类型机关之间的沟通难度要比同类机构之间更大。所以，实行扁平化对接机制，减少的虽然只是2层，效率却可以成倍数增长。而且，通过地方公安机关国际合作部门与公安部国际合作部门的直接对接，地方公安机关对于办理跨国案件有了更大的主动权和积极性，大大提高了工作效率。

4 跨国案件扁平化对接机制的实践应用

2015年，跨国案件扁平化对接机制试点工作座谈会在宁波召开，公安部牵头在珠海、苏州、包头、西安4个城市的公安局进行了试点。试点的精神主要是减少跨国案件办理审批程序的中间环节、规范工作程序，提高打击跨国犯罪的工作效率。具体试点任务包括：在地方公安机关设立国际合作部门，将上述4地公安机关接入国际刑警组织“Ⅰ- 24/7全球警务信息通信系统”，提高信息交换的效率，增强地方公安机关办理跨国案件的参与度。

4.1 珠海市公安局试点工作概述

作为试点单位之一，广东省珠海市公安局在试点文件下发后，进行了如下工作：一是完善组织架构：在市公安局设立“警务合作办公室”(简称“警合办”)，负责国际警务合作工作，与国际刑警组织中国国家中心局珠海联络处合署办公。将原来的刑警支队港澳联络科3人成建制划入警合办，抽调2名外语专业民警、 3名外事接待民警充实进来；二是强化警务保障：为警合办建立专项账户，全额保障跨国办案经费。迅速按照国际刑警组织要求购置了相关设备，接入“Ⅰ- 24/7通信系统”；三是落实扁平化对接机制，市公安局下发文件明确警合办为跨国案件办理的牵头单位，规定珠海市公安局各办案单位受理的跨国案件，可以按以前的途径逐层上报业务部门，也可以交由警合办直接上报公安部国际合作局。与台湾的合作因其特殊性和敏感性，继续由国保部门负责牵头联络。

珠海市公安局跨国案件扁平化对接机制图示：

图3 珠海市公安局试点扁平化对接机制流程图

将图1与图3比较，我们可以看到，在试点对接机制中，市级公安机关可以直接向公安部国际合作局上报，公安部国际合作局也可以直接向市级国际合作部门反馈，市级各办案单位可以根据公安部国际合作部门的反馈办理案件。与目前实行的常规对接机制相比，扁平化对接机制省去了省级业务总队、公安部相关业务局等环节，节约了大量的公文上报、等待批复时间；实现了完全由国际合作部门负责对接流转，避免了不同部门之间的沟通壁垒；专业的国际合作部门可以在国家大政方针、外交策略指导下，有进有退、取舍有度，切实实现高效率的跨国警务合作。

4.2 办案中的应用分析

发案：2016年初，珠海市公安局刑警支队根据近期发案情况，通过技术手段研判发现，某电信诈骗案件中的犯罪嫌疑人和诈骗窝点可能位于马来西亚。

上报：经珠海市公安局研究决定，通过扁平化对接机制办理该案。警合办迅速拟制报告，上报公安部国际合作局。

统筹协调：在公安部国际合作局及公安部刑侦局统筹协调下，授权珠海市公安局在广东省公安厅的协助下，负责侦破这一案件，珠海市公安局迅速成立专案组。

跨国侦查：2016年3月22日，珠海市公安局由警合办、刑警支队、网安支队精干警员组成的专案组，在公安部及广东省厅派员带领下，奔赴马来西亚，在当地华人华侨、我驻马警务联络官及马来西亚警方多方协助下，迅速查清了嫌疑窝点，随后将犯罪嫌疑人一网打尽，抓获犯罪嫌疑人117名(其中大陆65人、台湾籍52人)。5月1日，在公安部协调下，珠海警方包机将其中97名犯罪嫌疑人(大陆65人、台湾籍32人)押送至珠海市公安局第一、第二看守所羁押。后经公安部指定，珠海市公安局顺利完成了后续的审讯、审查起诉工作[6]。

个案分析：该案的成功侦破充分显示了高效的特征，体现了扁平化对接机制的巨大优势，在公安部授权下，珠海市公安局充分利用信息技术与资源，在发案后不到3个月就迅速破获了这一复杂的跨国电信诈骗案，为受害者挽回了经济损失，维护了我国法律尊严，这种办案效率和速度在扁平化对接机制实行前是不可想象的。

