“第三方规制”:现在与未来*

刘亚平,游海疆

“第三方规制”:现在与未来*

刘亚平,游海疆

第三方规制作为私人治理的一种形式，正在发挥着日益重要的作用。本文尝试厘清什么是第三方规制及其相对于其他规制形式的优势。基于文献梳理，本文认为，第三方规制是相对于自由市场中买方与卖方之外的第三方，即独立于被规制企业(第一方)和顾客(第二方)的私人主体对企业行为的约束。第三方规制在资源、专业、信息和多样化方面具有优势，但在规制独立性、规制能力、责任性及规制成本方面则具有明显的不足。由于不再以公私治理为基本结构，第三方规制有潜力基于技术和价值引导而非公私主体固有的权限认识和职责分配，创造出一个新型的治理模式，这必然会使政府面临新的挑战。

第三方规制；公共治理；私人治理

传统治理理论中政府机构发挥着主导作用。信息时代要求“让公众相信合适的主体做了对的事”，“自说自话”的公权力主体面临着取信于公众的困境。二十世纪的最后十年，在资本主义国家出现了新的规制实践，一种新型治理形式――第三方规制的力量逐渐显现出来。随着我国市场经济的逐步发展，第三方规制的力量开始得到认识，也出现了一些探索的尝试。然而，到底什么是第三方规制，第三方规制在什么程度上能够弥补甚至是替代传统的规制力量？本文将在文献评估的基础上，对上述问题进行回应。

本文的主要内容安排如下：第一部分简要分析第三方作为私人治理形式兴起的背景；第二部分对第三方规制的三种理解进行逐层分析；第三部分则比较了第三方规制与其他规制形式的优缺点；第四部分进一步研究了第三方规制在未来治理发展中的趋势；最后是总结和讨论，提出第三方规制的适用性问题。

一、公共治理向私人治理转变：第三方规制的产生

传统的行政学理论强调政府组织作为规制的唯一主体，应该如何更好地履行规制职能的问题，注重对公共机构的权力制约，并执行统一的质量判断标准和行为规则。如传统上是由政府机构主导负责食品安全标准制定和监控食品安全质量(Deaton,2004)。统一的公共标准被认为为参与食品和农业市场的主体提供了一种通用的语言(common language)。政府负责检查食品，确认安全性，并向公众提供关于食品安全的保证(Clayton,2003)。因而，公共机构在规制中发挥主要作用，同时兼“掌舵”和“划桨”两大功能。

随着市场的发展，社会上危机事件，如食品安全、生产事故等的频繁发生，使得公共机构的规制成效受到质疑。经济的发展使得人们的安全需求不断提高，对规制的要求剧增，对专业能力要求也越来越高。而公权力却面临着财政压力和规制能力、规制容量等的限制，无力满足社会需求。生活水平提高、经济地位分层和消费品种类的丰富，也使得需求趋于多元化，单一的规制标准已经难以满足不同阶层、不同层次的需要。治理理论提出规制主体多元化的要求认为“公共服务应由相互依赖的公私伙伴关系来执行(Freeman,2011)。西方较为成熟的公民社会，为独立私人主体的参与提供了土壤。

在这种情况下，第三方规制逐渐发展起来。第三方规制不仅仅只是有效地组织、监管市场和贸易的一种客观、公正的技术工具或制度要求，而且通过供应链条，给不同的市场参与主体提供不同的经济和社会信号(implications)，促进对人和事的重组、改变和规范(Busch,2000)。第三方规制作为公私合作治理的一种新形式，由于私人主体发挥了主要作用，成为原有公共治理形式的有效发展和补充。

