贵州省城镇化发展特征与问题研究

袁永记

[摘 要] 贵州是我国经济欠发达的省份，城镇化发展路径与沿海地区、内陆较发达地区有明显区别。有必要针对其经济社会发展的特殊性，研究其城镇化主要特征、发展机制、存在的问题，进而提出相应的政策建议。

[关键词] 贵州省；城镇化发展；特征；研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 070

[中图分类号] TU984 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）23- 0136- 03

1 贵州工业化发展现状和主要问题

1.1 经济较落后，增长对投资依赖大

2014年贵州省实现地区生产总值 （GDP） 9 266.39亿元，居全国31个省市第26 位；人均GDP 26 437元，居全国各省市第 30位。三次产业结构为13.8∶41.6∶44.6， 从近年发展的情况来看，二产比例有所提升，但总体比例依然偏低，制造业规模依然很小。2010年以来贵州经济增速跃居全国各省市前列，主要得益于基础设施投资建设， 支柱产业培育与内生造血机制还有待完成。

1.2 工业基础薄弱，特色加工与旅游特色突出

贵州工业的主导部门包括煤炭、电力、有色、化工、冶金、白酒、中药材等。重工业许多是“三线”时期留下的基础，事实上除煤炭能源外，各行业绝对规模都比较小，只是因为全省工业化基础弱而显得比例较高，如钢铁年产量400万吨，在全国范围内基本可忽略，但在贵州比重较高。

贵州轻工业基本以本地特色加工为主导，与沿海以轻纺、电器为主的生产结构有本质区别，以白酒、中药材、烟草等具有本地传统优势的行业为主导。在电子、大数据、汽车等新型部门，近年来随着贵安新区建设有所发展，但规模依然有限。

贵州省服务业部门基本以传统生活服务、公共服务业为主导，现代服务业发展还很低。旅游业是贵州服务业的重要部门，贵州生态、气候环境良好，有国家“森林公园省”之称，旅游资源丰富，自然景观、民族文化特色鲜明，发展旅游业已经成为各地经济发展的重要选择。但旅游业总体就业带动能力不强，难以支撑大规模城镇化。

1.3 存在模式粗放、资源利用不足、生态环境压力大等问题

一是产业基础较弱，工业化程度还很低，未形成具有竞争力的支柱产业，发展模式低端粗放，持续发展的动力还没有形成，资金十分紧缺的情况下投资回报率低下；二是优势资源利用开发不足，包括优势的农特资源 、旅游资源、文化资源等，还有较大的开发空间；三是生态保护压力大、石漠化问题突出，资源开采、城乡建设与生态环境存在一定冲突，生态破坏将直接影响长江、珠江的流域环境。

2 贵州人口城镇化发展现状和主要问题

2.1 青壮年流出导致人口明显变化

2014年全省户籍人口4 325.49万人，常住人口 3 508.04万人，净流出人口高达817.45万人。净流出人口达到常住总人口规模的23.3%，青壮年基本流出，人口年龄结构呈现明显的高抚养比结构。流动人口素质较低，79%在初中以下，务工收入平均水平不到全国平均一半。全省城镇化水平40.01%，其中户籍城镇化水平16.4%。尽管户籍基本放开，很多农民不愿意进城落户。

目前农村已经没有富余劳动力，城镇化人口来源主要是新生代农民。新农民多数不会务农，只能进城务工，农村人口将继续流出。从近年来发展的趋势来看，贵州省人口存在一定的回流迹象，但从总体上大量人口流出的格局不会有所改变。

2.2 形成工业化、特色经济、劳务经济支持的多重路径城镇化

贵州城镇化路径与沿海有根本性区别，不能以沿海地区“产业-就业-人口进城-服务设施配置”的传统思路看待。除常规工业化带动模式以外，还存在如下两种模式（比例可能超过传统路径）：一是被动城镇化，包括移民搬迁（少数拆迁安置），贵州计划十年期间搬迁200万人，是非常巨大的工程量。二是异地工业化带动本地城镇化，贵州许多劳动力流失在沿海，由于没有能在沿海“市民化”，而选择将家中老人小孩送到老家的县镇中居住，从而促进了省内的城镇化，间接带动了消费与房地产。

