政府法律顾问制度运行机制研究

戚映菲

摘要：本文首次针对我国推进政府法律顾问制度的实践情况进行全面的调研和评估，并在此基础上，试图发现各地在政府法律顾问制度（包括选聘的工作机构、聘用方式和程序，考核和奖惩机制，职能范围和职能履行等三方面）运行中普遍存在的问题，提出完善该制度的相关建议和措施。

关键词：地方法治政府；政府法律顾问；法律顾问运行

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2018.10.044

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1671—1580（2018）10—0170—03

一、绪论

政府法律顾问制度是我国依法治国、依法行政过程中不可缺少的部分。2014年中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”但由于我国政府法律顾问制度刚刚起步，在实践中存在一些不完善的情况：部分政府对聘用法律顾问的方式、程序没有明确的规定，对法律顾问人员的组成也没有统一的规范，政府法律顾问职能设置不合理、职责模糊等。这些问题，都将在下文给出具体的完善建议。

二、政府法律顾问制度的地方实践

（一）地方政府法律顾问选聘的工作机构、聘用方式和程序

1.负责遴选的工作机构

负责选拔法律顾问的机构在实践中大致有三种类型：政府法制办公室（政府法制机构）、法律顾问室、政府委托其他部门推荐人选。

（1）政府法制办公室（法制机构）。到目前为止，在统计的26个省、直辖市和自治区政府法律顾问相关规定中，有19个地区规定由政府法制机构作为政府法律顾问的牵头部门，负责遴选，赋予了政府法制机构负责政府法律顾问制度的日常联络和组织协调的权力。

（2）法律顾问室。部分地区政府法律顾问室负责法律顾问的联络、组织和协调等具体工作，并对人民政府工作部门的政府法律顾问工作进行指导。

（3）受政府委托的其他部门。个别政府委托省司法厅推荐具有较高政治素质、丰富执业经验的高级律师和在学术上造诣较深的法学专家，作为首席政府法律顾问。如，1999年吉林省人民政府《法律顾问团工作规则（试行）》第20条：首席法律顾问由省司法厅推荐，省政府批准。

2.聘用方式和程序

由人民政府决定聘用政府法律顾问的名单并颁发聘书是各地普遍的做法，这种制度安排确保了法律顾问的权利和义务，也有利于政府对顾问的管理。然而，确定法律顾问人选的过程中，各地政府有不一样的要求，甚至在一些地方政府没有规定如何遴选法律顾问。笔者检索到的有限的制度规定中，总结出现行聘用方式和程序有四种，分别是：

（1）按照一定原则，在符合条件的人员中选聘政府法律顾问，即给出选聘人才的原则，具体操作由负责部门自行安排；

（2）由相关部门推荐政府法律顾问人选，这些相关部门包括高等院校、科研机构、司法局等，或者是直接由政府法制办公室推荐至同级人民政府；

（3）建立法律专家库，从中遴选政府法律顾问；

（4）采用单位推荐、个人申报、定向邀请、公开选聘等多种方式，面向全社会招聘法律顾问。

（二）地方政府法律顾问的考核和奖惩机制

1.考核机制

考核是对政府法律顾问日常工作情况客观、全面的评估，可以激励政府法律顾问的工作热情，促使政府法律顾问提高业务水平。考核结果也是政府法律顾问是否续聘的依据。为了更好地检验督促政府法律顾问的工作成果，设置完备的考核机制非常必要。

2.奖惩机制

在23个省、直辖市、自治区的文件中，其中有8个地区对奖惩机制未作任何规定，如安徽、河北、湖北、山东、浙江等地区；有14个地区仅对解聘情形作了规定，如广东、广西、贵州、黑龙江、辽宁等地区，并且规定的解聘情形不一。

笔者也对21个省会及重要城市的规定进行了统计，发现仅有11个地区的文件规定了解聘情形。其中西安市出台的《聘任市政府法律顾问暂行办法》提到了奖励机制：“政府法律顾问工作应当每年进行工作小结，聘任期满应当进行全面工作总结。对成绩突出的，予以表彰奖励。”这是检索中发现的唯一一个提到了奖励机制的文件。

综上，政府法律顾问制度的實践中奖惩机制是一块很大的漏洞。奖惩机制是激励法律顾问工作积极性和限制工作随意性的重要机制，如果缺失了，可能对法律顾问的工作效率产生负面影响。

（三）地方政府法律顾问的职能范围和职能履行

1.职能范围

在具体分析过34个省市及自治区的政府法律顾问职能履行范围后，可以得出结论：政府法律顾问的职能在大体上都是为政府提供一些法律咨询服务，协助起草一些法律文件或法律意见书，参与一些重大措施的合法性审查等，但是具体职能随着各地政府的需要而不同。所以各地的政府法律顾问职能范围是不统一的。

