关中协同创新发展的战略定位与政策取向

郑震宇

摘 要： 关中协同创新不仅是加快关中自身发展，更是实现陕西追赶超越、落实“五新”战略任务的现实选择。在“一带一路”的大战略背景下，关中协同创新发展的战略定位应确立为“一带一路”的区域经济中心，其基本取向为“大关中一体化”，核心任务在于不断完善市场机制。加快推进关中协同创新发展，要从行政体制改革、产业规划、金融创新、产学研一体化、人才的使用和培育等重点领域加强建设。

关键词： 一带一路； 区域发展战略； 协同创新； 大关中一体化

中图分类号： F299.27 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.003

作为陕西经济社会发展的“龙头”，关中的发展水平和能力对全省的发展具有决定性的意义。关中发展好了，陕西的发展就有了核心内容、坚实基础和充足动能。而关中发展的关键在于强化关中协同创新，形成发展合力。但由于多方面原因，当前关中各地区发展还存在较大差距，创新层面统一市场尚未形成。如何更好集聚各地创新资源的合力，切实提高关中协同创新水平，已经成为加快关中自身发展，落实陕西省委提出的培育新动能、构筑新高地、激发新活力、共建新生活、彰显新形象“五新”战略任务，实现陕西追赶超越的重要课题和实践任务。

一、“一带一路”战略下关中协同创新发展的定位

“一带一路”是新时期我国的对外开放战略，更是一条区域合作、协同创新、共赢共享的发展之路。“一带一路”战略改变了西部特别是西北地区对外开放格局，使陕西进入向西开放的前沿位置。关中是陕西经济发展的重心，关中协同创新应立足“一带一路”战略背景，突破陕西省内、邻边区域的限制，在更广范围、更高层次上再定位，以精准定位驱动协同创新发展，主动融入“一带一路”大格局。

（一）“一带一路”与区域协同创新

“一带一路”战略旨在通过互联互通，实现各国优势互补，缩小地区发展差距，加快区域一体化进程，带动亚欧大陆国家以及其他相关地区实现共同发展和共同繁荣。“一带一路”事实上是一条协同创新之路，“一带一路”战略实施和目标的实现不仅需要“一带一路”涉及国家和地区的积极参与和共同建设，更需要紧密合作和协同创新。

区域经濟协同发展、区域合作发展是我国经济社会均衡发展、一体化发展的必然路径。中央政府出台了一系列的区域发展政策，采取多种措施推进区域经济协同发展。加强区域经济协调与合作是我国经济发展达到一定程度后的必经阶段，也是我国区域发展战略的客观要求。区域协同创新就是协同创新理论在区域发展中的应用。区域协同创新主要是通过目标驱动、要素聚合、组织机制强化、优势互补等途径，为实现创新增殖而开展的一种区域内部整合，在创新过程中追求更高的经济和社会效益。[1]

“区域协同创新发展”是新常态下陕西促进三大区域协调发展、增强关中辐射带动能力的战略部署。当前关中“稳中有进”的发展态势为协同创新发展奠定了良好的基础。强化关中协同创新就要遵循区域协同创新发展的内在机理，找准关中发展目标定位，通过一系列体制机制创新，打破行政区域的限制，最大限度促进要素聚集，从而实现关中整体创新增殖，以关中创新引领陕西发展。

（二）关中在“一带一路”战略中的区位优势

关中在“一带一路”战略中区位优势明显，主要体现在三个方面。一是向东向西开放的联结点。这既是时间意义上的联结，也是空间上的联结。从时间上看，我国向东开放在先，向西开放在后，东部沿海发展快，中部次之，西部落后，开放和经济发展水平呈现由东向西传递的特点。当前，向西开放走到时间一线，陕西特别是关中的发展正好处于向东向西开放时间联结的交汇点上。从空间上看，关中的地理位置也是向东向西双向开发的中央点，连接东西的地缘优势十分明显突出。二是“一带一路”，特别是“丝绸之路经济带”的核心区。“一带一路”是国家战略，目前正在逐步演化为全球经济治理战略。在这一背景下，总书记指导我们要抓住机遇、找准定位，一方面说明我们原来找的还不准，另一方面也是要求我们解放思想、拓宽思路，主动融入“一带一路”。在这一点上，不应当陷入和其他地区“起点”、“节点”、“关键点”等无谓的名号之争，而是要从实实在在的经济布局和产业发展上对接、融入“一带一路”，成为“一带一路”中的有机组成部分，成为事实上的核心区域。三是欧亚大陆桥经济区的增长极，从地缘政治经济的角度来看，欧亚大陆桥横跨两大洲，经济发展上呈现两头强、中间弱的态势，陕西处于中部的东头，完全有能力有可能成为带动欧亚大陆桥中部区域发展的新的增长极。