二、私人治理的内涵：第三方规制的主体认定和概念理解

那么，第三方规制到底是什么呢？

(一)第三方规制中三类主体的理解

习惯上，人们认为第三方规制中的“第三方”，指的是除被监管企业和政府外的第三方。如有学者提出食品安全需要社会共治，而社会共治的主体分为：企业、政府与第三方监管力量(张曼等,2014)。人们在潜意识里认为第三方是区别于企业和政府的组织，但是对于何为第一方、第二方或第三方并没有清晰的认识。有些学者认为(被监管)企业和政府理所当然地分别成为“第一方”和“第二方”(尹礼国,2003)。对第三方的认定也不同：如有学者认为第三方独立于安全保证主体(企业和政府)，也叫做社会监管力量，包括媒体、消费者、非政府组织等(张曼等,2014)。也有学者认为：行业协会、第三方检测机构和新闻媒体构成第三方(尹礼国,2003)。或者认为所谓第三方，是指社会公众，及代表公众利益的独立机构和非政府组织(樊屹然,2013)。还有学者认为所谓第三方， 指除了生产企业和政府以外的监管力量，包括新闻媒体、消费者协会、独立检验机构、职业打假人等(张华,2012)。而萨拉蒙则以美国联邦政府为例，认为第三方包括地方各层级政府、医院、大学、诊所、社区发展组织、企业、房东、商业银行等，这些第三方与公共权力机构共同承担公共项目运作的责任(萨拉蒙,2016)。也就是说，萨拉蒙认为第三方是除政府和企业以外的其他各类组织。

总的来看，根据这种理解，第一方指的是企业，第二方指的是政府，而第三方则存在相对宽泛的认识，一种是认为包括各层级的政府在内的其他组织，另一种则认为不包括各层级政府，但包括非政府组织和私人组织。但是这种认识存在两方面的问题：一是对政府的角色定位不清。政府本身是一个很特殊的主体，其既可以是直接的规制者和“公私合作“的平等规制主体，同时也承担法定的规则制定、检查和监督等的职能，具有超然于所有其他合作主体的地位。只看到政府与其他主体在实施规制时的平等地位，并由此认为政府是三类主体构成中的平行一方，不具有任何特殊性，显然是不合理的；二是对第三方的认识模糊。第三方认定中既有公权力主体，也有非政府组织，还有私人主体。如上所述，公权力组织不宜成为平等三方中的任何一方。非政府组织与私人组织在组织目标方面存在重大差别。这两种不同性质的组织“杂揉”在第三方中，会导致第三方成为一个无所不包因而失去意义的概念，并导致公权力部门在性质界定、规制设计和执行上的困难。而且这种泛化的理解，会导致第三方与第一方、第二方之间存在千丝万缕的联系，恰恰牺牲了第三方特有的独立性。表1显示了三方主体的这种误解。

表1 对三类主体的一种理解

还有一种对三方主体的认定则与上述理解不同。如McAllister认为：第一方指的是(被规制)企业，第二方指的是处于企业所在的工业或商业界(industry or business community)内的主体，第三方则是完全独立于企业之外的私人主体。之所以要实施第三方规制，是要保证能够对被规制对象的服从状况(compliance status)进行客观评估，规制者应该要完全独立于被规制企业(Mcallister,2012)。这种理解有效地将政府组织分离出来。在三方主体认定上，第一方与众多行业的理解基本达成共识，即指企业(江静,2005; 孙麟,2008; 赵建军等，2005), 第三方被界定为与企业无利益关联的私人主体。这种理解排除了政府部门和非政府组织，有利明晰对第三方的认识。Wright(1978)等在关于食品标准署的最后报告中指出：大部分第三方规制被发展起来，主要是适应超市进行独立认证的需求而不是监管机构执行检查或其他干预职能的需要，是适应行业发展的需要，由私人部门发展起来的。一些监管性的职能并不完全包括在第三方规制中。因而第三方指私人主体，是一种类似市场上的企业组织，是独立自负盈亏的法人实体(庄明惠、陈莉，2006；蔡惟瑾等，2003)。这种理解清晰界定了第一方和第三方，但是对第二方的理解仍然比较模糊，仅仅认为是指与企业具有利益关联的市场主体。

那么，什么是第二方呢？Sodano(2008)等人在研究供应商和其顾客(零售商)的规制时认为，第一方是指供应商；第二方是指由零售商聘请的技术人员；第三方是指独立于食品系统中其他行动者的主体。这里的第二方明确指代表顾客的技术人员。在军工企业质量管理体系中，第二方审核，指以顾客的名义所进行的审核，也就是使用方或顾客审核(陈松林和李均平，2000)。而在现代贸易中，第二方审核是指顾客对组织的审核，包括组织对供应商的审核(刘忠和，2005)。第二方质量认定指的是使用方的监督检查活动(黄昶生等，2011)。也有学者认为第二方审核是客户委托具备审核能力的组织对其子公司、供应商或承包商管理体系的审核(俞小清，2009)。从这些表述中可以看出，第二方一般指的是顾客，也就是购买商品或服务的一方。既可以是顾客自行审核，也可以是其组织或聘请其他的专业主体代为审核。

