推动城市群经济持续健康发展

荣西武

中国特色社会主义进入新时代，“不平衡不充分的发展”是我国未来面临的首要挑战。十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，为解决我国不平衡不充分的发展问题开出了“一剂良方”，城市群經济将会大力促进我国区域平衡、城乡平衡，有利于补齐中小城市和小城镇发展不充分短板，对于推动我国区域协调发展意义重大。

进一步强化城市群的主体地位

城市群是在城市化的过程中逐渐形成的，伴随着城市规模的扩大、城际间交通条件的改善、城市间经济联系越来越密切，城市间“极化效应”和“扩散效应”发展到一定水平的必然产物，也是一定区域内大中小城市、小城镇之间竞争、分工与合作的结果。

与单个城市相比，城市群的建立将有助于打破行政区划限制，实现城市群内部城镇间更广泛的专业化分工与协作，实现各个城镇间功能定位和产业发展方面的合作共赢、公共服务和基础设施建设方面的共建共享、资源开发和生态环境建设方面的共管共治。可以这么说，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，是破解我国不平衡不充分的发展问题的“一剂良方”，将会大力促进区域平衡、城乡平衡，补齐中小城市和小城镇发展不充分短板。

相对于单个城市，城市群经济能够从更大区域内进行资源配置，从而使城市群内的城镇获得团队竞争优势和更多的发展机会，产生“一加一大于二”的协同效应。城市群经济是把原本属于一个城市的各种职能，根据区域内各级、各类城镇的基础和条件，有序疏解到区域内的不同城镇，在区域内形成的既有联系、又有区别的空间组织形式，既能保持各个城镇之间的有机统一，又能避免大城市规模过大带来的交通拥堵、环境污染等问题。

相对于单兵作战的城镇，城市群内的中小城市、小城镇发展的更快、更好。世界各国以及我国长三角、珠三角地区小城镇发展的过程证明，在城市群内的中小城市、小城镇，由于可以分担大城市的某些特定功能，发展明显快于远离城市群的一般城镇，尽管远离城市群中小城市、小城镇也可以集聚一些特色产业，甚至也能作为一定区域的公共服务中心，但由于其创造就业岗位的可持续能力较弱，因此，成长相对较慢，有些甚至走向衰落。

用好有利于城市群发展的基础和条件

城市群是发达国家主体的形态，发展城市群是减少行政区划壁垒、提升区域资源配置效率、增强区域竞争力、促进区域协调发展的重要手段。从城市群的形成要件来看，目前我国在一些关键指标上已经具备了突出城市群主体地位的基础和前提。

城镇化的快速发展，加速了我国区域性城市群的形成进程。自党的十六大确立城镇化战略以来，我国城镇化进程加快，取得了显著的成就。从城镇常住人口看，截止到2016年底，全国常住人口城镇化率已经达到57.35%，相比2002年39.1%的城镇化率，提高了18.25个百分点，年均提高1.3个百分点，2002—2016年间，我国共新增常住城镇人口28557万，平均每年新增2039万常住城镇人口；从城镇空间布局看，城镇化的快速发展推动了我国城镇空间布局调整和优化，2016年末，我国设市城市657个、县1537个、建制镇20883个，其中城区人口100万以上的城市有140多个，镇区人口在10万人以上的特大镇有322个，5万人口以上的镇有1125个。改革开放以来，我国城镇数量、总体规模、空间布局不断调整和优化，为作为城市高级形态的城市群规划建设打下了坚实基础。

经济快速发展，增加了大城市、特大城市等城市群赖以依托的“中心城市”的数量，也增强了其对周边中小城市、小城镇的辐射带动能力。改革开放以来，伴随着我国经济的持续快速增长，大城市、特大城市数量有了明显增加，2012—2015年，大城市（含特大和超大城市）数量由77个增加到85个，总人口从2.4亿人增加到2.7亿人。根据新的《城市规模划分标准调整方案》，城区人口500万以上的城市为特大城市，目前全国有16个特大城市。这些大城市、特大城市形成了一定区域内的“中心城市”，其城市职能逐步出现了向周边中小城市、小城镇外溢、疏解和转移的苗头和趋势，“中心城市”与周边城镇在产业发展与分工协作水平上逐步提升，较好的促进了城市群的发展。

便捷高效的交通网络，为城市群的形成和发展提供了强大的基础保障。2016年底，我国公路里程469.62万公里，是2012年的1.1倍，高速公路里程突破13万公里，基本覆盖了全国城镇人口20万以上的城市，干线公路网络、“7918”国家高速公路网基本形成；我国铁路营业里程12.4万公里，比2012年增加27个百分比，高速铁路网覆盖一半以上50万以上人口的城市，高速铁路网络初步成型；定期通航城市214个，比2012年新增36个城市，覆盖人口8.7亿人，占全国总人口的63.6%。随着交通体系的完善，城市群中心城市间、中心城市与周边节点城市人流、物流、信息流的快速交换以及城市群内部大中小城市的协调发展得到有效保障。此外，《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》的出台，加快了大城市周边“1小时通勤圈”的构建，让“中心城市”与周边城镇的协同发展、合作共赢成为可能。