（三）关中协同创新发展的战略定位

在“一带一路”大战略背景下，在关中区位优势明显的条件下，关中创新协同发展的战略定位应为“一带一路”的区域经济中心。一是面向“一带一路”的制造中心，为“一带一路”沿线国家提供基础设施建设，实现基础设施互联互通；二是联通“一带一路”的交通商贸中心，依托承东启西、连南贯北的区位优势，打造陆路、空中、信息、管道立体丝绸之路。三是建设“一带一路”核心物流枢纽，拓展提升国际港务区功能，系统发展物联网和现代综合交通物流体系。四是建设服务“一带一路”的特色金融中心，以“一带一路”相关产业链、价值链为基础集聚国际金融机构，发展特色金融，实现金融业跨越发展。五是建设服务“一带一路”的研发创新中心，依托既有研发创新资源，广泛联系汇集培育“一带一路”沿线的研发创新资源，塑造欧亚大陆桥中部区域发展的新增长动力。

二、关中协同创新发展的基本取向：大关中一体化

在精准定位的基础上，要进一步明确往哪个方向协同这一问题。协同是方式，发展是目的，大关中一体化是关中协同创新发展的方向和目标。

（一）大关中一体化的理论基础

大关中一体化是区域一体化理论的应用与体现。区域一体化理论最早源于西方，主要指的是国际间的区域一体化，经过不断完善发展，才有了国内区域一体化理论。国内区域一体化主要是指一国内，地缘关系较为密切的省际之间、省内各地区、各城市之间在某些领域实行不同程度的经济联合，形成一个不受行政区划限制的产品、要素、劳动力以及资本自由流动的统一市场，其最终目的在于实现该区域内的合理分工，优化资源配置，合作共赢，实现协同发展。区域一体化的形成依赖于完善的市场机制、良好的政府沟通协调机制、合理的利益补偿机制以及立法保障等。[2]在我国区域经济一体化的发展实践中，都市圈成为其核心载体和基本模式。都市圈是以中心城市为核心，以发达的联系通道为依托，吸引和辐射周边城市与区域，促进城市之间的相互联系与协作，形成联动发展，实现共同发展。[3]endprint

大关中一体化就是要把关中—天水经济区中地缘相近并且具有较大发展潜力的城市组合起来，形成一个有着紧密联系、有机联系的经济体系，实现优势互补，资源共享，谋求区域的共同发展。西安是大关中的核心，大西北的龙头，亚欧大陆桥经济带的心脏。推动大关中一体化，要构筑以西安为核心的“大关中”经济带。

（二）大关中一体化现状分析

在实际中，大关中一体化推进过程中存在进展慢、层次低、效果不明显的问题。造成问题的原因主要有以下几个方面。

1. 大关中一体化发展的目标和路径不清晰。谁是一体化发展的主体？要构建什么样的组织机制？一体化的成效如何界定？对这些关键问题的认识比较模糊，致使在实践中很多工作甚至只能落在口头上或者纸面上。

2. 行政体制改革相对滞后。大西安、大关中的建设必然突破现行行政区划，这不仅涉及到行政边界的重新划分和行政权力的重新分配，更重要的是需要构建一种新的行政权力配置模式，这必须通过有力的行政体制改革来完成。

