安徽省特色小镇建设的总体对策与分类引导研究

张云彬， 侯 铮

(安徽农业大学 林学与园林学院，合肥 230036)

安徽省特色小镇建设的总体对策与分类引导研究

张云彬， 侯 铮

(安徽农业大学 林学与园林学院，合肥 230036)

特色小镇作为我国新型城镇化的重要载体，是一种城镇化与产业发展的多元结合方式，是当前新常态下的投资新领域、发展新平台、新型城镇化空间构成。在对安徽省首批21个国家级和省级特色小镇建设综合现状分析的基础上，文章从特色小镇建设的政策背景和安徽省的自身优势入手，借鉴浙江特色小镇建设的成功经验，提出安徽省特色小镇建设的总体对策，并按照生态旅游型、历史文化型、经典产业型、双创时尚型及高端制造型等五类特色小镇给出了分类引导建议。

特色小镇；发展策略；分类引导；安徽省

2014年3月，中共中央国务院印发的《国家新型城镇规划(2014-2020年)》中提出要有重点地发展小城镇，对于具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，将其培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇[1]。2015年，浙江省率先提出积极推进特色小镇的建设工作，用“新理念、新机制、新载体”推进以“产业集聚、产业创新和产业升级”为目标的特色小镇建设，掀起了培育特色小镇的浪潮。2016年初，党中央、国务院将加快发展特色小镇纳入了国家“十三五”规划。2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1 000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

一、国家层面特色小镇建设的目标导向分析

2016年10月，国家发改委发布《关于加快美丽小(城)镇建设的指导意见》，但是不同于浙江特色小镇的“非镇非区”，国家此次特色小镇的培育对象主要是指以传统行政区划为单元，产业鲜明突出、具有一定人口和经济规模的建制镇，其目标导向主要包括以下几个方面。

1. 瞄准产业创业

特色小镇建设首先要明确其主导优势产业，只有依靠特色才能最具竞争力和影响力。各个小城镇应立足自身特质，着重突出产业特色，挖掘人文底蕴和生态禀赋，通过延伸产业链、提升价值链[2]，促进产业发展及跨界融合发展，实现产城融合。通过产业聚集化发展，最大化扩大就业，鼓励农民工回乡创业。特色小镇建设应为创业者提供便利、完善的创新创业服务，构建集聚产业者、风投资本、孵化器等高端要素的创业创新生态圈[3]。

2. 统筹城乡发展

特色小镇建设应根据其区位条件和特色资源，从城乡统筹的角度探索小城镇未来的发展方向，比如，大城市周边的重点镇可以发展成为疏解都市中心区功能的卫星城镇，具有独特资源及区位优势的小城镇可以根据自身优势培育成为专业特色镇，而远离城市的小城镇可以发展成为服务“三农”的综合性小城镇[4]。一方面，应通过建全城乡之间的交通网络，构建多层次公路、轨道交通骨干体系，推动城市、城镇和乡村的动态化发展进程；另一方面，应统筹规划城乡基础设施网络，统一布局建设城乡基础设施联网工程、城乡生态环保设施等，推动城镇公共服务向农村延伸[5]。此外，还应通过产业融合升级，引导城镇新鲜动力向农村流动，促进城乡产业链双向对接。

3. 改善人居环境

特色小镇建设应注重保护城镇特色景观资源，开展各项环境整治行动，推动生态保护与旅游发展互促共融、新型城镇化与旅游业有机结合，鼓励有条件的小城镇按照不低于3A级景区标准进行建设[3]。应加强历史文化、独特风貌的保护，挖掘当地文化内涵，建设有历史文化、民族特点、地域特质的小城镇。基础设施建设应遵循适度超前、综合配套、集约利用原则，聚焦居民日常需求，提升社区服务功能。此外，应完善小城镇的教育、医疗体系，提高其质量与水平，鼓励有条件的小城镇设置三甲医院。

4. 创新管理机制

特色小镇建设应充分调动政府、社会、市民三大主体的积极性，鼓励企业、其他非政府组织和市民积极参与小城镇建设、运营及管理工作。政府应负责制度供给、设施配套、要素保障、生态环境保护、安全生产监督等，深化“放管服”改革，简化审批环节，减少行政干预，赋予镇区人口10万以上的特大镇县级管理职能和权限[6]。应探索建立开发激励制度，放开小城镇落户制度，加深政府和社会资本合作，鼓励用财政资金撬动社会资金，释放小城镇的内生发展动力。

