部门利益理论视角下出租车行业政府规制效果评价研究——以长沙为例

孙翊锋

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

部门利益理论视角下出租车行业政府规制效果评价研究
——以长沙为例

孙翊锋

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

回应出租车行业政府规制中各种理论和实践问题，关键在于厘清出租车行业政府规制效果。为了促进组织学习、学术研究和规制改革，出租车行业政府规制效果评价必须是理论驱动的。部门利益理论基本阐明了出租车行业政府规制的预期目标以及实现预期目标的主要手段等问题，在该理论框架下评价出租车行业政府规制效果是切实可行的。因此，出租车行业政府规制效果评价就是要检验政府规制是否有利于增加出租车经营者的利益。对长沙市出租车行业政府规制效果实证检验表明，政府规制有利于增加出租车企业的利润，但却并未有助于增加出租车司机的收入。为了维护公共利益和增进社会福利，政府应该逐步放松对出租车行业的数量限制和价格控制，走市场化发展之路。

出租车行业；政府规制效果评价；理论驱动评价；部门利益理论

一、引言

出租车行业本应该是经济学教科书中的一个自由竞争的典范。在这个市场上，有大量买者和卖者，且进入成本和沉没成本几乎为零。然而，事实并非如此。一直以来，世界各国或地区政府都或多或少地对出租车行业实施了规制。长沙市出租车行业政府规制始于20世纪90年代中期，并经历了一个由有限到全面、由混乱到规范、由宽松到严格的演进历程。现阶段，长沙市已组建了城市公共客运管理局(这是一个隶属于交通局的独立的规制机构，其前身是城市公用事业管理局)来专门负责出租车行业的规制事务，颁布了《城市公共客运管理条例》等规制法规，从法律上明确确立了市场准入规制、价格规制和服务质量规制三大规制政策。概言之，当前长沙市基本建立了比较健全的出租车行业政府规制体制。

政府对出租车行业的规制旨在矫正市场失灵，维护公共利益和增进社会福利。但不幸的是，作为市场失灵的补救机制，政府并非是完美无缺的。由于“政府的有限信息、政府对私人市场反应的有限控制、政府对官僚的有限控制以及政治过程带来的局限性，”[1]政府会出现系统性失灵。在许多情况下，“政府不仅没有解决问题，反而成了问题本身。”[2]长期以来，出租车行业政府规制不仅未能有效解决信息不完全、负外部性等市场失灵问题，反而使得出租车行业中各种问题与矛盾层出不穷(如司机罢运事件频发、乘客打车困难、服务质量恶化、各种黑车泛滥、出租车企业暴利等)，以至于现行政府规制政策被认为是引发这些问题和矛盾的罪魁祸首。解除或放松政府规制的呼声此伏彼起。那么，政府是否有必要对出租车行业进行规制？政府规制到底产生了哪些影响？更进一步说“出租车行业现有规制政策的种种弊端，以及由此带来的出租车行业尖锐的矛盾，使出租车行业管理体制改革成为政府不得不面对的当务之急。但改革的方向是什么？怎么改？”[3]回答这些问题，关键在于厘清出租车行业政府规制效果。

二、理论分析

传统项目或政策评价本质上是一种方法导向型评价(Method-Oriented Evaluations)，其主要特征是项目或政策评价以研究方法为主导，评价实践活动围绕特定研究方法展开。方法导向型评价由于忽视了评价过程中的理论因素，只关注项目或政策的投入-产出方面，而对项目或政策过程因素、环境因素等漠不关心，不仅使得项目或政策评价的信度与效度大打折扣，而且无法为决策者和其他利益相关者提供可以用于改善项目或政策的有效信息。20世纪70年代以来，随着项目或政策评价领域理论与实践的不断发展，方法导向型评价由于其本身的内在缺陷越来越难以适应现实需求，于是一种新的评价策略或途径--理论驱动型评价(Theory-Driven Evaluation)应用而生，并呈现出蓬勃发展的趋势。

