良法从正确的调查研究而来

邢亚飞

党的十九大报告提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。良法从何而来？应当从实践中来、从人民群众中来、从正确的调查研究而来，这是由物质决定意识这一马克思主义哲学基本原理所决定的，也是我党一切从实际出发、实事求是思想路线的必然要求。

当前，全市上下正全力以赴贯彻落实党的十九大精神，市委书记李强号召要在全市大兴调查研究之风，坚持需求导向、问题导向和效果导向，这也是市人大常委会立法工作一直遵循且今后將不断强化的基本原则。毛泽东同志历来注重调查研究，不仅无数次带头深入一线开展调查研究，撰写了大量不朽的调查报告，为我党在革命和建设的各个时期制定正确的路线、方针和政策提供了科学依据，而且形成了系统的调查研究理论、技术与方法，成为毛泽东思想体系的重要组成部分。学习并自觉运用毛泽东调查研究思想，对于新时代中国特色社会主义建设和上海现代化建设具有十分重要的现实意义。

法律是国家的上层建筑，立法工作唯有贯彻一切从实际出发、实事求是的思想路线，通过正确的调查研究，才能制定出真正符合事物发展客观规律、符合本国国情、服务经济基础、引领经济社会发展的良法。作为一项政治性、规范性、程序性很强的实践活动，人大立法有别于其他一般的社会实践活动：在内容上，立法规定的是公民普遍的行为规范，事关全体人民长远的、根本的利益，而非个别的、当前的、直接的利益，其制度不仅是对现有经验的固化，还要预测趋势、引领实践；在程序和机制上，从法案起草到人大及其常委会最终表决通过，立法工作涉及多部门、多程序，因而调查研究工作需要由不同工作主体一棒接一棒地反复进行。人大立法活动的这些特点，决定了其调查研究工作需要在遵照毛泽东有关调查研究的一般原则和方法基础上，特别注意以下几个方面：

第一，调查内容上，要注意了解历史、研究现状和预判趋势相结合。立法既要为解决当下实际问题提供制度支撑，又要发挥能动性、引领经济社会发展趋势，因而不仅需要通过深入了解所调查事物的历史和现状，还要研究其发展趋势、预设制度规范。特别是在新时代中国特色社会主义建设过程中，更需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法调研要更多着眼于未来，为推动改革发展提供切实有力的制度保障。

第二，调查对象上，要注意普遍性和代表性相结合。立法所规范的是全体公民的普遍行为，因而开展立法调研时，首先要广泛征求全体公民对法案的意见建议，这既是科学立法、民主立法的必然要求，也是尊重公民知情权和参政权、扩大人民有序政治参与的需要。同时，立法涉及人民长远的、根本的利益，正如董必武所指出的，“群众长远或最高的利益，群众自身往往是看不见的，必须有党的领导，群众才不致走错路”。对人民长远的、根本的利益，作为个体的公民一般来说看不见，而且有些公民会因非关乎自身直接利益而导致漠视这一概念，因而需要党领导下的立法机关立足全局，选择有代表性的群体、组织、专家等有关方面深入开展调查研究，集中民意民智，实现立法所需维护利益的“最大公约数”。

第三，调查阶段上，要注意提前介入调研与尊重法定程序相结合。人大立法的程序性强，工作机制呈现接力棒式的“串联”特点，人大立法调研尚未展开，上一个环节已有基本成熟的结论（成型的法案文本）摆在面前。毛泽东强调“一切结论产生于调查研究的末尾，而不是它的先头”，因此，为避免拘泥于现有结论，人大及其有关部门需格外注意区别不同阶段开展不同领域、内容和方法的调查研究。一方面，要在立法起草伊始就提前介入并全程参与所有环节的调查研究工作，将立法工作机制由“串联式”转为“并联式”；另一方面，在立法进入人大程序之后，需要人大各部门立足自身法定职责，开展相应的各具特色的调查研究活动，既可避免与前期起草单位的调查研究相重复，还能从全局高度听取各相关群体的利益表达，纠正草案中可能存在的“部门利益”倾向，提高制度设计的有效性和科学性，从而确保立法质量，实现以良法促进发展、保障善治的目的。