2.3 多重问题复杂严峻：贫困、乡镇衰落、人才流失、财政困难、去库存

一是贫困现象比较突出88个区县中55个为国家级贫困县，按照最新国家标准（人均2 300元标准），2014年末全省贫困人口总量达到623万人，贫困发生率高达18%。基层基础设施欠账多、人力与社会资本积累严重不足，扶贫攻坚还存在很大的压力。

二是留守人群的抚养问题与乡镇衰落。人口流出后导致镇村空心化，多数乡村没有年轻人，抚养问题突出。同时，学校生源收缩、基层公共服务难以为继，形成基层社会衰退的恶性循环，学校留不住优质教师，基层服务质量下降、造成恶性循环。

三是人力资本缺失导致经济发展困难。劳动力大量流失，很多地方招不到工人，高端劳动力更加缺失。留守劳动力少、质量低，难以满足经济发展需要，扶贫开发也缺乏人力资本积累。

四是财政能力弱，基础设施欠账多。资金紧张，基层基础设施与公共服务依赖中央财政转移支付，能源、环保、供水方面都面临一些困难。

五是对劳务经济依赖大，镇村人民收入依赖外出务工，劳务返还支撑了县镇层面的生活服务、房地产，在沿海不景气与人口回流的背景下，未来城镇化动力与房地产去库存存在一定隐患。

3 贵州城镇体系发展现状和主要问题

3.1 各级城镇发展水平均较低，部分县市有资源特色支持

贵州省共包括9个市州单元：贵阳市、遵義市、六盘水市、毕节市、安顺市、铜仁市、黔南州、黔东南州、黔西南州。城镇体系总体的情况是“小、散、弱”，城市规模小、分布散、功能弱。

省会城市贵阳城市人口为265万人，城市规模在省内规模优势明显、首位度超过3，但在区域对比中明显小于成都、重庆、昆明、长沙等周边省会城市。从经济总量来看，2014年贵阳市区GDP规模2 497.27亿元，仅相当于沿海发达县级市水平。

其他八个地州首府城市规模大多比较小，对16万平方千米辽阔范围的省域空间覆盖带动能力还十分薄弱。其中遵义约69万人，六盘水城市规模50万人，刚刚达到中等城市规模，兴义、毕节、铜仁、都匀、凯里、安顺城市规模多在20万～40万规模，仅仅达到I型小城市规模，小马拉大车现象明显，要带动周边广大地域脱贫发展的困难还很大，能级还明显不足。

县城（县级市）方面，目前还没有超过20万人的县城（县级市城区），大多县城规模不到10万人，甚至很多不到5万人，规模很小、经济基础薄弱。发展較好的县城（县级市城区）包括：仁怀市（产茅台酒）、盘县（煤炭大县）、福泉（磷工业基地）这样的特色资源县，以及威宁、黔西这样的人口大县（劳务经济支撑县城服务）。另外，贵州有些县市城镇规模不大但专业功能突出，比如荔波、赤水的旅游等。

小城镇方面，贵州呈现大面积城镇收缩的现象，主要是因为基层人口流出后导致公共服务难以达到规模门槛而逐渐萎缩，学生减少导致小城镇主要人口来源下降，许多小城镇（集镇）面临规模收缩，基层公共服务配置也需要进行重新调整。但在局部地区存在发展较好的小城镇，原因是资源开发或者工业园区建设，比如荔波小七孔镇因为世界遗产旅游开发而得到提升，比如盘县鸡场坪乡建设了首钢钢铁项目而明显改变。

3.2 存在问题：城镇带动能力弱、基层不断衰落

一是城市规模小、分布散、功能弱，带动省域发展的能力不足；二是县镇发展受资源影响极大，其经济发展与高等级城市互动基本可以忽略，呈现自然组织状态；三是小城镇与乡村衰落明显显现；四是县级市数量太少，除市州首府城市以外只有4个，限制了城市经济的发展。