理论驱动型评价又被称为理论导向型评价(Theory- Oriented Evaluation)、基于理论的评价(Theory-Based Evaluation)、项目理论评价(Program Theory Evaluation)、与理论相关的评价研究(Theoretically Relevant Evaluation Research)、理论指导评价(Theory-guided Evaluation)等，是一种以理论为核心的评价途径或策略。详言之，所谓理论驱动型评价一种系统运用与项目或政策密切相关的社会科学理论、利益相关者理论①这里利益相关者理论主要指利益相关者的主张、看法、观点等，不同于我们平时所使用的利益相关者理论，因而没把它概括在社会科学理论之中，除非特别注明，本文中所使用的利益相关者理论都表达这个意思。、社会科学理论与利益相关者理论之间的组合或混合理论以及其他一些理论来指导项目或政策评价实践的一种评价途径或策略。[4]理论驱动型评价包括两个层面：一是理论层面，即综合运用社会科学理论、利益相关者理论等建构一个项目或政策理论详细阐明项目或政策预期目标或结果、项目或政策实际行动与预期目标或结果之间的因果机制或干预机制等；二是实证层面，即运用所建构的项目或政策理论指导项目或政策评价构思、设计、计划、执行等实践活动。[5]

现有关于出租车行业政府规制效果评价的研究主要侧重于从实践或者经验层面去检验政府规制政策效果，即主要回答政府规制是否产生了预期的积极影响或者消极影响、政府规制所标榜的官方目标是否如实达成、政府规制所带来的收益是否大于其所耗费的成本等问题。这些问题对于出租车行业政府规制效果评价是至关重要的，通过回答这些问题，或许可以大致了解政府规制的某些影响。但由于这种评价方式忽视评价活动中的理论因素，无法找出政府规制政策背后的因果关系，因而不能了解政府规制低效率或无效率的原因，进而不能为改进政府规制政策提供科学合理的依据。同时，这种评价方式也常常忽视政治和组织环境，不利于评价结果的推广与学习以及研究者的学术研究。为了满足决策者、研究者以及其他利益相关者的信息需求，促进出租车行业政府规制改革、规制效果评价结果的学习与推广以及研究者的学术研究，出租车行业政府规制效果评价应该要以理论为导向，即出租车行业政府规制效果评价必须建立在政府规制及其影响的假设和争论的基础上。换言之，出租车行业政府规制效果评价不仅依赖科学严谨的评价方法，而且需要扎实的理论基础，遵循理论指导。

理论驱动型评价的核心思想是建构或寻求一个或多个适当的理论来指导评价研究设计和评价实践工作，该理论必须详细阐述这样一系列重要问题：项目或政策的预期目标应该是什么？为实现这些预期目标必须做什么？预期目标与项目或政策行动之间有何种因果关系？等等。部门利益理论建立了一个分析规制目标、规制过程以及规制结果的复杂的、深入的实证理论框架，重点探讨了引发政府规制产生及影响规制者行为、规制过程与结果的各种经济、政治、法律以及行政力量。在该理论框架中，价格和进入规制的引入、结构以及不同时期的运行与效果集中反映了因不同规制而受益或受损的各利益集团之间复杂的相互作用，而不是使社会福利函数最优或接近于最优(即生产者剩余和消费者剩余之和最大化)的努力。[6]基于这一分析逻辑，出租车行业政府规制之所以产生，是出租车经营者集团①出租车行业主要存在两种经营模式：公司化经营模式和个体化经营模式。在公司化经营模式中，出租车公司拥有经营权，但不直接经营出租车业务，出租车司机从公司租赁经营权或受公司雇佣从事经营活动，是真正经营者。在个体化经营模式中，出租车司机同时拥有经营权和车辆产权，既是产权所有者，也是经营者。本文把出租车企业和出租车司机统称为出租车经营者。为实现利益最大化而向规制者寻求规制保护或者规制者为增加自身效用(主要通过提供规制进行创租或抽租)而主动采取规制策略的结果，这些规制政策或手段主要包括市场准入规制、价格规制等。由此可见，部门利益理论基本阐明了“出租车行业规制的预期目标是什么”以及“实现这些预期目标的主要政策工具或手段”等重要问题，对理论驱动型评价所要求阐述的一系列问题做了较为明确而翔实的回应，因而基于该理论来评价出租车行业政府规制效果是切实可行的。需要进一步指出的是，理论驱动型评价方式中所使用的理论并不是一种描述有关项目或政策与其结果之间联系的“普遍性”理论，而是一种在密切关注组织和环境背景下阐述项目与其结果之间关系的“偶然性”理论。[7]部门利益理论强调规制环境变化(需求和成本条件等)对规制的影响，当规制环境发生变化时，规制活动也会发生改变，如当受益于规制的利益集团的相对影响力下降时，规制就会被解除。同时，部门利益理论也主张在不同的领域会采取不同的规制策略，如在相对竞争的领域和相对垄断的领域中，其规制策略是不一样的。因此，尽管部门利益理论具有某些普遍性成分，但本文更倾向于从偶然性的角度去理解该理论。

