综合施策 促进城乡低收入群体增收

李璐

为全面掌握我国城乡居民尤其是低收入群体增收情况，2017年3—4月，“城乡低收入群体增收调研组”先后赴青海省、山东省实地调研，并组织召开“东部地区促进城乡低收入群体增收座谈会”，听取了北京、天津、河北、江苏、浙江、上海、广东等省市促进城乡居民增收的基本情况。

一、基本情况

（一）城乡居民增收整体态势良好

2016年，调研地区城乡居民收入情况整体良好，均较上年增长8%以上。青海省较东部地区各省市的绝对值差距较大，增速高于其他地区。从2017年一季度居民增收情况来看，全年将保持较高的增收速度，增速则可能较上年略有下滑。

（二）城乡居民收入差距东部优于西部

东部省市较为注重保障政策与产业发展的衔接，不断提高农业产业化水平，大力推动城乡居民共同增收。天津以1.85∶1的城乡居民收入比，为全国城乡收入差距最小地区。北京和广东在东部地区中差距较大，分别为2.57∶1和2.6∶1，均低于2015年全国平均水平的2.73∶1。青海为3.1∶1，大幅高出全国平均水平。

（三）各地区均注重创新政策满足困难群众需求

在保障困难群体基本生活方面，东部省市充分发挥地方主动性，不断实现城乡低保的制度衔接和水平提升。截至目前，北京市城乡低保统一为900元；天津市城乡低保统一为860元；广东省的三类地区实现了城乡低保标准的统一，分别为一类地区（广、深）745元，二类地区（珠、佛、莞、中）610元，三类地区（惠、江、肇部分地区）550元；江苏省城乡低保分别为611元和559元，差距水平仅有52元；山东省提出，2019年城乡低保差距将缩小到1.5∶1。青海省在全国率先实现扶贫和低保标准“双线合一”，将贫困人口52万人全部纳入农村低保救助范围，实现扶贫与救助的双重保障，并按照一般贫困户、低保贫困户、低保兜底户等不同标准精细化扶贫对象和待遇标准。

二、反映的问题

近年来，我国宏观经济增速下行的态势明显。一些地区调整疏解落后产能任务重、压力大，经济结构动能转换不到位，农产品市场受价格影响波动大，企业经营不景气现象频发，新经济产业发展缓慢，直接影响了居民就业和增收。对调研地区而言，虽然2016年到2017年一季度形势有所好转，也还存在较多问题：

（一）收入结构不完善，工资性收入和转移性收入成为主体

对青海省而言，国家政策性补贴和帮扶资金对青海省城乡居民增收带动作用明显。2016年，全省城镇居民工资性收入和转移性收入占比高达87%，牧区贫困群众的政策性收入和采挖虫草收入占到家庭总收入80%以上，最具活力的经营性收入和财产净收入在城乡居民收入结构中占比甚低。对东部地区各省市而言，工资性收入是城乡居民的主要收入来源。工资性收入占城乡居民收入来源的比重分别为：广东70.5%、天津62.3%、江苏58.2%、山东57.8%、浙江57.6%。居民经营性收入和财产性收入占比较低现象在部分省市较为突出：天津是9.2%和9.4%，江苏是14.7%和9.0%，广东是9.4%和15.4%。在经济新常态下，产业结构调整需要一个过程，财政投入压力持续加大，以工资性收入和转移性收入实现增收短期难度加大，长期后劲不足，只有增加经营性收入和财产性收入的占比才能实现持续增收。

（二）部分行业职工分流安置压力大，极易导致城镇新贫困人群

河北、山东和青海去产能分流安置任务艰巨。2016年，河北省共有93家钢铁煤炭去产能企业，当年实际分流安置职工58255人；2017年拟再分流安置职工7.3万人。2016年，山东省化解钢铁、煤炭行业过剩产能涉及企业62家，实际分流安置职工62757人；“十三五”期间，全省化解钢铁、煤炭行业过剩产能涉及企业122家，拟分流安置职工22万人。青海省内煤炭、电力、化工等支柱型重化工產业面临调整，建筑、纺织等劳动密集型行业不景气，出现了企业订单减少、盈利状况不佳、招工数量不足等现象，制约了城镇职工和农村进城务工人员的收入增长。同时，在强有力的扶贫政策推动下，青海已经出现贫困现象城乡倒挂的趋势，省内以下岗和失业职工为主体的城镇贫困人口不断增加。此外，各省下岗分流职工中普遍存在对国家政策和个人前途的怀疑、焦虑、不安情绪，有些职工通过上访表达诉求，企业和地方政府维稳压力剧增。