根据以上的文献梳理，第一方指被规制个体或组织(一般指企业)；第二方指被规制个体或组织的顾客(或购买方)，或是由顾客聘请、代表顾客的其他个体或组织；第三方指的是独立于第一方(企业)和第二方(顾客)的专业私人组织。这三方主体都区别于政府部门等公权力组织，是受政府规则制约和接受政府检查、监督的主体。三类主体的认定具体如表2所示。

表2 三类主体的认定

(二)第三方规制的内涵

第三方规制与传统意义上的公共机构的规制是不同的。第三方并不与政府处于同一地位，而是通过政府机构认证主体的授权(accreditation)，其规制结果最终由国家担保(ultimate state guarantee)，因而能被市场广泛接受。无论是第一方、第二方，还是第三方，都是独立于公共组织之外的，政府监管部门对其拥有检查和监督的权力。第三方规制指第三方私人主体经过政府的批准或合格认证，代替政府履行检查或认定职能，检查或认定费用由被规制者(regulated entity)支付。第三方规制意味着政府机构依赖于第三方确认监管措施的落实情况，通过第三方规制进行间接的监督和控制。由于在传统上认为是在政府的领域里，私人主体发挥了主要的作用(Novak，2009)，因而，第三方规制是一种私人治理的形式，是执行监管法律的公共职能的部分私有化(Minow,2003; Freeman,2003),如第三方进行的，第三方规制包括地点检查、过程合法性勘验、质量管理系统审计和工人能力评估等(Ellicot,2003)。

为了更全面地理解第三方规制，我们还可以对第三方规制做进一步分类。基于市场决定质量议题、而政府只着眼于建议和鼓励最好的实践的理念，第三方规制的运作形成各有分工、互相合作的公私治理模式，但是由于第三方具体执行内容的不同，因而形成了两种不同的运行类型和形式。第一种被称为第三方鉴定(Third party accreditation)，是经过政府批准的、通常是在全国或跨国层面，依据国内或国际标准，评估和认证第三方审批主体，是代表政府履行监管职能的私人主体。如英国皇家认证委员会(United Kingdom Accreditation Service,简称 UKAS)是被英国政府批准的、单独的一家认证主体，依据国际公认标准，对提供鉴定(certification)、检测(testing)、检查(inspection)和校准(calibration)服务的机构进行评估(Wright,1978)。第二种被称为第三方审批(Third party approval),它们独立于标准设立主体，对企业是否遵守相关程序或达到标准进行审批。可以依据审批的方法和途径，分为认证主体(certification body)或检查主体(inspection body)。认证主体主要是从静态方面、横截面角度的全面标准审查，确认企业达到标准的所有要求。认证决定由一个具有相关资质和获得授权的人做出，它独立于被评估的企业，提供专业的服务；检查主体则主要是从动态角度，纵向角度查验(examination)喂养、食品、动物健康和动物救济情况，以核实这些方面和过程是否符合法律要求。第三方检查与第三方验证(Third party verification)的相似之处在于都注重正误验证，即程序和执行是否正确(Sargent,2000)。