部门利益理论为政府规制效果评价奠定坚实的理论基础。然而，运用该理论来指导规制效果评价无疑是一把双刃剑，一方面有利于更好地了解政府规制所带来的各方面的影响，另一方面也极大地加大了检验政府规制效果的难度和复杂性。幸运的是，部门利益理论的核心观点是规制是产业集团寻求的，且是服务于产业集团利益的，或者规制者通过抽租和创租而主动提供规制，正是在这二者的交互作用下，政府规制才得以产生与变革。因此，为了使规制效果检测切实可行且更具可操作性，对规制效果的考察可以立足于这一核心观点的基础之上，即通过考量政府规制对产业集团、规制者本身等主要利益集团的效用影响来权衡政府规制效果。根据部门利益理论，出租车行业政府规制的预期目标并不是维护公共利益和增进社会福利，而是保护出租车经营者的利益或维护规制本身的利益。基于此，评价出租车行业政府规制效果的核心问题就是要检验政府规制对出租车经营者的福利或利润水平的影响和对规制者本身福利水平的影响以及这些影响有多大。

三、实证检验

(一)检验标准

政府规制效果评价的关键是考量政府规制目标的实现程度，这就要求对政府规制目标作一个准确全面的概括。一般来讲，出租车行业政府规制目标具有多重性和复杂性等特点，基于不同的视角和立场，所阐述的出租车行业政府规制目标也是不一样的。部门利益理论认为，政府规制是出租车经营者集团寻求的，并且主要服务于出租车经营者集团(包括出租车公司和司机)的利益。换言之，出租车行业政府规制的主要目标不再是增进社会福利和维护公共利益，而是增进出租车经营者的私人效用水平。因此，在部门利益理论框架下，出租车行业政府规制效果可以从利润标准去进行考量。本文并不从行业层面来检验出租车行业的利润水平，而是分别从出租车公司和出租车司机两个层面来考量政府规制政策对它们各自效用水平的影响。出租车公司并不直接参与经营出租车营运业务，而是履行管理和服务出租车司机的职责，其利润主要来源于出租车司机上缴的管理费用(俗称份子钱)，因此，本文运用每辆车年管理费用作为衡量出租车公司利润水平的指标。出租车司机是出租车服务的实际供给者，通过向乘客提供出租车服务获取收入，因而可以采用出租车司机年收入水平作为衡量出租车司机收入状况的指标。

