刍议元代奉使宣抚

于洋

【摘 要】 本文叙述了元中后期吏治情况与奉使宣抚制度出台的背景，介绍了代表朝廷奉使宣抚制度的内涵，职责、官员配置状况。分析了奉使宣抚制度的运行和成效，认为奉使宣抚实行之初，在对地方进行督责与遏制腐败现象上发挥了一定的作用，但是到了后期，這种作用又变得极其有限，奉使宣抚表现出了较为强烈的人治色彩。本文认为传统封建官僚统治秩序的整顿和治理，最重要的是解决体制上的根本问题，即通过完善国家立法体制来约束朝廷机构权力的正常运作，用以取代存在诸多不稳定性因素的人治。

【关键词】 元代；奉使宣抚；监察制度；吏治腐败

蒙古人入主中原以后，汲取前代监察制度建设的经验，对中枢机构组织形式进行了改革，形成了由中书省理政务、枢密院掌兵权、御史台管监察的政治格局。监察权得到了前所未有的强化。然而，元朝却面临着较以往朝代更为严重的腐败问题，尤其是元中后期，政治腐败，监察变质，其手中的监察权力已成为搜刮民脂民膏的利刃。统治者为了挽救危在旦夕的政权，开始整顿吏治。奉使宣抚由此应运而生。

一、元中后期吏治情况与奉使宣抚的出现

有元一代，建立了完善而缜密的监察体系，中央御史台、地方行御史台、各道肃政廉访司，形成了覆盖全国的三级监察网，层层负责，最后总揽于皇帝。但是，元中后期的吏治腐败现象积重难返，早期连年征战使得国库亏空，手握重权的理财官员中饱私囊，大肆搜刮民脂民膏；然胥吏贪腐更甚于寻常官员，外结交权贵，内把持官府；身负重任的监察官员也存在严重的贪腐现象，叶子奇在论及廉访司官员时曾言“元初法度犹明，尚有所惮，未至于泛滥。自秦王伯颜专政，台宪官皆谐价而得。往往至数千缗。及其分巡。竞以事势相渔猎。而偿其直，如唐债帅之比。于是有司承风。上下贿赂。公行如市。荡然无复纪纲矣。肃政廉访司官。所至州县。各带库子检钞秤银。殆同市道矣”。[1]

元朝统治者在元中期就已经意识到政治生态的严峻状况，关于奉使宣抚的记述在相关文献中皆有所体现，“大德元年，除吏部尚书……三年，南抚燕南，劾贪吏若干人。”[2] “佥枢密院事洪军祥于大德三年奉使江浙，问民疾苦”。[3]这说明在大德三年时实施过一次奉使宣抚，这也是史料中记载最早的一次。从奉使宣抚出巡次数上来看，以大德三年为起始点，直至元朝灭亡为止，共进行了六次大规模的奉使宣抚出巡，并且出巡频率也呈现出了前松后紧的特点，这与元朝后期官场吏治腐败，统治者采取奉使宣抚频繁出巡的方式进行干预整饬的大前提是相契合的。

二、代皇权行事的钦差大臣—奉使宣抚权力的保证

奉使宣抚官员的选拔一般来说由中书省负责，其派遣则是由皇帝亲自下旨。如至正五年（1345年）的奉使宣抚出巡，就是顺帝主持派遣。如大德七年（1303年），时下担任中书省左丞相的尚文“选十道使者，奏请巡行天下”，[4]临行，还要由皇帝“降诏而饬之”。[5]可见中书省虽然在出巡官员选拔与任用上做了大量工作，但是最终派遣还是要奏请皇帝，由皇帝亲自下诏巡行天下。所以，元人称“代天子行事，代天子时巡”。[6]

元中后期的奉使宣抚规模之大、职权之重是前所未有的，这种全新的监察形式是在元代中后期特殊的政治环境下催生出来的。奉使宣抚官员作为皇权的代表被赋予了较大的权力，元中后期的宣抚官佩戴二品银印，这也正符合了我国古代钦差大臣代皇帝行事的基本条件即：奉旨办事、品级较高。奉使宣抚的权力比监察御史更大、更广，这得益于其钦差大臣的身份，这就使其可以借皇帝权威，对监察机构、军事机构、路府州县等官员进行震慑，甚至连行省主要官员都畏惧其三分。有皇权开路的奉使宣抚官在让其审查各个地方官员时没有了后顾之忧，办起事来也是雷厉风行，对贪官污吏的处分从重从严。时有“发百姓治道路张设，赫奕如待神明”，“如事至尊”的说法。[7]