三、私人治理的审视：第三方规制的优势和不足

第三方规制的兴起，并不是要替代第一方规制和第二方规制，而是要利用其特殊的优势，补充和完善规制体系，解决第一方规制和第二方规制无法解决的问题。

(一)相对于第一方规制和第二方规制的优势

第一方规制强调企业的自我规制，也就是企业对自身的组织绩效、产品质量、合同履行等的自我审查，目的在于优化企业组织，提高产品质量，促进企业发展。因为第一方规制是以自身的发展为目的，无论是其标准制定还是实施检查，都是着眼于自身，因而并不获得社会认可；第二方规制是购买方规制，指的是购买方对企业提供的产品或服务进行审查或评价，其目的在于确认企业提供的产品或服务是否满足其要求。与第三方规制不同的是，第二方规制的目的在于确认产品或服务是否满足顾客的特殊要求，第三方规制目的在于根据国家法律提供一个比较普遍的认证标志，因而是满足社会上相对一般的要求；其次在规制的频率上，第二方一般每交易一次就需要检查或验证一次，而第三方规制则具有较长的效力，只要在有效期内，且标准不更改，则规制一直有效，不需要反复进行；在费用上，第二方规制因为次数频繁，往往会给购买方带来较高成本，形成沉重的负担(俞小清,2009)，而第三方规制有效期较长，不需要频繁认证，可以减少成本。因而，与第二方规制相比，第三方规制的效力更普遍、持久，成本花费更低。

与第一方规制和第二方规制相比，第三方规制最大的优势在于其独立性(Zuckerman,1996)。因为在实施规制前，第三方与第一方和第二方完全不存在利益关联，因而其规制具有更可靠的公信力，提供的规制证明具有更强的信号作用。Akerlof(1970)指出，不同的信号机制可能会出现在市场上，改变了消费者对产品质量的认识，他们会据此匹配他们购物的偏好，优先选择某一生产商或供应商提供的高质量产品。这会促使一些生产商投资于产品质量。第三方规制，作为信号机制中的一种，能够发出高质量产品的市场信号。与其他机制相比，更为客观和独立，因而具有比较优势。

(二)第三方规制相对公共机构规制的优势

在传统观念里，规制是政府专业机构的职能，体现为制定相关法规，强制执行基本标准，对市场主体进行检查和监督等。政府规制的目的在于促进市场主体的自律，但是作为私人治理形式的第三方规制，凭借其独特的优势，逐渐成为规制体系的重要治理主体。

1.资源优势。第三方规制源于私人市场，拥有丰富的人员和资源。可利用这一优势引导第三方形成“全面防守”，保证规制的覆盖面。极少数的“漏网之鱼”还可以由政府部门进行补缺补漏式的检查弥补，由此建立起一张无遗漏的“全面规制网”。相对而言，政府部门却面临着财政紧缩、人员配备不足等的压力，这使得公共机构的规制只是间或或偶然发生的，如美国FDA，每年大概只有24%左右的被规制主体受到审计和检查(Fagotto,2010)。通过盘活私人资源弥补公共机构的不足，可以缓解社会对规制的需求日益上升的矛盾(Busch和Bain,2004)。而且，第三方规制费用由被规制企业支付，也使规制费用具有可靠的来源保障。这在公共财政不断紧缩的背景下具有积极意义。

2.专业优势。第三方规制的一个优势就在于其具有在私人部门中进行规制和做出是否合法决定的大量技能，灵活的人事制度允许第三方规制主体随时补充所需的人才和培训所需的技能。他们依据政府或私人组织制定的标准进行监控和评估，也参与到自愿审计实践和自愿认证实践中，这些都强化了他们的专业优势(McAllister,2003)。相对而言，公共规制机构本身是相对稳定的，虽然具有一些专业机构的色彩，但本质上是行政机构，行政技能的要求往往超过了其专业性。社会的发展，使得行业种类不断扩张，许多新领域、新职业都需要有与时俱进的规制、新技能和新专业知识。而公共规制机构在应对急速发展的社会规制新技术要求时捉襟见肘，力不从心。

3.信息优势。与公共监管机构相比，第三方规制因为不具备制裁的权利，因而可以减少与规制对象的冲突，更容易与被规制对象形成合作式的伙伴关系，从而获取更真实和全面的信息。通过普遍的第三方规制，可以收集到更多、更有质量的关于被规制对象运作和遵守法规情况的数据资料，有利于公开信息和公正评价。公共监管机构也可以根据这些信息，决定如何更好地分配有限的规制资源，采取何种更有效的规制形式(Blair,2008)。