(二)规制指标

一般来讲，对政府规制指标的设计应该包括两个方面：一是政府规制的具体内容，即规制什么和如何规制；二是政府规制的整体安排和性质，即规制治理。根据利维和斯普勒(1994)、斯特恩和霍尔德(1999)、斯特恩和卡宾(2003)等学者的观点，高质量的规制应具有以下几个方面的特征：一是明确的法律框架；二是独立的规制机构；三是可靠的规制者；四是透明性；五是参与性；六是可预见性。这六个方面的特征都属于规制治理范畴，其中前三者为规制治理的正式属性，主要体现在法律法规之中，后三者属于规制治理的非正式属性，主要体现在规制机构的实际运转之中。[8]为了尽可能全面准确地反映规制指标，本文主要结合规制内容和规制治理两个方面来设计规制指标。在规制内容方面，主要以规制政策的实施为标准来设计政府规制指标。在规制治理方面，由于规制者指标难以获得以及透明性、参与性等指标不易观测，因而主要从法律框架、规制机构两个方面设计政府规制指标。

1.法律框架

法律法规是政府规制体制的重要组成部分，也是政府规制机构建立、政府规制政策实施的重要依据。任何一项政府规制行为相关都是在特定法律法规框架下作出的，或者说着政府规制实质上就是一种法律行为。本文主要从规制法律是否存在和规制法律框架是否完善两个方面来考察规制法律框架问题，并分别赋予这两个方面1/2的权重。长沙市出租车行业政府规制立法经历了一个不断完善的过程，1998年中央层面的《城市出租汽车管理办法》、2002年省级层面的《湖南省城市公共客运管理办法》分别从中央层面和省级层面对出租车行业政府规制相关内容作出一些原则性、笼统性的规定，为长沙市出租车行业政府规制体制的建立提供了一定的法律依据，但是缺乏本级政府层面的法规，对政府规制的主体、客体、方式、内容的规定缺乏针对性、具体性，规制法律框架并未真正形成。2005年《长沙市城市公共客运条例》的颁布具有里程碑意义，该法对长沙市出租车行业政府规制的原则、主体、客体、内容、规制方式等都作了具体而翔实的规定，与上述两项法规一起构成了出租车行业政府规制比较完整和系统的法律框架，标志着政府规制步入了规范化、法治化轨道。综上所述，基于规制法律是否存在和规制法律框架是否完善这两个方面的情况，在法律框架这一维度上，本文将2000-2005年的政府规制指标设为0.5，2006-2013年的政府规制指标设为1。

2.规制机构

本文主要基于规制机构是否存在和规制机构是否具有独立性两个方面来考量长沙市规制机构情形，并分别赋予这两个方面1/2的权重。2004年以前，长沙市出租车行业主要由长沙市公安局交警支队负责管理，长沙市城管局也负责部分事务。2004年，长沙市公用事业管理局正式挂牌成立，并成立了专门负责城市公共客运政府法规制定和实施、城市公共客运交通管理事务的城市公共客运交通管理处。2012年，长沙市公共客运管理局成立，隶属于长沙市交通局，出租车行业的相关事务全部交由该机构负责。诚然，对出租车行业的规制在2004以前并没有建立独立的规制机构，而且规制职责也是相互交叉、模糊不清的。2004年成立的长沙市公用事业管理局虽隶属于城建部门，但却是一个相对独立的规制机构，全权履行出租车行业政府规制职责。需要指出的是，从公用事业管理局到公共客运管理局，其本质属性并未变化，而只是归口管理有所改变，前者隶属于城建部门，后者隶属于交通部门。综上所述，规制机构是否存在和规制机构是否具有独立性这两个方面，在独立规制机构这一维度上，本文将2000-2004年的政府规制指标设为0.5，2005-2013年的政府规制指标设为1。

3.规制政策

本文主要从规制政策的内容是否全面和规制政策的实施是否严格(体现在规制强度或力度上)两个方面来考察规制政策问题，并分别赋予这两个方面1/2的权重。从1994年开始，随着出租车数量急剧膨胀，长沙市政府就开始对出租车总量进行控制，随后又对出租车价格实施规制。但是，这一时期的规制内容是不全面的，如缺乏服务质量规制措施等，而且由于缺乏独立的规制机构、明确的法律框架，这些规制政策的制定与实施是不太规范的，规制力度或强度也是不够的，如这一阶段长沙市出租车数量并不是一成不变，而是在逐年的增长。2005年，长沙市城市人民政府出台了《长沙市城市公共客运条例》，从法律上明确确立了以市场准入规制、价格规制以及服务质量规制为主体的规制格局，并大大强化了规制强度或力度，如这一时期加强了总量控制，以至于接下来的几年长沙市出租车数量几乎没有任何变化。综上所述，规制政策的内容是否全面和规制政策的实施是否严格(体现在规制强度或力度上)两个方面的情况，在规制政策(或规制内容)这一维度上，本文将2000-2005年的政府规制指标设为0.5，2006-2013年的政府规制指标设为1。