5 扁平化对接机制的优势分析

5.1 加快案件流转速度

在扁平化案件对接机制下，地方公安机关可以直接向公安部国际合作部门上报案件情况，减少了中间层级和审批时间，给地方公安机关对辖区内跨国犯罪的快速反应、策略应对创造了条件。

5.2 基层单位责任更加明确

通过扁平化案件对接机制改革，地方公安机关设立了专门的国际合作部门，集中优势资源侦办跨国案件，提升了跨国案件办理的专业化水平。基层单位在受理跨国案件后只需做好案件办理工作，所有对外联络事宜由国际合作部门专门负责，免除了基层办案单位的后顾之忧，使得办案单位可以专精本职、全力破案，在一定程度上缓解了基层单位对跨国案件“畏难畏烦”“不报不办”的被动局面。调动了基层单位办理跨国案件的积极性。

5.3 畅通基层单位办案渠道

试点单位接入国际刑警组织“Ⅰ- 24/7”网络并经授权后，可以使用专用账号实时登录，浏览国际刑警组织网页，查看最新发布的跨国犯罪相关信息，使用其专业数据库，并掌握国际上跨国犯罪的最新趋势、动向，并预先做出应对反应，及时制定应对措施，避免在本地区重复发案；发案后可以通过该网络迅速与其他联络处、中心局取得联系，进行线索核查、情报交流、协助请求，成为基层办案部门开展日常管控和打击跨国犯罪的强力支撑。国际刑警组织网络的接入，大大加快了相关通报的发布速度，地方公安机关在需要协查犯罪嫌疑人时，可以立即制作通报相关文书，通过该网络即时向中国国家中心局发送，经中心局审核后上传至国际刑警组织总部，以最快的速度发布至全球。

6 结语

当前，跨国犯罪案件高发、频发的现实状况已经严重危害了人民群众生命财产安全、社会稳定，也损害我国法治建设和国际形象，急需找到破解办法，从而在打击跨国犯罪中掌握主动权。国际执法合作是中央事权。随着地方公安机关办理跨国跨境案件数量的增加，需要公安部国际合作部门协调的执法合作案件也逐年增多。地方公安机关办案部门出国境办理跨国跨境案件或者请求外警提供执法合作时，一般要通过本业务系统逐级上报至公安部对口业务局，再由业务局转送国际合作局办理，一个程序走完往往需要一两个月时间，容易延误战机，造成被动。同时，也影响了地方公安机关的积极性，导致很多跨国案件被长期搁置。跨国案件扁平化对接机制具有中间环节少、直接、高效等诸多优点。珠海市等地公安机关在实行扁平化案件对接机制以来，跨国案件破案率和基层单位侦办跨国案件的积极性都明显提升。公安机关要顺应公安工作国际化的发展形势，以扁平化对接机制改革为契机，超前谋划、合理统筹，不断探索符合我国公安机关实际情况的跨国案件办理协调机制[7]，通过不断提升国际执法安全合作的能力和水平，努力为维护我国国家主权、安全和发展利益作出新的更大贡献。

[1] 于志刚,栗向霞.中国公民跨国犯罪实证分析[J].国家检察官学院学报,2014(1):112.

[2] 周密．论跨境犯罪及其控制策略[J]. 江苏公安专科学校学报，2000(4)：28-35.

[3] 冯人綦,崔东.公安部：去年以来抓获电信网络犯罪嫌疑人8.8万余名[EB/OL]. (2017-09-03)[2017-09-23]. http:∥legal.people.com.cn/n1/2017/0903/c42510-29511765.html .

[4] 张延华,刘璞.实施扁平化管理的利弊分析[J].中国科技信息,2010(12):180.

[5] 殷绪杰.将“金字塔”压扁——浅谈如何实现饭店组织结构扁平化[J].市场周刊(商务),2004(7):35.

[6] 宋雪梅.特大马来西亚跨境电信诈骗案成功告破97名嫌疑人押解至珠海[EB/OL].(2015-05-01)[2017-04-04].http:∥mt.sohu.com/20160501/n447189696.shtml.

[7] 全国公安国际合作工作会议在京召开[EB/OL].人民网,(2017-02-07)[2017-04-04]. http:∥politics.people.com.cn/n1/2017/0207/c1001-29064366.html.

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赵 宇(1968—)， 男， 陕西商洛人，副院长，教授，研究中心主任。研究方向为涉外警务、国际警务执法合作。

(责任编辑于瑞华)