4.多样化优势。在第三方规制中，规制所依据的标准是依据于国家的规定，由某一家企业、某一个行业组织或第三方组织制定(赵勇等，2012)。因而规制标准不再只是单一种类、单一层次(质量方面)和单一级别(包括国内和国外)。企业可以根据自己所处的行业和经营需要，灵活选择认证的标准和第三方认证组织。这为企业的发展带来三方面的机遇：一是企业不必再以低端的价格竞争策略占领市场，而是可以通过第三方认证，突出产品特色，打造良好声誉，获取竞争优势；二是通过第三方规制，企业产品将突破国家边界，进军国际市场，扩大和促进不同层次的商业活动，减少不同国家间产品准入时的贸易壁垒、贸易费用和时间成本，也减少在他国销售产品前的广告和宣传等费用，节省额外成本支出；三是企业可以预防性“问诊”，在其内部组织和资源可能出现功能失调之前，先行引入第三方审计和干预，采取预防性措施，保证企业持续、健康发展(Mcallister，2012)。而公共规制机构只是单一主体，实施的标准单一，实施的层次仅局限于国内，难以满足企业多层次、多种类、多级别的要求。

(三)第三方规制存在的不足

1.规制独立性问题。为了提供客观公正的评估结果，实施规制的第三方应该完全独立于被规制的主体。但这种独立性会受到污染：评估的第三方是由被规制的企业自己聘请的，评估是由被规制企业自己安排的(Blair，2008)。被评估企业为了获得积极正面的评估报告，愿意提供高酬劳交换。在规制服务的市场上，被规制主体会更愿意购买对其有利的评估，或者对购买到的第三方评估者施加压力，以获取想要的结果(Schuck，1994)。这些容易造成原本独立的第三方难以继续保持独立，引起市场灾难。政府赋予第三方“侦查者”的角色，并以法规强制保证；对第三方自身，其作为私人主体，有自己的生存压力和利益诉求；而对于被规制企业，第三方则被希望成为合作者，而且两者有合作的动机、需要和愿望。这三元的身份导致其摇摆于第三方游离于监管者和合作者、发现者与掩盖者之间。

一些偏误的存在也会导致独立性难以保证(Bazerman，2002)。一是标准偏误。规制标准模糊，当被进行不同解读时，偏误就会产生；二是忠诚偏误。第三方规制者只与雇主打交道，却不认识投资者，在熟悉的雇主和陌生的投资者之间，审计者更愿意给雇主出具积极的审计结果，而不是提示投资者企业不应该如此做的消极审计报告；三是审查偏误。第三方规制者审查的往往是公司提供的数据，而不是自己独立获得的资料，这就容易被误导影响其独立性。

与规制独立性不足相似，规制独立性太强也会出现问题。首先，标准仅仅只是单一企业或某一非政府组织依据国家法律自行制定，缺乏法规保证其在制定前广泛征求受影响的利益相关者。其次，第三方规制时的标准选择具有随意性，还涉及价值判断，而这一切只能交由政治辩论。再次，第三方规制不以人意志为转移地独立发展，将造成“发展强制下的贫困”：给发达国家带来发展的机遇和机会(Reardon和Berdegue,2002)，利于其出口农产品到发展中国家的同时，对发展中国家低质量和低成本的农业造成冲击，并“隔绝“其于国内市场(Hatanaka等,2005)。

2.规制能力问题。为做好规制，第三方至少应该具有与公共机构监管者同样的规制能力，这包括技术能力和职业判断。但是规制的第三方一般具有专业审计能力，却缺乏社会审计能力。Rourke(2004)曾经在亚洲观察过两个服装企业的第三方审计情况，发现第三方只是报告了虚假的联系和集体讨价还价的问题，却无视企业违反安全和健康标准的情况，没有报告在工作时间和薪酬待遇方面普遍存在的问题。

有两种情况会削弱第三方规制的能力。一是清单误导。第三方规制者有可能机械地运用由标准所罗列出来的检查清单，无法真正掌握被规制实体的守法状况(Moor,2005)。关注这些检查清单，只会使得注意力过度集中于不同部门和设施的细目上，而不是规制的标准化上。而清单本来应该是用来促进规制的标准化和一致性；二是信息误导。第三方规制经常依赖代理人，核实那些易于观察到的遵守法规情况，注重获取检查项目的构成元素信息，却不够关注守法的确切成效(Parker,2003)。不是实地搜集关于守法过程的确切信息，而是主要依赖于管理使用的文件和和采访高级管理人员。实地查看的时间太短，流于表面，在确定守法情况时不够认真。依据此收集上来的信息做出的审计，会严重影响第三方的判断能力和结果报告。