元代奉使宣抚每次出巡所赴地区称之为道，一般来说，每次出巡会包括两个或以上的道。而肃政廉访司正是以道为行政区划设立的地方监察机构，这样一来，廉访司官员首当其冲地进入了奉使宣抚的按治范围。元时全国共设立二十二道肃政廉访司，品级为正三品，奉使宣抚官员对其的巡查是名正言顺的基本司职。但需要注意一点，廉访使为正三品，而奉使宣抚官权限为四品以上申请朝廷停职查办，六品以下就地惩处。所以，在按问廉访使之时，不能同查惩各路府州县官员一样就地处理，而是应依照法令条格所列之程序奏请朝廷。另，元廷法律规定，若控告“廉访司官不法”，原告“尝为风宪所黜罢”，奉使宣抚须与监察御史“杂问”；未曾被风宪官罢黜的，有奉使宣抚官“专问”。[8]尽管元朝末期的奉使宣抚官员不愿与廉访司官员针锋相对，但朝廷方面始终提倡其惩办廉访司不法官员，这与元末官场吏治严重腐败，统治者寄希望于奉使宣抚的巡查按治有着直接关系。

奉使宣抚对于宣慰司的按治史料中也有所记载，如大德七年（1303年），浙东宣慰使司都元帅脱欢察儿拒行省开仓赈济之令，“怙势立威，驱胁有司，动置重刑”。路总管府治中陈孚诣奉使宣抚，“诉其不法蠹民事一十九条，宣抚使按实坐其罪”。[9]由此可见，正二品的宣慰使虽与宣抚使品级相同，却仍在其按治督责之列。

奉使宣抚官员佩戴二品银印，品级低于从一品的行省，但其仍然有监督行省官政治得失的权力。“得专决，不惮大吏”这句话用在这里恰到好处，行省乃元代地方最高行政机构，此句话中的“大吏”多半指的是行省官员。大德七年（1303年）十月癸巳，“诸道奉使”与“御史台臣”上奏成宗皇帝：“行省官久任，与所隶编氓联姻，害政”。[10]皇帝批准奏议，命行省官相互迁调，改变了行省官久任权重的状况。虽然从这个意义上来讲，奉使宣抚有一些凌驾于其之上的意味，但是往往一些奉使宣抚官员为了明哲保身，一般不会去刻意巡按从一品的行省，因此，在查办一些行省官的时候，虽然奉使宣抚官有皇权的庇佑，但在具体实施中，效果却并不理想。

三、奉使宣抚成效分析

纵观元中后期七十多年内的几次大规模奉使宣抚，不难看出，奉使宣抚实行之初，在对地方进行督责与遏制腐败现象上发挥了一定的作用，但是到了后期，这种作用又变得极其有限。endprint

首先，想要通过片面的整治来达到挽救崩坏的大局是不可能的。奉使宣抚其实质是代表皇权惩治贪官污吏，肃清官场吏治，调整朝廷与百姓的关系，是元朝廷对各级地方官吏实施的整饬和督责，并非是對元代官场的综合性治理，而是有针对性的进行出巡。例如成宗大德年间的出巡就主要针对于梁暗都剌、赛赤典·伯颜主政时期的各种弊政进行督责与惩戒的临时性举措。综合诸次出巡地点以及按问官吏来看，其职能范围主要侧重于官僚队伍的监察、司法刑狱的复核与审理、赋役粮田的监督等。这种有目的性的出巡，对于局部贪腐现象尚可应对，但面对着元朝根深蒂固的腐朽吏治恐无济与大事。

