完善我国船舶污染损害赔偿体系的建议

周舫震+朱羿峄

【摘 要】 从船舶污染损害责任保险的作用入手，分析我国船舶污染损害赔偿体系现状，对现行的各船舶污染损害赔偿体系进行比较，指出完善我国船舶污染损害赔偿体系的必要性和紧迫性，从开展课题研究、修订船舶污染损害赔偿相关法律、修改完善配套制度等三方面提出完善我国船舶污染损害赔偿体系的建议。

【关键词】 船舶；污染；损害赔偿；保险；基金

1 船舶污染损害赔偿责任保险的作用

船舶污染损害赔偿责任保险既有责任保险的一般特点又有其特殊性，其主要作用如下：

（1）有助于减轻船舶所有人经济负担，安全稳定地转移船舶所有人的经营风险。相关国际公约和我国国内法规定船舶污染事故责任主体（通常是船舶所有人）承担污染损害赔偿责任。一起船舶污染事故会引发包括财产损失、资源环境损失在内的多项索赔。对船舶所有人而言，船舶污染事故发生概率虽小，但单起事故赔偿金额却较大；对保险公司而言，大量承保船舶污染损害责任险后，可用保费收入弥补赔偿金额。因此，船舶所有人可以通过平时支付较低的保险费来换取发生污染事故时由船舶污染险保险人承担较大的污染损害赔偿责任，从而转移自己的经营风险。[1]

（2）有利于保障环境恢复所需的资金来源，满足受害人及时获赔的需求。船舶所有人的赔偿能力是以其自身财力为限的，因此，在当前航运市场持续低迷、船舶所有人经营困难的形势下，受害方常常无法获得充足的赔偿。[2]如果船舶所有人投保污染损害责任险，保险人可以弥补船舶所有人赔付能力的不足。此外，我国法律为保护船舶油污受害方的利益，规定船舶油污受害人可以直接向油污保险人索赔。这一原则解决了油污受害方权利保护落空的问题，同时简化了索赔程序，降低了诉讼成本。

2 我国现行船舶污染损害赔偿 体系

尽管船舶污染损害责任保险制度有利于转移船舶所有人的赔偿风险、保护船舶污染受害人的合法权利，但我国目前投保船舶污染损害责任保险的船舶并不多，原因在于我国尚未建立完整的船舶污染损害责任强制保险制度。

由于我国实行河海分治的管理体系，船舶污染损害责任赔偿体系也互相独立。以污染区域划分，体系可以分为内河水域船舶污染损害赔偿体系和海域船舶污染损害赔偿体系；以污染物划分，体系可以分为油污损害赔偿体系和危险化学品污染损害赔偿体系。海域船舶油污损害赔偿体系建设最早，为其他损害赔偿体系建设提供了良好的范例。

2.1 海域船舶油污损害赔偿体系

1999年修订通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》第66条为建立我国海域船舶油污损害民事赔偿责任强制保险制度和船舶油污损害赔偿基金制度提供了法律依据。

我国已加入《〈1969年国际油污损害民事责任公约〉1992议定书》、《1992年設立国际油污损害赔偿基金公约》（仅适用于香港特区）和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》。2010年10月1日，《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》生效实施，对船舶油污损害民事责任保险的适用范围、保险额度、保险证书的签发和监督检查等作了规定，标志着我国已经参照国际公约建立起了海域船舶油污损害民事责任强制保险制度。2012年7月1日，《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》正式实施。2016年6月，船舶油污损害赔偿基金管理委员会审核通过了首批船舶油污损害赔偿基金赔付案件，标志着具有中国特色的船舶油污损害赔偿基金制度正式运作。

按照我国现行海域船舶油污损害赔偿体系，船舶油污受害人首先向造成船舶油污事故的船舶所有人及其油污保险人提出损害赔偿，之后就其赔偿不足部分向中国船舶油污损害赔偿基金提出赔偿或补偿请求。

海域船舶油污损害赔偿体系的实践证明，船舶油污损害责任保险和赔偿基金制度为保障船舶油污受害人合法权益、保护我国海洋环境发挥了积极的作用。

2.2 海域危险化学品污染损害赔偿体系

《中华人民共和国海洋环境保护法》将船舶载运的危险化学品造成的海域污染损害归于“海洋环境污染损害”类型，并要求造成海洋环境污染损害的责任人排除危害，赔偿损失；但目前尚无法律强制要求船舶所有人投保危化品污染损害责任保险。

2.3 内河油类物质污染损害赔偿体系

《中华人民共和国水污染防治法》第52条第4款要求内河航行船舶应采取措施防止造成油污损害，但未对船舶油污损害赔偿作出规定。《中华人民共和国侵权责任法》第65条规定了造成船舶油污损害的责任人承担侵权责任，但尚无法律强制要求船舶所有人投保油污损害责任保险。