3.责任性问题。Schedler认为，责任常被界定为回应性和可制裁的程度。回应性意味着要针对信息作出反馈和对可能是难以解决、令人不舒服的问题作出解释。可制裁性意味着如果反馈或应对不当则可以施加惩罚。在传统的社会规制中，监管机构官员的责任性通过多种方式得到保证，法律责任由法官审定，政治责任通过选举执行(Schedler,1999)。而且，行政法还规定了如听证会、决策程序和行政诉讼程序等来保证行政责任追究。在公私合作中，公共机构官员的责任追究途径依然有效，但是私人主体却没有对等的责任追究机制(Tanner,2000)，而且因为公私混合，责任归属变得复杂，厘清责任变得困难。

第三方规制主体一般声称他们具有独立性，服务是客观公正、透明和有效的，以此表明其责任履行方面是无可挑剔的。但是正如前文对独立性的质疑所表明的，市场是一个充满竞争和逐利的场所，进行规制只是意味着其实施了行为，却并不必然意味着其作出了最佳的实践，谋求高收益和低成本的冲动完全有可能使其向高收益看齐，规避可能的责任。

在私人的规制下，如何实现公共责任成为问题。规制的私人化趋势是一柄双刃剑，会危及公共目标和公共承诺的实现，但也会促进政府改革，提升公共服务供给效率和质量。随着公私治理的增长，这两者间的张力将加大，而一旦张力过大又会骤然使两者的关系转为紧张(McAllister,2012)。

4.规制成本问题。实行第三方规制，被认为可以转移成本给被规制企业，但实际上，这既不能完全消除政府的成本，又给企业增加了新的成本。第三方规制与政府规制相比是否成本更低而收益更高，这仍然是存疑的。从政府方面来看，政府虽然减少了部分规制成本，但又增加了其他的行政成本，包括制定和执行与第三方规制相关法规的成本。政府监管第三方，包括第三方规制者和第三方规制行为，都将产生新的成本。尤其是当第三方主体在规制实践中日益成熟，其规避政府监管的能力也会相应得到提高，政府监管的成本也将随之上升(McAllister,2012)。

第三方规制虽然使部分成本从政府转移到了被规制的企业，但并不意味着被规制企业可以付出比转移的成本更低的成本。第三方作为私人规制服务的提供者，其规制既需要遵守政府规定的程序和形式，又要考虑自己的生存，因而其收费可能远远高于政府规制的收费，被规制企业需要支出更高的成本(Shapiro,2004)。小企业甚至有可能无法承担这个成本(Henson等,2012)。另外奥特斯的研究也发现：一些小企业在应对规制要求时，由于缺少资源，将面临更高的额外成本(Orts,2005)。比如，发展中国家的小农产品企业想要认证有机产品和绿色标志，就需要花费更高的成本(Gardner,1995)。

四、第三方治理：第三方规制未来的发展

随着经济的全球化发展，传统以国别为基础的规制将日益不能满足时代的要求。企业的产品日益溢出国界，在全球范围内生产和流通，这使得建立在地理边界基础上的规制在面临跨国流动的产品时影响力日益有限，而消费者对来自他国产品品质也需要进行斟别，第三方规制作为一种不以政府、不以地理疆界为限的规制形式，将会发挥越来越大的作用，为跨国企业的全球扩展提供基本的品质保证，因而，其适用的领域必然会不断延伸。