3. 系统意识不够，驱动机制不完善，难以激发参与成员，缺乏真正的动力。人们习惯于把大关中作为相关市区的集合体，而不是一个系统来认识。在考虑西安和关中其他市区的关系时，不自觉地把西安放到绝对核心位置，把其他市区放到从属位置。这样的“中心—边缘”结构一方面意味着关中其他市区都要向西安单向让渡资源，实际中必然遭到消极的不配合甚至是抵触，出现讨论时都赞同，操作时都不动、出难题的情况；另一方面割裂了西安和周边城市的有机联系，导致人财物各种资源都因虹吸效应归拢到“大西安”，周边城市随着“大西安”的发展会逐步出现“空心化”，这与“大关中一体化”的初衷是背道而驰的。

（三）大关中一体化是关中协同创新发展的基本取向

从区域一体化的内涵、形成机制来看，协同创新理论的内在机理与区域一体化殊途同归，协同创新理论更强调一体化中的“协同”与“创新”并举，以创新协同带动共同发展。区域一体化更强调共同发展的重要性，也是协同创新的最终目的所在。[4]从陕西发展来看，“建设大西安、带动大关中、引领大西北”，已经成为陕西发展的普遍共识。关中协同创新发展就是要通过创新集聚，进一步推动关中经济一体化，打造大关中城市群，发挥大关中在全省、全国乃至世界发展中的创新引领和辐射带动作用。从大关中一体化推进的现状来看，正是由于关中协同创新发展与实现大关中一体化之间的关系没有明确界定，导致工作思路不清晰，措施不得力，出现了“协同创新”与“大关中一体化”建设两张皮的情况。因此，大关中一体化应被明确为关中协同创新发展的基本取向。

三、关中协同创新发展的核心：完善市场机制

经济的发展就是要尽可能地提高资源配置和利用效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品，产生最大的经济效益。理论和实践一再证明市场配置资源是最有效率的形式。党的十八届三中全会明确要求要发挥市场在资源配置中的决定性作用。[5]

关中协同创新要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好發挥政府的作用，核心在于进一步完善市场机制，使得资源在市场中配置、过程在市场中进行、问题在市场中突破、成果在市场中形成、效果在市场中检验。关中协同创新发展的过程就是不断推动关中市场经济体制建设完善的过程。完善市场机制有三个重点，一是不断培育壮大市场主体；二是进一步盘活要素市场；三是要正确处理好政府与市场的关系。

（一）不断培育和壮大市场主体

企业是经济发展和创新的主体，市场主体不多不强不活，是制约经济发展和创新的主要瓶颈，也是关中协同创新发展不够快不够强的重要因素。如何培育壮大市场主体？应当坚持“平等对待、分类指导、协调发展”的原则。

“平等对待”是指无论国企（央企、省级国企）、外企、上市公司、民企、中小企业、小微企业、个体户、农村经济组织、新型企业组织等等，各类市场主体一律平等对待。这一点上切忌只说不练，更要防止叶公好龙。政府和社会对各类市场主体必须要有真诚、平等的尊重，为各类市场主体营造公平竞争的环境。“分类指导”是要针对不同类型的市场主体有不同的政策引导、扶持和管理办法。对于国企来说，重点是切实把国企培育为调整经济结构和产业布局，实现产业升级的核心力量；对国企的管理要严，既严格控制他们经营活动的边界，又确保他们的经营活动能够严格体现政府的宏观经济政策方向，实现政府的宏观管理目标。对于外企，重点在于引入符合关中整体发展方向，能够带来先进技术、管理经验和巨大海外市场的企业；对外企的管理取向是精，这倒不是说一定要是世界500强企业，而是要强调引入外企不管规模大小和数量多少，一定要能够精密契合关中协同发展创新的需求。对于上市公司和大型民企，重点在于培养行业龙头，引导他们成为能够有效实现资本、技术、人才和市场聚集，发挥巨大带动作用，参与国内国际竞争的企业；对这类企业管理的重点是扶，即用各类政策扶持他们迅速做大做强。对于中小微企业，指导的方向则是扩大市场主体数量规模、激发市场活力、解决就业和鼓励创新，强调一个活字。“协调发展”指的是不同类型的市场主体相互协调，相互促进，共同发展。为此，需特别处理好国企和民企间的发展关系，通过经济增量中的动态平衡来形成国企和民企和谐共生、协调发展的良好局面。

