论新《立法法》中授权立法的问题探讨

摘 要：授权立法制度是立法制度的重要制度之一。新《立法法》中关于授权立法的修改，既有其特定的经济改革背景，也有立法机关对于多年授权立法中遇到各项问题的解决。在这次修改中，授权立法的法律条文都有了较大的变化。对于旧《立法法》所构建的法律体系也有所突破。经过多年来的实践经验，授权立法有了较深远的发展，同时也存在的不足之处。为此，新《立法法》中授权立法的问题值得我们去探讨研究的。

关键词：授权立法；立法规则；《立法法》

一、授权立法的概述

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》的修改决定，其中对于授权立法是这次修改《立法法》是亮点之一。下面我们对这方面进行阐述：

（一）授权主体

新《立法法》第九条规定：“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规—授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”。第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

这些新的法律条文表明了，有权将立法权授予给其他机关行使的授权主体十分的有限，只可以是全国人民代表大会及其常务委员会。《立法法》属于宪法性法律，规定的是国家根本的问题，而全国人民代表大会及其常务委员会是我国最高的权力机关，因此只有全国人民代表大会及其常务委员会可以作为授权主体。

（二）授权的范围

新《立法法》第九条：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项事先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度除外”。

从上述的法条我们可以发现，授权立法的范围属于法律保留的范围，但是绝对保留的范围是除外的。简单的来理解就是，在尚未制度法律只能授权给国务院；除法律保留以外的事项，可以授权给其他主体。

二、现行授权立法的现状

（一）授权规定不明确

《立法法》第十三条规定的授权目的是“改革发展的需要”，没有明确的规定被授权的主体，规定的授权事项，授权期限不明确，采用了“等”、“特定”、“部分”的含糊性词语。我们根据法律中的原理可以推知，在授权立法中的授权事项需要明确具体，而不可以含糊不清，例如使用“有关部门”或“有关机关”等术语。 由于授权的含糊性很容易导致对授权行为不能进行有效的监管以及约束，使得该项权力的具体行使依赖于全国人民代表大会及其常务委员会对“改革发展的需要”、“特定事项”、“部分地方”这些含糊性词语进行过度垄断性的判断。

（二）变通型授权立法未得到限制

经济特区根据授权决定制定法规，应该要受到特殊的限制：1、要根据“经济特区的具体情况和实际需要”，这意味着要确实有改革的需要；2、“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，这意味着变通需要遵守法律法规的底线。这两项限制条件都是对變通型授权立法的规制，尤其是在判断“具体情况下和实际需要”的权力掌握在经济特区的手中，因此没有办法对变通型授权立法形成实质性的限制。这很容易导致变通型立法破坏对法律的安定性以及统一性。

三、对于现行授权立法的完善建议

（一）明确授权立法的事项

授权立法的事项范围一般可以从直接的规定予以确认，同时也可以从不得进行授权的反面规定得到确认。 例如《立法法》的第十三条规定的可授权事项是“行政管理等领域等特定事项”，规定中的“等”为全国人民代表大会及其常务委员会的授权立法行为提供了很大的弹性空间。这样的兜底授权立法形式使得可被授权暂停适用的法律事项范围宽泛，不利于对其进行有效的监督管理以及充分的制约。根据一般的立法学原理我们可以推知，不可以授予的立法事项包括立法机关自己本身就不享有的立法事项，及立法机关享有但是需要立法机关自己行使的不可以授权的事项。

笔者认为，上述举例的《立法法》第十三条，“行政管理等领域等特定事项”，为了避免不必要的纷争应该加以限制，把“等特定事项”删去。这样做不仅可以有利于不必要的纷争解决，同时也有助于行政机关的简政放权。基于此目的，授权事项仅限于行政管理领域即可，而不必要涉及行政管理领域外的。

（二）完善授权立法后的评估程序

授权立法不仅是政治体制改革的工具，同时也是法律本身自我完善的有效措施。根据授权立法的实施状况及时的制定和修改法律，就必须建立健全授权立法后的评估机制，建立科学和民主的评估机构机制。在科学、民主的立法原则要求下，负责具体评估事宜的全国人民代表大会的专门委员会、全国人大常务委员会的工作机构应该吸收专业型的专家学者参加评估活动，提升评估的专业，水平，并听取相关利害关系人的各种意见，以民主的方式协调各方的利益。

（三）完善授权立法的监督措施

加强人大及其常委会对于授权立法的监督职能。为了保障民意机关作为主要的立法者地位，防止由于授权立法导致被授权机关滥用权力，被授权的立法权必须要受到立法机关的制约及监督。立法机关监督的方式主要是明确授权的范围、条件、方式、程序。从而保障授权立法符合立法机关所制定的标准。

结语

新《立法法》关于授权立法的修改对于以往实践中出现的授权不明确、无期限授权随意设置等突出问题，都给予了关注。对于此次修改的意义要予以充分的肯定，但是并不是意味着授权立法已经进入了完美的阶段，授权立法依旧需要实践的检验，同时也需要理论界和实务界的不断关注。希望未来在制定改革措施的顶层设计中，法治应该成为维护秩序的基本手段，所有的改革都应该考虑到法治的存在，要充分运用法治的方式。

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注释：

1邓世豹：《授权立法的法理思考》，中国人民公安大学出版社2002年版，第106页。

2刘晓冰：《授权立法的宪法规则》，苏州大学2013年度硕士学位论文。

作者简介：

刘颖琦（1993-），女，广东佛山人，广州大学研究生在读，法学专业，研究方向：宪法与行政法学。