由于不再以公私治理为基本结构，第三方规制有潜力基于技术和价值引导而非公私主体固有的权限认识和职责分配，创造出一个新型的治理模式。第一方规制或企业自我规制是最基本的规制，企业要建立起将利益相关者置于可以影响管理的合适位置的体制，通过规制承诺，学习规制的特殊技能和知识，制度化规制过程、结果和效果这三个阶段，建立起开放的自我规制体制(Parker,2002)。第一方规制的最终结果是要提供自我规制的信用，即让公众相信企业自我规制后产品质量的可靠性。在第一方规制的信用难以得到保证或出现问题时，顾客(一般是组织)不得不亲自介入检查和确认产品质量和安全，发展第二方规制。但是市场上还有大量不具有规制资源能力的消费者个体，为了购买到放心和有质量的产品和服务，形成对公权力规制的强大政治诉求，于是政府规制作为个体顾客的救济措施而出现。但是政府规制是行政的一部分，也会染上“效率病”，因而在财政紧张、效率低下等的情况下，第三方规制形成对政府公共规制的部分替代和发展。通过政府机构认证主体的授权(accreditation)，第三方规制的结果最终由国家担保(ultimate state guarantee)，因而被市场广泛接受。因为信誉担保机制的存在，第三方规制对政府规制(包括内容和形式)的替代，都只能在公权力的有序安排和严格授权下进行。政府仍然会保留需要强大公权力介入的规制领域。在公权力让渡的规制中，政府需要考虑的议题主要有两个：一是第三方可以规制哪些领域？二是政府如何对第三方规制管理？第一个问题涉及政府放权的力度，第二个问题涉及政府职能转变的程度。

随着参与面的扩大和参与方式的逐渐成熟，私人主体的参与将更加便利，参与意愿更强。处于激烈竞争的规制市场中的各方将规制标准和公信力作为自己的核心竞争力，不同企业会根据客户的意愿选择合适的规制标准和规制主体。由于客户的需求越来越多元化，规制标准将越来越细化和丰富。不但不同行业需要不同的规制标准，同一行业甚至同一企业也可能需要多种不同的规制标准，体现出面向客户的个性化趋势。由于参与主体不断扩大，标准不断细化，程序设计、核查和验收等将越来越复杂，这使得公权力在法制环境创造和维护、第三方主体认定和验收、定期考核、补缺补漏机制建设等方面将面临着更大的挑战。如弗里曼所言，主体协调、维护稳定、机制创新、效果认定等方面都将是公权力需要发挥作用的重要新领域(Freeman,2011)。

第三方是在政府授权下对特定领域进行规制，与政府规制(无论是政府的直接规制或政府间接规制)形成互补关系，因而本质上不存在矛盾和冲突。但是政府要在私人规制主体利益最大化和私人规制弊端最小化之间取得平衡(Peter,1995)。无论是哪一种类型的规制，最终都是要充分提高第一方规制的自觉性和规范性，逐步增强企业自我规制的效果和社会认可度，从而减少对外部规制的依赖，形成一种“内在自觉”的高质量产品自控模式。第三方规制的发展，将会使政府在主体协调、维护稳定、机制创新、效果认定等方面面临更大的挑战(Reinier,1986)。

五、总结和讨论

从主要资本主义国家的规制发展实践来看，第三方规制已经逐渐得到越来越多的采用，甚至在一定程度上构成强制性第三方规制，对食品制造商、零售商形成相当有效的压力，一些第三方认证机构的标识也已经深入人心，成为有品质的食品的代名词，吸引了相当数量的忠实消费者群体。一些经过第三方认证的产品因为能够有效地进行产品斟别，得到不同的消费者群体(第二方)或供应商(第一方)认可，成为实际上的市场准入门槛，迫使那些未能得到认证的厂商必须采纳其标准或要求，从而保障产品相对稳定的品质。如英国食品标准署就相当依赖英国认证服务(UKAS)这个第三方认证机构，它自己不就食品品质颁发任何证书或提供品质保障，但通过要求进入市场的食品必须经过第三方认证，将自己从微观管理中解脱出来，企业可以自行选择认证机构，监管部门只负责对认证机构的资质进行评定和监管，由认证机构对企业的产品质量进行认证，通过认证机构之间的竞争来保证公正。政府通过保证这些组织之间的竞争，以及从终端即通过消费者的“火警”和规制机构的抽检来淘汰不合格者，从而超然于市场之中。