(三)基本假设

在部门利益理论看来，政府规制是出租车经营者寻求规制保护的结果，规制政策的制定和实施都会倾向于保护出租车经营者的利益，从而增进它们的效用水平。的确，规制机构对出租车行业实行市场准入歧视政策、总量控制政策等规制政策，实际上形成了一种人为的进入壁垒，导致了出租车行业的行政垄断结构。这样，出租车公司在政府规制政策的保护下获得了垄断地位，凭借稀缺的出租车牌照获得超额的牌照租金。同时，在总量控制政策、价格规制政策的保护下，出租车服务供给数量必然小于市场均衡时的数量，或者出租车服务价格高于市场均衡时的价格水平，因而增加了出租车司机的收入。基于此，本文提出了这样一个假设：

假设1(H1)：政府规制有利于提高出租车企业的利润水平出租车司机的收入水平。

(四)检验模型

本文主要采用时间序列分析方法来构建长沙市出租车行业政府规制效果检验的计量模型，其简化的计量模型如下，其中非指数形式的指标采用其自然对数形式：

其中Yt为t时期出租车行业政府规制的效果指标；Xt为t时期政府规制以外的控制变量，表示随时间变化可观测到的社会经济条件的变化；Rt为t时期的政府规制变量，主要包括规制政策、规制法规以及规制机构三个维度，取值为0-3之间；β1为常数项；µt为误差项。

基于此，本文分别从出租车企业层面和出租车司机层面构建了政府规制效果检验的时间序列计量经济模型，其具体检验模型如下：

出租车公司的利润检验模型为：

其中，NTPZZJt表示各个时期长沙市出租车企业旗下每辆出租车每年的牌照租金(元)，这是出租车企业收入的主要来源，因而可以近似地表示出租车企业所拥有的每辆出租车能获取的毛利润；ZFGZt为各个时期的政府规制变量，反映规制强度的变化；CSJMRJKZPSRt为各个时期长沙市城市居民人均可支配收入(元)，是影响出租车服务需求的重要因素，城市居民人均可支配收入越高，人们对出租车服务的需求就会越高，这样会给出租车经营者带了有利可图的结果，从而增加了对出租车牌照的需求，最终导致了出租车牌照租金越高；BUSt为各个时期长沙市公共汽车营运数量，反映公共交通系统状况，公共汽车数量越多，人们乘坐出租车的可能性越小，从而减少了对出租车牌照的需求，最终降低了出租车牌照的租金。

出租车司机的收入检验模型为：

其中，SJNSRt为各个时期长沙市每个出租车司机的平均年收入水平(元)；ZFGZt为各个时期的政府规制变量，反映规制强度的变化；PRICEt为各个时期长沙市出租车服务价格(元)，预期与出租车收入成正相关；RJGDPt各个时期长沙市人均地区生产总值(元)，反映城市经济发展水平和城市居民收入状况，人均GDP越高，人们对出租车服务的需求可能越高，从而有利于提升出租车司机的收入水平。

(五)数据说明

本文对长沙市出租车行业政府规制效果计量检验的时间跨度为2000-2013年。对出租车企业的利润检验采用年出租车牌照租金、政府规制、城市公共汽车数量、城市居民人均可支配收入等变量，其中出租车年牌照租金数据由长沙市公共客运管理局出租车管理科提供，城市公共汽车数量和城市居民人均可支配收入数据来自《长沙市统计年鉴》。对出租车司机收入水平的检验采用出租车司机年收入、出租车服务价格、政府规制、人均GDP等变量，其中出租车司机年收入和出租车服务价格数据由长沙市城市公共客运管理局出租车管理科提供，人均GDP数据来自《长沙市统计年鉴》。综上所述，长沙市出租车行业政府规制效果计量检验使用的所有指标的数据描述如表1所示。