2.4 内河危险化学品污染损害赔偿体系

《危险化学品安全管理条例》第57条第2款要求载运危险化学品的内河船舶所有人应当投保船舶污染损害责任保险。这说明我国已建立内河危险化学品污染损害赔偿责任强制保险制度，但内河危险化学品污染损害责任保险的实施办法尚在起草过程中。

3 我国海域与内河船舶污染损害赔偿体系的比较

船舶污染损害赔偿体系有3个层次的赔偿主体，分别是船舶所有人、承担污染损害责任强制保险的保险人和国内收货人摊款建立的污染损害赔偿责任基金。

就我国现行污染损害赔偿体系看，海域油污损害赔偿体系最全面，已经建立并运行完整的三层次赔偿。内河危险化学品污染损害赔偿体系已经建立船舶所有人和保险人两层赔偿，但尚未正式运行。海域危险化学品污染损害赔偿和内河水域船舶油污损害赔偿仅由船舶所有人承担，如果船舶所有人赔付能力不足，就会严重影响受害人获赔结果。我国现行各船舶污染损害赔偿体系的比较见表1。

4 完善我国船舶污染损害赔偿 机制的必要性和紧迫性

4.1 污染事故多发，污染损害严重

我国船载石油货物和危险化学品货物运输量以年均10%的速度递增。廉价的水路运输是我国石油类货物和危险化学品货物的主要运输方式，相关生产企业也往往沿海沿江而建。我国2014年和2015年船载散装油类货物和危险化学品运输量如表2所示。endprint

近年来，油船大型化、危险化学品运输散装化的趋势未曾改变，船载油类货物以及危险化学品污染风险逐渐加大。据不完全统计，2009―2015年，我国共发生船舶污染事故339起，危险化学品和油类货物泄漏量为 t，详见表3。

我国船舶污染事故损害及赔偿存在以下特点：（1）污染事故造成的社會影响和经济损失巨大，尤其是发生在长江、珠江取水口附近水域的船舶油污事故，会威胁千百万民众的饮水安全；（2）肇事船舶所有人赔付能力不足，索赔人无法获得充分赔偿，尤其是内河船舶所有人抗风险能力低，赔付能力有限；（3）如果肇事船舶所有人无力履行赔偿责任，且没有投保污染责任险，受害人很可能无法获得充分的赔偿。

4.2 是我国航运业与海洋环境保护协调发展的迫切需要

我国将生态文明建设放在突出位置，将生态环境保护放在战略性高度，力争从决策源头上防止环境污染和生态破坏，解决环境恢复问题。获得充分的环境损害赔偿是顺利实施环境恢复措施的前提条件。

4.3 符合国际船舶污染损害赔偿体系发展趋势

早在40多年前，国际上就建立了油船船舶所有人强制保险和货主摊款的油污基金组成的国际船舶油污损害赔偿体系。近半个世纪的实践证明，该体系对于保障船舶油污受害人利益、促进海洋环境保护发挥了非常积极的作用。

国际海事组织已通过了《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》，该公约建立了与国际油污损害赔偿机制类似的国际有毒有害物质赔偿体系。

5 完善我国船舶污染损害赔偿 机制的建议

为保护我国水域环境和船舶污染损害受害人的合法权益，建议在我国建立由船舶所有人强制保险及船舶污染损害赔偿基金组成的、全面覆盖沿海和内河的油污和危险化学品船舶污染损害赔偿体系。为达成上述目标，建议争取在10～15年的时间里做好以下工作：

（1）开展课题研究。开展船舶污染损害赔偿责任课题研究，摸清我国船舶污染损害情况，研究分析我国船舶污染损害赔偿工作现状，提出完善我国船舶污染损害赔偿机制的解决方案。

（2）修订船舶污染损害赔偿相关法律。在《中华人民共和国环境保护法》的基础上，修订《中华人民共和国水污染防治法》 《中华人民共和国海洋环境保护法》 《中华人民共和国海商法》等法律，完善我国水域船舶污染损害赔偿体系的相关法律，增加与在我国内河水域实施油污损害赔偿责任保险、在沿海水域实施危险化学品污染损害赔偿责任保险等相关内容，为我国全面施行船舶污染损害民事责任保险制度提供法律依据。在相关法律中适时将我国现有的适用于海域的船舶油污损害赔偿基金机制适用至内河水域，并建立覆盖我国内河水域和海域的船舶危险化学品损害赔偿基金。

（3）修改完善配套制度。待上位法对船舶污染损害赔偿基本制度作出规定后，适时出台相应的配套实施细则，保障船舶污染损害赔偿责任保险制度及船舶污染损害赔偿基金制度顺利运行。

参考文献：

[1]周莉.内河船舶污染责任保险的困境和对策[J].中国保险，2014（12）：23-27.

[2]罗辑.中国船舶污染强制责任保险相关规则的探讨[J].中国海商法年刊，2010（1）：97-101.endprint