（二）进一步盘活要素市场

要素配置使用效率是经济发展与创新的根本问题。[6]完善关中市场机制一定要在盘活要素市场方面下大力气。

1. 提高核心要素特别是土地资源的集约利用。目前把土地配置的权限分散到县一级，土地要素的配置是极为粗放的，浪费也比较严重，这不仅不利于形成体现土地资源真正价值的市场价格，比如西安地区乃至全关中地产价格一直低于相邻省份省会城市及周边，更重要的是不利于关中统一市场的形成和产业的整体布局。因此，为增强关中地区发展的系统性整体性协同性，可以考虑建设关中地区统一的土地交易配置市场，实现关中地区土地的统一管理和配置，这在很大程度上可以为关中地区的产业结构调整和产业布局科学化提供市场化的管理工具和手段。endprint

2. 努力降低要素配置的制度成本，打破要素市场的行政区域限制和绝大多数行政管制，放开绝大部分要素市场。这不但会提高关中地区内部资源配置使用效率，而且会进一步吸引外部区域的资源到关中来交易配置。

3. 主动构建高层次的要素交易市场。在提高资源配置集约程度和效率的基础上，主动有意识地构建能源、资源、资金、地权、林权、大宗工农产品、文化产品、服务、股权、期权、金融产品、设备、技术、知识产权、人才等交易市场，努力形成一定数量在全国乃至在全球具有一定地位的交易中心，增强关中地区市场的高度和厚度。[7]

（三）正确处理好政府与市场的关系

正确处理好政府与市场的关系是完善市场机制的前提。当前关中地区值得关注的亮点是“竞争性政策”的应用。竞争政策的核心目标是保护和促进市场竞争，确保市场竞争机制在相关市场发挥作用，從而提高生产效率和资源配置效率，提高社会整体福利。对于关中地区来说，竞争性政策应该成为政府的基本经济政策取向，特别是要避免出现在资源配置、要素市场改革和产业布局中过度依赖行政规划的状况。行政规划看似清楚明了、整齐划一、推行起来较快，但也抑制了市场本身的作用发挥，不利于长期有效的市场机制的形成。一些地方依据行政规划形成的产业中心、工业园区，在政策效应递减后出现的困境和由此而来的反弹、倒退，值得我们深思和警惕。

四、关中协同创新发展的重点领域

协同创新不应当只是停留在研究和宣传上的口号，而是要迅速成为有内容、有路径、有政策、有措施、有落实、见成效的实际行动。在不断完善市场机制的同时，加快推进关中协同创新发展，还应从行政体制改革、产业规划、金融创新、产学研一体化、人才的使用和培育等领域加强建设，重点突破。

（一）以行政体制改革创新为先手棋

行政体制的改革创新应当摆到关中协同创新的首要位置，有必要从治理能力和治理水平现代化的高度来认识行政体制创新的重要性和紧迫性。要实现行政体制的创新，一是要解放思想，有敢闯敢试的决心和勇气，敢于走到行政体制改革前列，充当改革的先锋，探索形成最适应于关中协同创新发展的行政体制。二是要尽快确定行政体制创新的核心内容，比如：在行政区划设置方面，根据关中协同创新发展的新定位和产业布局，从加大资源集约化程度，扩大经济单元规模角度出发，调整现有区划，有机合县并县、合市并市，或在经济职能与社会民生职能分开的基础上实现行政区划与经济区划分开；在行政层级设置上，按照扁平化的要求，减少行政层级，实现省授权“关中一体化领导行政机构”直管县的格局；在简政放权，提高行政效率方面，大力缩减审批事项范围、简化审批手续、精简办事机构、减少财政供养人员等等。[8]

（二）以科学的产业规划为引领

科学的产业规划，是关中协同创新发展的重要内容。以规划为引领，利用产业结构调整带动区域经济布局调整，利用构建纵向产业链突破横向区划限制。

1. 在认识上，把关中作为一个有机体来认识，在产业布局上对关中做整体化、系统性、结构化的考虑。在西安与关中其他市区的关系上，西安可以是龙头、是大哥，但这绝不意味着在每一个产业中，都是核心企业在西安，其他市区做配套。“大西安”要有进有出，各市区的利益诉求必须兼顾。同时，要有意识地把教育、科研、医疗、养老等社会公共资源从西安分出一部分，在关中地区做有机分布，为产业的有机布局奠定基础。