其次，奉使宣抚表现出了较为强烈的人治色彩。元中后期的奉使宣抚成效如何，较大程度上取决于皇帝和奉使宣抚官员的主观态度，缺乏不以人意志为转移的法制因素。这样一来，随着奉使宣抚官员个人性格、执政能力的不同，所取得的效果也呈现出了较大的波动。如成宗大德七年（1303年）的奉使宣抚，由宰相哈剌哈孙、尚文等主持，不仅选使精良，而且制定了惩治官吏的相关法规—赃罪十二章，使奉使宣抚官员有法可依、有规可循，故这次的奉使宣抚取得了较大的成效。但是到了元朝末期，政治危机严重，社会矛盾集中凸显，统治者主观上缺乏对于奉使宣抚的有力控驭，[11]加之选使制度涣散，所选使臣多“欺诈百姓，昏弊主聪”，“政绩昭著者，十不一二”，[12]故此时期的奉使宣抚大都为“大贪督小贪”，无甚成效。

虽然奉使宣抚使得元代地方吏治败坏的趋势有所缓减。但是，从根源上讲，奉使宣抚并不能成为拯救元代吏治腐败的救世主。朝廷企图想通过这种临时抱佛脚的方式来挽救腐朽的吏治及统治危机。但积重难返，政治腐败引发的政治危机最终成为元朝末期矛盾的核心问题，成为了元朝较早退出历史舞台的主要原因之一。

四、关于元中后期御史台—奉使宣抚双重监察体制的评议

元中后期的地方监察体系呈现出了较为明显的二元化趋势，一种是以御史台—行御史台—肃政廉访司三级监察机构组成的元代常设监察系统；另一种则是朝廷下派的代表皇帝整饬地方吏治的奉使宣抚。从宏观上看，奉使宣抚制度是台察腐败而使统治者迫不得已而采取的临时性整治措施，这种临时性措施也起到了一定的效果，也说明了元代的统治者对于监察系统的腐败有了深刻的认识，进而进行的一次历史性的尝试。但是，从微观上来看，恰恰反映出了以御史台为首的监察系统的诸多弊病。

元代的民族歧视与民族压迫使得监察权严重缩水；同时，军事与行政权力过大，使得监察权力在运行中遭遇很大的阻力，也损害了御史台相对独立的地位；统治者早期对于监察体系的重视程度不如行政和军事，监察权的行使得不到皇权的支持，导致其在运作中处于不利地位，加之元中后期政治极度腐败，甚至蔓延到了监察系统之中。当统治者欲整顿腐败的吏治时，才发现依靠监察系统来肃正朝纲为时已晚。

纵观元代中后期监察制度运行，从传统台察系统到二元监察体制的形成，标志着元代在地方监察法制上迈出了历史性的一步，同时也为后世监察制度创新提供了宝贵的历史经验。但是，我们也应该认识到，奉使宣抚制度并不能成为挽救元朝时局的灵丹妙药，悠悠青史告诉我们，传统封建官僚统治秩序的整顿和治理，最重要的是解决体制上的根本问题，即通过完善国家立法体制来约束朝廷机构权力的正常运作，这种不以人意志为转移的法治理念必须带有极高的权威性，用以取代存在诸多不稳定性因素的人治。

【参考文献】

[1] [明]叶子奇撰：《草木子》卷4《杂俎篇》中华书局，1959年.

[2] 《元史》卷177《吴元珪传》.

[3] 《元史》卷154《洪福源传》.

[4] 《元史》卷170《尚文传》.

[5][10] 《元史》卷21《成宗纪》.

[6] 《元史》卷183《李好文传》；《宋文献公全集》卷41《元故荣禄大夫陕西行省平章政事康里公神道碑铭》；《道园类稿》卷21《右丞北庭散公宣抚江闽序》.

[7] 《宋文献公全集》卷40《余左丞传》；《东山存稿》卷5《书苏奉使本末后》.

[8] 《元史》卷103《刑法志二·职制下》.

[9] 《元史》卷190《陈孚传》.

[11] 孟繁清.评元顺帝至正初年的奉使宣抚.历史教学，1988.9.

[12] 《辍耕录》卷19《阑驾上书》.

【作者简介】

于 洋（1989-），蒙古族，内蒙古兴安盟人，内蒙古民族大学政法与历史学院硕士研究生，主要研究方向：中国古代史.endprint