（三）低收入及边缘人群负担重、技能低、因病返贫问题突出

青海省城乡低保和扶贫政策的边缘（即人均可支配收入略高于城乡低保标准）人群超过50万人，是保障和增收政策的“短板”人群。东部省市的贫困和低收入群体多为点状分布，基本特征均为年龄大、负担重、技能低。同时，各地均反映，在基本医保、大病保险、医疗救助、临时救助包括支出型贫困救助等政策保障以外，个人自费医疗费用仍居高不下，长期患病服药的困难家庭，尤其是低收入老年人家庭，普遍存在药物支出占生活消费一半以上的现象，导致生活捉襟见肘，更谈不上实现增收。以广东为例，低收入农户因病致贫比例高达50%，里水地区有农户年收入3万元，但一年自费医疗费用就达到5万元，造成累计负债20多万元，“辛辛苦苦奔小康，生场大病全泡汤”。

（四）政策整合程度低，资源分散、管理不力情况仍存在

调研中多个省市反映，目前各地均存在困难和低收入群体帮扶政策政出多门、资源分散、管理不力的问题。仅以各部门数据平台为例，各地扶贫办、农业部门有低收入农户数据库，民政部门有低保家庭数据库，教育部门有困难学生数据库，工会有困难职工数据库，各个数据平台各自为政、互不兼容。各部门掌握的困难对象不统一、数据不联通、政策不衔接的问题严重存在。同时，各政府部门更难与市场部门所掌握的情况实现对接。以城乡低保制度为例，目前居民家庭经济状况核查系统仅能实现政府内部的市场监管委、财政、地税、国土房管、车管部门的信息共享，而与银行、证券等市场部门还不能实现对接，信息不全面严重制约了民政部门对低保家庭的动态精准定位。

三、对策建议

（一）实业兴邦，实现产业调节、带动就业、促进增收的良性发展链条

加大产业政策、就业政策、人力资源政策、收入分配政策及社会保障托底政策的综合协调。充分吸收借鉴东部省市产业帮扶、就业帮扶、教育培训帮扶等链条式的思路和方式，尤其是通过农业合作社、新型农协等组织机制，提升低收入群体的产业经营能力，扩大经营性收入和财产性收入占比，推动低收入群体在发展中求生存、促增收。

加快推进中西部农业产业化，促进农村一二三产业融合发展。发展现代特色农牧业，推广良种培育，加强种植技术培训，深挖农牧业内部增收潜力。探索农牧业与健康产业、旅游文化等跨界融合，因地制宜地创新发展模式。拓宽农业营销渠道，实施“互联网+农业”行动计划，大力发展农产品电商，建立新型农产品营销体系，带动留村务农的农民增加收入。大力发展农村金融，扩大农民小额贷款的发放范围。

探索多種途径，切实保障钢铁煤炭行业分流职工的合理安置。加大安置奖补资金的支持力度，国家的补助资金扩展至全部重点行业。通过产能转移、新产业项目等，鼓励核心技术工人转岗就业或二次创业。通过与属地合作，规模性开发由市政管理行业、服务业以及社区公益性岗位等组成的多层次就业岗位，实现就业安置。确保分流安置过程中的信息及时公开公布，将工作做细做好，避免职工中的负面情绪蔓延。

（二）教育立国，提升困难群体的自立意识，阻断贫困的代际传递

在低收入群众中根植自立自强的自救意识，通过教育改变家庭境遇。推广积极自救的宣传导向，避免强有力的帮扶政策对低收入群体自救心理的剥夺。建立更加精细到位的识别机制，筛查出具有劳动能力和劳动意愿的救助对象，通过能力建设提升自救效果。加大对低收入群体的教育救助和帮扶力度，对城镇低收入家庭推广免费高职教育并给予一定生活补贴，对考入一般高等院校的家庭实行在读期间全程帮扶，实现“孩子受教、全家脱贫”的目标。

（三）财政为民，以促进发展为导向，加大财政投入力度

加大财政资金对低收入群体的投入规模，优化财政投入结构。在继续推进财政资金对困难群体精准化、全覆盖的同时，创新财政资金使用方式，坚持以带动就业和促进发展为准绳的财政帮扶原则，积极推进政府购买岗位、购买服务等模式。提高各部门数据平台的衔接程度，充分利用大数据网络平台的有效信息，统筹各级各类帮扶政策和资金，避免帮扶资金因过度集中而效用降低，实现资源共享、精准扶贫、有效增收。

研究制定更具保障性的医疗托底政策，扩大大病保障的补助范围。对确实处于困难洼地但得不到政策帮扶的困难对象，适度调整政策帮扶范围，或一事一议地纳入临时帮扶范畴，确保不让一个家庭、一个群众陷入生活窘境。探索制定更有力的医疗托底政策。鼓励有条件的地方先行先试，通过商业保险等方式，将特殊困难群体的大病保障补助范围扩展至自费部分；或探索与医疗机构联合，针对患有特定重病的困难家庭，实现按病种付费模式下的免费医疗。

加大对生态等特定领域的财政奖补规模。加大生态扶贫的支持力度，对生态涵养地区给予更多倾斜政策和扶贫补贴，实现保护生态与促进增收的互促共进。

（作者单位：国家发展改革委社会所）