表1 长沙市出租车行业政府规制效果计量检验指标的数据描述

(六)检验结果

企业利润水平检验的回归结果如表2所示，检验结果表明：(1)政府规制、城市居民人均可支配收入、公共汽车年客运总量三大变量联合起来基本解释了出租车企业的利润状况，模型的拟合优度为0.85，且F统计量相当显著。(2)政府规制变量的符号为正，与预期一致，且在10％水平下显著，这表明政府规制有利于提高出租车企业的利润水平。(3)城市居民人均可支配收入变量的符号为正，与预期一致，且在10％水平下显著，这表明城市居民人均可支配收入越高，人们对出租车服务需求和消费能力会越高，从而会增加对出租车牌照的需求，最终导致出租车牌照租金增加。(4)城市公共汽车数量的符号虽然与预期一致，但其t统计量并不显著，说明该变量对出租车牌照租金的影响是不显著的。

司机收入水平检验的回归结果如表2所示，检验结果表明：(1)政府规制、出租车服务价格、人均GDP三大因素联合起来有力地解释了出租车司机的收入状况，模型的拟合优度接近1，且F统计量十分显著。(2)政府规制变量的符号为负，与预期相反，且在10％水平下显著，这表明政府规制并未有利于提升出租车司机的收入水平，这可能是由于在现行准入歧视政策下，政府强制推行公司化经营模式，导致出租车司机所承担的管理费用(俗称“份子钱”)负担太重。(3)出租车服务价格是影响司机收入的重要因素，该变量的符号为正，与预期一致，且在5％水平下显著，这表明出租车服务价格越高，出租车司机的收入水平越高。(4)人均GDP反映城市经济发展水平和人民收入状况，该变量的符号为正，且在任何水平下显著，这表明人均GDP越高，人们越有可能享受出租车服务，从而导致出租车的实载率不断提高，最终提高了出租车司机的收入水平。

表2 长沙市出租车行业政府规制效果的计量检验结果

四、研究结论与政策建议

本文从从部门利益理论视角对出租车行业政府规制效果进行了理论探讨和实证检验，研究表明，现行政府规制政策有利于增加出租车企业的利润，但却并未有助于增加出租车司机的收入。这可能是出租车企业、出租车司机、乘客、规制者等利益集团相互博弈的结果。由于搭便车行为、组织成本、信息偏在等因素的影响，作为小集团的出租车企业在与作为大集团的出租车司机和乘客之间的博弈中总是会胜出，因而政府规制会倾向于保护出租车企业的利益。显然，基于维护公共利益和实现社会福利最大化目标，政府应该逐步放松对出租车行业的规制，走市场化发展之路。具体来讲，第一，适度地放松数量限制，实行动态调整的总量控制政策；第二，适当地放松价格控制，建立以市场竞争基础的价格机制。第三，不断强化服务质量规制，使得规制重心由市场准入规制和价格规制方面向服务质量规制方面转移；第四，深化出租车经营权管理和承包费用制度改革，维护出租车经营者特别是出租车司机的合法权益。

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[4] 孙翊锋.理论驱动型评价： 项目评价的新途径[J]. 甘肃社会科学，2015(3)：182-185

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C93

A

1009-3605(2017)06-0010-07

2017-09-10

国家社科基金青年项目“出租车行业政府规制效果评价及规制改革研究”(项目编号：16CZZ030)；国家社科基金一般项目“欠发达地区市政公用事业市场化转型中的激励性规制研究”(项目编号：15BGL195)。

孙翊锋，男，湖南邵阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部讲师、管理学博士，主要研究方向：政府规制与政策。

肖 琴