而在中国，由于第三方规制的力量并未能充分发挥出来，规制仍然主要甚至全部依靠政府的力量，政府通过控制市场准入许可来强制性施行食品安全要求，这使得政府与获许可企业不可避免地被捆绑起来，政府很难超脱于市场之外。这样一种路径充满了矛盾与冲突。公众对食品的要求是不一样的，如果将食品安全程度按100分制衡量的话，有最低程度的60分的安全保障，也有对食品安全更高的80分甚至90分的要求，比如，如孕妇、儿童等脆弱群体，这时60分的保障对他们而言就是不够的，而显然，要80分的安全的人，当然需要付出比要60分的人更高的价格。而监管部门如果将准入门槛设在80分，那么，这对那些低收入人群而言就是极大的不公平，因为他们被迫要承担更高的生活成本，而他们可能愿意将满足基本生活需要之外的钱用于其他用途如教育上而不是更高品质的饮食上。而且，不同的人群对更高品质的饮食的需求是各不相同的，由规制部门来一刀切地确定更高品质的统一标准也是不合适的，这种情况下，由各种第三方机构来自行设立不同的标准，消费者根据自己对饮食的不同需求来选择满足自己对更高品质的食品的需求，是更为恰当的安排。从这个意义上来看，第三方规制，是未来消费者细分后市场的一个趋势，不同的消费者会有不同的需求，一个统一的规制要求是无法满足不同的需求与偏好的。更进一步，完全由政府承担的控制将政府置于一个相当窘迫的处境：政府与企业的利益捆绑在一起，以至于企业一出问题，公众首先想到的不是企业本身的问题，而是政府的问题。由此，政府承担的是全部的责任。这种责任是政府承受不了的，因为它假定了政府的全知全能(刘亚平,2011)。第三方规制在发达资本主义国家已经有着一定的历史，这些国家抢占了先发优势，导致目前国际上主要的第三方认证主要是基于工业国家，相关的要求、标准和信息也都由工业国家所主导，主要的零售商认可的也都主要是工业国家的第三方认证机构，为这些国家的企业的全球扩展进一步创造了条件。由此，加速第三方规制的发展，对于我国产业的全球化推广，也是迫在眉睫的任务。

[1]蔡惟瑾等，2003：《在铁路企业实施ISO14001环境管理体系第二方审核的建议》，《环境管理》第5期。[Cai Weijin et al.,2003, The Recommendations of the Second Party Implement of the ISO14001 Environmental Management System in Railway Enterprises,EnvironmentalManagement,5.]

[2]陈松林、李均平，2000：《试论第二方认定质量审核》，《航空兵器》第4期。[Chen Songlin and Li Junping,2000, About the Second Party Quality Audit,AviationWeapon,4.]

[3]樊屹然、李妍，2013：《充分发挥第三方监管在社会保障制度建设中的作用》，《现代商业》第11期。[Fan Yiran and Li yan,2013, Giving Full Play to the Role of Third-Party Supervision in the Construction of Social Security System,MordenBuseness,11.]

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TheThirdPartyRegulation:thePresentandtheFuture

LiuYaping1andYouHaijiang1,2

(1.Sun Yat-Sen University, School of Government, Guangzhou Guangdong 510275; 2.Fujian Normal University, School of Public Administration, Fuzhou Fujian 350000)

As a form of private governance, the third party regulation is playing an increasingly important role in various economic and social activities of the country. This paper attempts to clarify the concept of the third party regulation and its advantages over other forms of regulation. Based on relevant literature review, this paper argues that the third party is a private entity other than the buyer and the seller in the free market, independent of both the regulated enterprise (the first party) and its customer (the second party), from the perspective of regulation. Applying restrictions from a private subject on to the enterprise behavior, the third party regulation possesses advantages in resource, specialty, information and diversification, while suffering from a number of deficiencies in the independence, capabilities, responsibility and cost of its regulatory performance. With the public-private governance no longer being the basic structure, the third party regulation has the potential of creating an organizational structure based on technologies and values， rather than the understanding of power and distribution of responsibility inherent of a public-private body. A new mode of governance thus shaped will give rise to challenges to the government for certain functions it originally performs.

the Third Party Regulation; Public Governance; Private Governance

10.13948/j.cnki.hgzlyj.2017.12.010

* 刘亚平，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师，电子邮箱：cathyliou@hotmail.com；游海疆，中山大学政治与公共学院博士研究生/福建师范大学讲师，电子邮箱：haij2009@foxmail.com。感谢匿名评审人对本文提出的修改意见，文责自负。

■责任编辑叶 青