2.职能履行

法律条例中给政府法律顾问规定了比较详细的职能，有些外围的工作，也有一些比较深入政府核心的工作。但是在现实中，一直以来，政府法律顾问的实际工作范围都比较狭窄，一般只在政府工作的外围进行工作，如陪同领导接见访客、参与化解一些信访纠纷、参与一些突发事件的处理，很少能接触到一些比较中心的工作。法律顾问平常几乎成为一个“摆设”，只有当政府发生重大法律事件时才会想到去求助法律顾问。这导致政府法律顾问在履行职能的时候就比较单一，只在一些固定的事情上履行作为法律顾问的职能。同时各地也存在着职能不明确的问题，在实践中，许多政府法律顾问不是顾而不问、疏于履职，就是越俎代庖。

三、政府法律顾问制度的构想

（一）选聘制度

政府法律顾问在选聘中应当尽可能挑选出思想政治素质硬、业务工作能力强、职业道德水准高的人才，所以在建立选聘制度中，应当做好以下几个方面的工作：

1.设立多方牵头机构。可以在每一级政府建立法律顾问室，把它作为一个独立的部门，它有权组织、管理本级人民政府法律顾问工作，负责处理本级人民政府法律事务，下设政府法律顾问团，必要时与法制机构合署办公。各地有多元的牵头部门后，各地区的负责机构可以分享工作经验，避免不必要的重复挫折和失败，便于采取更高效的选聘模式。也可以参考其他地区，设立法律顾问室或者委托的其他部门（如司法行政机关）等共同遴选政府法律顾问。

2.发挥人才储备效应。在建立符合一定条件的人才储备库的基础上，政府可以挑选擅长不同部门法的人才，组成系统的政府法律顾问团队，确保在遇到紧急或者棘手的问题时，有专业人士协商、解决疑问。通过对人才库的管理，相关部门可以对入库人员的人数、教育背景、本职工作等方面设定要求，然后根据人员专业领域和政府需求，再细分法律顾问服务的具体方向，为政府法律顾问提供充足的人才保障。

3.拓宽遴选渠道。只依赖法制机构推荐政府法律顾问人选的招聘方式范围太狭窄，并且这种遴选方式无法提供平等的政府法律顾问资格竞争的模式，使得一些青年律师想报效祖国和政府却得不到机会。政府可以向社会公开招聘政府法律顾问，组织符合一定条件的人员统一考试，在考试中根据政府法律顾问的工作内容设计不同的试题，通过综合测评择优决定任用名单；同时出台相应的政策，完善政府法律顾问制度的保障体系，调动律师和法学专家的积极性，吸引更多优秀法律工作者投身于政府法治建设，同时能帮助政府督促、监督法律顾问，以免其损害政府的合法权益。也可以参考其他地区采用政府法制机构推荐、建立专家库、单位推荐、个人申报、定向邀请、公开选聘等多种方式结合选取政府法律顾问，建立公开、公平、公正的统一竞选标准。

（二）人才管理

1.完善考核制度。综合借鉴各地的成果对其进行完善，我们认为考核的标准可以扩大到工作态度、工作能力、工作业绩、专业水准、职业道德五个方面，并且在考评时可以结合政府法律顾问所参与的法律服务项目进行评估。并且应当将考核分为两部分，一部分为自评，即政府法律顾问综合其工作情况向行政机构作工作报告；另一部分则为内部评价，由政府法律顾问所服务的行政机构作出。

2.完善奖惩机制。可以设立体系化的考核制度，给予工作认真负责、表现突出的政府法律顾问荣誉或物质奖励，对于失职的法律顾问予以严惩（比如扣减奖金）。对于责任承担方面，应规定解聘情节，并设定保密规则与责任追究制度。总结借鉴各地实践中的解聘条件，解聘情形应包含渎职、无故不履行职责、被追究刑事责任、被取消执业资格等情形。

（三）职能履行

1.明確法律顾问的职能。政府需要做到：明确区分出政府法制办公室与政府法律顾问的工作，保证两者都有明确的工作，杜绝出现一方负担过重，另一方无所事事或不作为，或者两方对于政府发生的一些重大法律事件互相推诿而无人解决的情况。明确划分法律顾问的职能有助于有效发挥政府法律顾问在政府法治建设中的应有功能，使法律顾问做事有明确的依据，避免出现政府法律顾问在工作中出现空谈的状况。

2.提高政府法律顾问的积极性。在实践中，政府法律顾问“无偿”或者低价提供服务的情况十分普遍，这种不等价的方式可能会促使律师、法学专家把更多的精力放在有偿的法律服务上，对政府法律顾问的工作缺少积极性和主动性。因此，政府应当出台相应的政策，设立政府法律顾问专项资金，其经费列入每年地方财政预算，以此让政府法律顾问对自己的独立职能有清晰的了解，成为“法律的守护者”。