现有城镇体系难以支撑社会经济发展需求。城镇规模水平低、城镇体系很不完善，大中城市数量少、规模小、能级低，辐射带动能力弱，尤其是缺乏带动全省经济社会发展的区域经济增长极。

4 贵州省土地资源利用现状和主要问题

4.1 优质用地稀缺，生态环境较好

贵州省土地资源稀缺，是全国唯一没有平原支撑的省份。全省92.5%的面积为山地和丘陵，缺乏相对集中的规模化用地，严重制约城镇规模化集聚，加大了交通基础设施建设难度和集中服务难度，难以形成密布的网状交通格局，难以有效服务城镇发展。

在生态环境保护的要求下，贵州省万亩以上大坝均为禁止建设区，用地开发面临的压力和困难更加严峻。对具体城市建设而言，由于地形限制，城市或者园区建设往往只能采用多园区、多组团的空间模式，空间组织困难，部分县城的组团间距离甚至超过20千米，建设效率受到很大影响，先天限制下的产城分离现象也十分明显。相比其他省份，贵州大面生态空间被建设用地侵占的情况少得多，生态环境明显较好。但在局部用地平缓地区，由于优质用地稀缺，建设用地与耕地保护、生态用地冲突的情况较多。

4.2 存在问题：建设成本高昂、生态保护压力大

一是全省面临普遍性的用地局限，城市建设效率低、开发成本高，交通与市政建设代价大；二是贵州的生态地位极重要（两江上游生态屏障），而人地矛盾突出，资源开采带来比较严重的环境污染与生态破坏；三是能源结构落后，环卫设施欠缺，在广大镇村尤其明显；四是面临大面积石漠化问题，农业用地与生态用地冲突大。

5 对城镇化相关政策的建议

5.1 注重贵州特有的城镇化机制，加强针对性的政策引导

公共服务是当前贵州城市集聚人口的核心因素，人口城镇化的主体人群是生活性人群。工业化就业直接驱动城镇化的作用在贵州并不显著，大多数城镇主导职能是生活服务与公共服务。

贵州总体上工业化程度还比较低，城镇化取得的成绩与异地工业化带来的劳务返还有很大关系，外出务工人口支撑了省内的消费与购房服务。在沿海经济放缓、外出人口回流的情况下，这种城镇化动力面临放缓甚至下降风险。所以不能简单从本地经济趋势、过去几年城镇化进程判断未来城镇化趋势。

建议未来应逐步夯实城镇化的产业与就业基础，核心是培育贵州省的产业基本部门，提升包括制造、旅游、物流在内的外向职能，在打工经济效应放缓后发挥城镇化的支撑作用。

5.2 关注扶贫、乡村衰落、生态环境等现实问题

生态扶贫移民在当前阶段城镇化过程中占有相当比重，2010-2020年计划搬迁200万人。在十二五期间，扶贫搬迁基本着手于经济条件较好、主要在外务工的人群，属于容易搬迁的群体。到十三五期间，扶贫搬迁将面临真正贫困、缺乏就业能力的人群，通过搬迁来促进城镇化的方式很可能遇到潜在的困难。因此，城镇化进程可能因此放缓，并需要集中力量解决未来的问题。

小城镇与多数小县县城缺乏自发发展的动力，大多数县镇当前是面临人口减少的。不应过分强调其经济方面的职能，加强公共服务扶持才是主要工作。城镇公共服务范围是区域广大农村，在用地结构上应扩大公共服务用地。许多旅游城镇旅游当量人口超过常住人口，应扩大旅游设施用地的比例。

建议加大生态保护相关的财政转移，加强生态修复、石漠化治理的国家支持。要在机制上做到，不能让重视保护的地区受损失，生态补偿的金额要与实际未发展的损失匹配，能满足地方各项基本开支。

主要参考文献

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