二、“浙江模式”特色小镇建设的经验分析

随着中国城市化进程的不断加快，已经有不少省市开始对特色小镇进行探索，浙江、北京、上海、云南、山东等地都陆续提出以产业为主导的特色小城镇建设。但从建设规模和成效方面来看，目前浙江无疑是走在特色小镇建设的前列。浙江的特色小镇是以已形成的“块状经济”为建设基础，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[7]，聚焦以信息为首的新兴产业，兼顾历史传统经典产业发展，深入挖掘城镇自身的产业特色、人文内涵和生态资源，融合产业、文化、旅游、社区功能，形成“产、城、人、文”四位一体的创新空间平台，其对于安徽及其他周边省份特色小镇建设的借鉴意义主要体现在以下几个方面。

1. 聚焦高端制造，产业转型升级

浙江省的特色小镇建设战略旨在推进产业转型升级，该省的很多小城镇虽然体量不大，但产业强而大，该省要求每个特色小镇三年投入30-50亿元，培育最具行业竞争力的“单打冠军”。浙江特色小镇聚焦新型产业，重点发展信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业[8]，紧扣高端产业和高端制造，立足最有优势、最有竞争力的特色产业，将小城镇的建设与万亿级别的产业发展紧密结合，为产业转型升级搭建发展平台。如嘉兴南湖基金小镇，利用其地处长三角中心位置的区位优势，已聚集了数百家全国知名的互联网金融企业，小镇未来将打造成为最具聚集效应的“互联网金融小镇”[9]；西湖云栖小镇依托阿里巴巴云公司和转塘科技经济园区两大发展平台，着力打造创新创业、创意交流、会议展示等多功能交融的一体化创新创业平台[10]。

2. 传承经典产业，挖掘文化底蕴

历史经典产业主要是指千年以上历史传承、蕴含深厚文化底蕴的产业。浙江文化历史悠久，茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、石雕等均为历史经典产业，一直展示着中国独特的传统产业魅力[11]。以历史经典产业传承浙江省独特的历史文化，不仅能提升小镇的知名度及美誉度，更能促进传统文化传播，从而实现社会效益和经济效益的最大化。在浙江省内，为避免一哄而上、同质竞争，每一项历史经典产业只规划建设一个特色小镇。如湖州丝绸小镇，位于享有“世界丝绸之源”之称的钱山漾遗址附近，着力打造成为集丝绸产业、历史遗存、生态旅游为一体，产城融合的“丝绸文创度假小镇”[12]；磐安是“中国药材之乡”，磐安江南药镇基于种植优势，打造“药材天地、医疗高地、养生福地、旅游胜地”。

3. 融合四大功能，塑造特色形态

浙江特色小镇注重产业、文化、旅游和社区四大功能的融合。在明确特色产业的基础上，传承经典历史文化或培育新形式文化，提升或打造出旅游功能，营造或完善独特的社区功能。力求每个小镇都是有山有水有人文、宜居宜业宜游宜文的特色小镇。在形态上，浙江的特色小镇原则上重点布局在城乡结合部，规划面积控制在3平方公里左右，建设面积在1平方公里左右，所有的特色小镇要求建设成为3A级景区，其中旅游产业特色小镇要按5A级景区标准建设[13]。强调在有限的空间内，以市场为主体，美化自然环境及完善生活配套设施，实现生产、生活、生态的“三生融合”。如嘉善巧克力甜蜜小镇，即是围绕“产业+旅游”的模式，充分挖掘巧克力的文化内涵，按照巧克力制造中心、瑞士小镇体验区、浪漫婚庆区、儿童游客体验区、休闲农业观光区的“一心四区”进行统筹规划和合理布局[14]。