“合作才能共赢”已经成为共识，有利于城市群发展的舆论环境和政策环境初步形成。开放、合作、包容已经成为区域经济健康可持续发展的重要途径，越来越多的地方政府意识到区域合作、协同发展的重要性。很多地方政府在破除行政壁垒、谋求产业合作、建立区域协同发展机制等方面展开了实质性探索，同城化、融入战略等被越来越多的政府纳入议事日程。如长三角、珠三角地区城市群协调机制进一步完善，京津冀、长江中游、北部湾、成渝等城市群协调发展机制基本构建，并已经在省际公共服务共享、基础设施联通、产业协作、生态共治等方面取得一定成效。目前，全国已经有41个城市实现交通“一卡通”。

促进城市群内部资源要素高效配置

城市群经济不仅仅是在形态上具有“组团发展”特征，关键是要在规划上统筹布局、机制上“共生互动”，从根本上解决原来那种“与邻为壑”、“各自为战”的发展模式，逐步形成联动、互促、共赢、健康发展的城镇群综合体。

明确城市群内各城镇间的分工与合作。分工协作是城市群最有价值的地方，既可以提高投资效率、减少投资浪费、减少行政壁垒、避免产业同构，还可以实现生态环境共管共治，有利于大小城市互补、互促、互助、协同发展等。在城市群发展过程中，一定要处理好城市群内部大中小城市之间关系，通过统筹规划，明确城市群内部中心城市、中小城市和小城镇角色分工，实现大中小城市和小城镇之间的相互协作、紧密联系，避免经济活动、城市功能盲目、过度向中心城市集中，保障其健康成长，也使得中小城市因合理分担了大城市的某些功能，而充满活力、快速发展。为了防止城市群里中心城市与周边城市差异扩大，公共资源配置要适当向中小城市倾斜，以增加其吸引力与发展潜力，形成更好的规模和结构，提高城市群整体的吸引力。

进一步完善城市群内部便捷高效的交通体系。以满足城际间日益频繁的发展要素流通需求为目标，在大城市、特大城市周边地区要加快推进城际铁路、市域（郊）铁路建设，形成多层次轨道交通骨干网络。加快建设城市群中心城市间、中心城市与周边节点城市间1至2小时交通圈，打造城市群中心城市与周边重要城镇间1小时通勤都市圈。实行公共交通优先，加快发展城市轨道交通、快速公交等大容量公共交通。

提高城市群的开放性和包容性。城市群经济是一种开放型经济，它以中心城市的外向化为特征，城市群要实现健康快速成长，必须要有开放包容的经济、社会、生态和文化环境，不仅能吸引高端要素和人才集中、集聚，还要能使他们安心做事并快速地融入本地。

破解影响城市群健康发展的关键问题

随着我国城市群发展步伐加快，质量不高、城市间分工协作不够、低水平同质化竞争等问题逐渐显现，在构建协调发展的城镇格局过程中，必须及时破解当前问题，引导和规范城市群建设。

城市群发展要坚持科学编制规划、严格落实规划。城市群发展的关键是城市间的分工协作，其中产业分工，特别是制造业分工尤为重要。城市群内产业发展要按照“定位明晰、统筹布局、特色发展、错位发展”原则和要求，明确各个城镇的产业定位、产业链条延伸方向，避免“小而全”或“大而全”、“各自为战”、“同质或同构化”等发展模式。以长三角城市群为例，在发展之初赋予了每个城镇较为合理的产业分工和角色定位，如南京定位于物流、资金流和信息流的集散中心，侧重发展重化工和电子信息产业；杭州定位于长三角的制造业中心；宁波定位于华东地区的外贸口岸，到目前都形成了各自区内的优势产业体系，以及较为合理的产业分工。

建立城市群内部协调发展机制和统一的考核机制、奖惩机制，进一步强化城市群规划对各个城镇约束力。针对涉及城市群协调发展、环境治理、基础设施建设、公共平台方面、产业布局、产业结构如何优化、公共资源配置、创新发展等方面的重要工作，要制定城市群内部统一的考核机制、奖惩机制，约束和激励各个城镇能够严格按章办事，严格按照城市群规划统一行动。组建城市群发展协同推进机构，协调城市群内部各个行政区之间的责权利关系，比如：对城市群内部的中心和次中心城市政府，应激励其成为城市群协作组织发起者和组织者，主动牵头各城市政府有效参与区域内各种协调機构和组织的活动。对于城市群内部中小城市和小城镇政府，应激励其积极响应并且参与到城市群各种协作组织当中。

城市群规划建设要坚持市场导向，尊重客观规律。城市群形成是一个自然过程，规划建设城市群必须坚持市场导向，切勿过多的行政干预、行政推动。要科学划定城市群范围，避免为贪大而通过行政力量肆意“扩容”，甚至是尚未建就先扩容，最终导致城市群失去了原本应有的高密度集聚和高效率成长效应。

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心产业所所长、副研究员）