4. 灵活制度供给，构建众创平台

浙江省利用灵活的政策制度推荐特色小镇建设发展，具体做法包括以下几个方面：一是特色小镇建设以灵活的体制机制打造综合改革试验区，国家、省级或市级的改革措施率先在特色小镇中落地实施；二是运行机制坚持政府主导、企业为主体、市场化运作的方式，充分发挥市场在特色小镇建设中所起到的决定性作用，加强政府的引导作用及服务保障[15]；三是实施动态调整制度，多部门联合对分批次创建对象进行审批，建设过程中按照优胜劣汰原则，实现宽进严定和动态管理；四是有奖有罚的土地供给制度，运用期权式的财政奖励方式，从前期给予转化成为后期结算；五是13个省级部门整合本部门专项职能，针对特色小镇建设中不同类型的问题出台专项政策，支持和保障特色小镇建设。

三、安徽省特色小镇建设的总体对策

从国内相关政策及浙江特色小镇的成功经验可以看出，特色小镇理念将成为未来中国小城镇发展的重要模式路径。当前，安徽省已经开始重视特色小镇的建设发展，但是由于安徽省的地理区位、文化特质、经济基础、产业规模等均不同于浙江等省，因此安徽省的特色小镇建设不能仅是对浙江模式的生搬硬套，更不能仅以旅游热点为导向，而应该在深入分析安徽省小城镇发展现状特征和存在问题的基础上，因地制宜提出促进安徽省特色小镇可持续健康发展的总体对策。

1. 加强顶层设计，推动区域协调发展

政策支撑保障。特色小镇的建设应结合当地建设条件，坚持理念指导、规划先行，形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。根据各小镇的不同发展情况及产业中出现的不同问题，有针对性地制定配套政策措施，增强政策目标的可操作性。土地和建设资金保障是特色小镇建设政策支持的重要着力点，一方面，应积极盘活存量土地，对于推进特色产业发展的工业用地项目，可相应降低土地出让价格，优先进行土地划拨；另一方面，应建立健全资金保障机制，完善小镇的招商机制，创新居民招入及就业机制等。

统筹发展布局。坚持把质量摆在特色小镇建设的首位，坚持规划先行、多规融合，强调规划的统筹性和协调性。在特色小镇选址布点时，要从省域层面与视角，合理布局设置具有不同产业特色、不同规模的特色小镇，避免特色产业同质化的出现，突出特色小镇产业的独特性。同时，应先建设一批试点特色小镇，给予一定的政策性支持和发展空间，及时发现并解决建设中可能出现的问题，保障特色小镇建设的质量和效益。

2. 深化主导产业，推广集约空间布局

彰显特色内涵。特色小镇的建设必须坚持因地制宜、分类指导建设，只有注入特色元素、富有特色底蕴、彰显独特气质才能形成特色小镇的核心竞争力。根据安徽省各地的现状基础条件，可选择茶叶、纸墨、瓷器、中药、纺织、酱料、白酒、石刻、戏曲等具有代表性的历史经典产业，差异化定位、精细化专攻、错位化发展，各小镇锁定不同的产业主攻方向。围绕主导产业，加速产业资源聚集，扩展产业链发展，形成融合文化创意、科研开发、成果展览、体验交流等于一体的立体化特色产业体系。

推广集约建设。按照总体规划、产业集聚、生态优先的要求，对规划面积和建设面积给予一定的控制。特色小镇规划面积应控制在3平方公里左右，建设面积应控制在1平方公里左右，应将小镇中产业核心区作为新兴空间的关键区[16]，而不是单纯地将核心建设区等同于镇内重点项目工程的主体建设区。要将特色小镇规划空间建立成为集中连片、同质连片的特色空间，在尊重原有的历史街道、空间布局、文脉的基础上进行有机更新，明确规划范围，与已有的开发区、园区等区分开来。

3. 融合产城人文，打造创新生态社区

功能叠加融合。特色小镇在建设中应注重对产业、文化、旅游、社区四大城镇功能的有效集聚及系统性的规划配置，而不应只是对小镇不同功能区的简单拼凑，应将产业聚集区、文化园区、旅游度假区、城市生活区等相互融合建设。要基于特色小镇中特色产业，进行文化内涵的深入挖掘、文化元素的探寻与培育等[17]。融入安徽省独特的地域文化，不同地区可结合其对应的安徽省徽州文化、皖江文化及涡淮文化三大文化板块，深入挖掘文化特质。结合小镇的自然资源禀赋，重点发展以特色产业为基础的旅游功能，充分挖掘其已有的或潜在的产业性旅游资源。增强特色小镇的社区服务功能，完善社区的管理、服务、保障、教育、安全稳定五大基本功能。

创新生态社区。特色小镇要打造成为一个具有社区功能的产业发展平台和人才聚落空间，为了留住前来创业的人才及吸引流失人口，应提高原居民和新居民对小镇的心灵归属感。大力支持小城镇内部企业积极开展创新研发工作，构建研学创新战略基地，把特色小镇打造为特色产业的创新创业生态系统。同时，在产业生态圈中深入挖掘当地人文底蕴，使特色小镇避免成为单一产品的生产加工基地。完善特色小镇的商业服务、公共服务、教育医疗、休闲娱乐等公共基础服务设施，应大力发展社区的组织力量，形成一个可以汇聚人才、人文底蕴浓厚的社区，增强小镇中居民的责任意识和心理归属感。

4. 创新体制机制，激发市场内生动力

引进高端要素。特色小镇应作为新型创新驱动载体，通过聚集及整合高端要素以提升创新能力的新引擎。在建设初期，应引进龙头带动企业、高新科技企业、大平台型企业，以吸引高端创新创业人才。要加快传统产业的转型升级，由单一产品加工售卖的方式转向产品创新研发、创意加工、文化旅游、售后服务等产业链式的发展。放宽投资及入驻门槛，放宽商事主体的核定条件，努力打造有利于吸引高端要素的创客空间，最大程度地聚集人才、技术等高端要素。

突出市场主体。政府要有所取舍地作为，应做好编制规划、生态环境保护、优化服务质量，放宽企业运营政策[18]。在特色小镇的建设过程中，政府应起到引导者的作用，统筹布局，招商引资，合理引入具有一定能力的企业、组织作为投资主体加入到特色小镇的建设过程中，要给这些企业、组织足够的自由度，适当放宽企业在发展过程中的各种制度性要求，保障组织的科学性发展。坚持创新投融资体制，积极探索产业基金、股权众筹、PPP等投融资路径，活化民间资本以解决特色小镇资金不足的难题，以市场化的机制推动特色小镇建设。

四、安徽省的重点特色小镇建设特色分析与发展方向引导

2016年10月，住建部公布了第一批127个国家级特色小镇的名单，安徽省铜陵市郊区大通镇、安庆市岳西县温泉镇、黄山市黟县宏村镇、六安市裕安区独山镇、宣城市旌德县白地镇等5个小镇入选。同年11月，安徽省住建厅联合省发改委、财政厅发布安徽省第一批21特色小镇名单，5个国家级的特色小镇同时入选其中(表1，图1)。在借鉴浙江等省份特色小镇的建设经验，在前述的安徽省特色小镇总体发展对策的框架内，以现有国家级和省级21个特色小镇为重点，我们提出了基于特色分析的安徽省特色小镇分类发展引导建议。

表1 安徽省首批国家级及省级特色小镇的特色与类型

1. 生态旅游型特色小镇发展引导

生态旅游型特色小镇主要是依托镇内生态自然资源，依靠旅游发展成为特色小镇型旅游目的地[19]。因其得天独厚的自然环境条件，此类特色小镇的建设应当以“宜居宜游”为目的，以生态观光、康体养生为主要产业，依托文化和生态优势，构建交互式特色产业生态圈，增强小镇的人文情怀。如铜陵大通镇、芜湖孙村镇、黄山齐云山镇等。

同时，要注重发展由强势自然资源衍生健康的复合业态服务，精准定位小镇的服务客群，从特色医疗、高端疗养、休闲养老等角度突破，延伸与健康相关的养生、运动等产业，积极引进健康养生综合体，聚集发展智慧健康、总部经济等新兴业态，重点发展高端生态养生产业。如安庆温泉镇、合肥汤池镇等。

2. 历史文化型特色小镇发展引导

历史文化型特色小镇大多拥有清晰的历史脉络，小镇特色鲜明、文化内涵突出。应重点培育由集市聚集而发展演变成的小城镇，依托聚集要素，打造带有农业标识的特色小镇。基于当地的农业特色优势，既可营造区别于都市生活的、从土地到餐饮住宿的体验式原乡生活方式，也可通过“农业产业+小城镇”的构建模式，打造以农业科技展示、果蔬贸易和土特产经营为特色的农业现代化路径。如蚌埠万福镇、池州陵阳镇、马鞍山黄池镇等。

安徽省有很多小城镇因其独特的人文历史而闻名中外，小城镇本身就是人文景观区。这类特色小镇的发展应在充分保护人文景观的基础上，基于当地特有的乡村民俗，实现民俗体验和商业运营相结合的民俗古镇古街，规划建设应延续现有的历史脉络、尊重历史与传统文化。如黄山宏村镇、六安独山镇、合肥三河镇、阜阳光武镇等。

图1 安徽省首批国家级及省级特色小镇的区位及其建议发展类型

3. 经典产业型特色小镇发展引导

经典产业型特色小镇通常因其资源优势突出而处于重要地位，而使得小镇市场前景广阔，具有巨大的发展潜力。传统工匠手工艺失传是目前传统手工业所面临的最大问题，因此保护和恢复传统工艺的工匠聚落就显得尤为重要，这类特色小镇应依托当地的经典传统产业聚集工匠艺人，形成有效的人才引进及发展体系。如宣城白地镇、宿州渔沟镇等。

中药和茶叶是安徽省历史经典产业的两大支柱，以此类产业为特色的小城镇，应注重传统种植、加工及营销手法的延续，并建设展示中心、手工作坊及购物体验中心等。引导经典产业的创新发展，引入“互联网+”的理念，发展互联网金融与市场化的投资体制和线上线下共同营销的新模式，融入旅游和互动等多方位元素。如亳州十八里镇、六安石斛小镇等。

4. 双创时尚型特色小镇发展引导

双创时尚型小镇能为具有创新理念、敢于自主创业的创客提供服务平台，并与国际接轨，是一个为创客们提供实现创意和交流、创新和交友相结合的社区平台。在为创客们提供创业培训、投融资对接、政策申请等创业服务的同时，也可以为创客们打造舒适便捷的工作、社交、生活的空间，有效降低创业、生活成本。如合肥罍街小镇、淮南毛集镇等。

5. 高端制造型特色小镇发展引导

高端制造型特色小镇是以工业产业为支撑的小城镇，应注重于打造以工业为核心、生产生活生态相互融合、具有独特精神气质与文化风貌的特色小镇[20]。这类小镇要坚持以企业为主体，政府应做好政策供给保证的服务工作，推动特色产业的高端化和智能化发展。同时，还需因地制宜，突出产业文化及旅游功能，打造特色产业研发制造基地和旅游观光示范基地。如淮北朔里镇、滁州桐城镇、宣城港口镇。

五、结 语

认真解读国家层面特色小镇的发展理念和宏观政策，借鉴浙江等周边省份特色小镇的成功经验，从省域层面思考安徽省特色小镇发展的总体对策，并思考不同类型特色小镇的分类发展路径，对于安徽全省特色小镇发展的可持续健康发展具有基础性意义。安徽省特色小镇建设过程中在制度创新、投融资机制、规划设计和效益评估等等方面可能会出现的问题，将需要各级政府和各类参与主体依靠综合智慧和责任担当来合力解决，也需要专家学者的持续关注与深入研究。

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Research on General Strategies and Classified Guidance for Characteristic Town Construction in Anhui Province

ZHANG Yunbin, HOU Zheng

(School of Forestry and Landscape Architecture， Anhui Agricultural University， Hefei 230036， China)

Characteristic town, as an important carrier of the new type of urbanization in China, is a combination of urbanization and industrial development and is a new field of investment, a new development platform and a new urbanization space under the new normal. Based on the analysis of the development status of 21 towns in Anhui Province which are included on the list of national and provincial characteristic towns, in view of the policy background of characteristic town construction, the advantages of Anhui Province and the successful experience of characteristic town construction in Zhejiang Province, the general strategies and suggestions of characteristic town construction in Anhui Province are summarized, and the guiding suggestions based on five types of characteristic towns including the ecological tourism type, historical and cultural type, traditional industry type, innovation and fashion type and high-end manufacturing type are put forward.

characteristic town； development strategy； classified guidance； Anhui Province

2017-07-04

国家科技支撑计划课题(2014BAL01B03)

张云彬(1970-)，男，安徽桐城人，教授，博士，硕士生导师。

J59；F323

A

1008-3634(2017)06-0102-07

(责任编辑 蒋涛涌)