2. 在产业布局上，强调“存量散开、增量集聚”，即针对现有产业布局中存在的同质化、各地重复雷同的现象，通过主动的撤、关、散来解决，而对新培育新引进新兴起的产业，要主动集中集聚，形成龙头。要以国际国内市场为导向，通过产业政策的系统调整，培育若干具备国际竞争力的产业群落以及合理分工和梯度互补的产业体系。为此，各城市要充分发挥自身优势，在区域性的主导产业、支柱产业定位中寻找自己的位置，因地制宜地配合区域主导产业、支柱产业的形成与发展。[9]关中产业布局可按“一个发展极（西咸复合中心）、多个支撑点（宝鸡、铜川、渭南、杨凌）、九条发展轴（以西安为中心的‘米字型高速干道）”的基本格局展开，形成发展轴上整体相关、互补的主导产业群体，创建大单元、高连接性和高创新吸收率的主导产业和推进型企业，进一步培育、发展各种企业集团、企业网络和其他中间组织，加强省内各种产业的产业关联度，增强与周围地区的产业和经济整合，提高全区产业组织的竞争力。

3. 在运行机制上，可以建立关中产业发展投资促进协调机制，统筹协调重大项目布局，对产业项目统一评审、准入、选址和流转。增强西安对周边城市的辐射带动作用，与其他地市互动联动、形成板块。促进西铜、西渭、西商一体化发展，打造“关中一小时经济圈”，强化西安的引领带动作用。

（三）以金融创新为抓手

把金融创新作为关中创新发展的重点，不仅是因为区域经济和各产业的发展都离不开金融的支持，更重要的是因为金融业本身就可以成为协同创新发展的核心内容。当前“一带一路”战略的实施，为陕西特别是关中金融创新跨越发展提供了难得的契机。

1. 通过金融制度创新，筑巢引凤，吸引国际国内众多的银行、金融企业和组织来关中设立营业办事机构，实现金融资源的汇集。这需要我们创新性地提供良好的金融市场环境和政策，为此，可以考虑选择一个市（区）建设关中创新发展金融实验区。

2. 加大金融机构创新，大力培育金融组织，面向“一带一路”需求，在为“一带一路”提供金融服务的过程中，培育一批关中当地的有特色的金融机构和组织。比如可结合关中一体化建设筹建关中发展银行，结合陕西、西北和“丝绸之路经济带”沿线能源优势筹建能源银行、能源开发基金，面向“一带一路”物流金融服务需求筹建物流金融银行、物流保险公司等。

3. 推进金融市场创新，面向“一带一路”需求，推进差异性市场和时间性市场的创新。进一步优化金融生态环境，大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。健全政府与金融监管部门之间协调机制，信用产品、信用信息应用更加广泛，社会信用体系建设进一步加强。endprint

（四）推进产学研一体化

科研资源是关中地区的禀赋优势，但这一优势没能有效转化为发展优势。这主要是因为关中地区产学研三环节没能有机整合，科研成果的有效转化，形成产业链、价值链这一步解决的不够好。所以当前科技创新的重点应聚焦产学研一体化。

1. 壮大科技创新主体，鼓励企业、学校、科研机构、资本通过股份股权合作，成立创新性高科技公司；以军工、能源、新型制造、无人机、计算机、人工智能等行业为重点，扶持一批科研创新性的龙头型企业；大力推进“万众创新、大众创业”，在市场中培育一批科技创新创业企业。

2. 大力培育科技成果交易市场，建议定期推出全国性的“科技成果交易會”，形成国家级的科技成果交易中心；建议搭建线上科技成果交易平台，占领线上产学研一体化的高地。

3. 加大对科研成果转化的政策和资金支持，财政政策方面可以由政府成立科技成果转化专项基金，税收政策方面可以对科技成果有效转化实施特别税收减免，研发经费抵扣税收，奖励政策等促进科技成果有效转化。[10]

（五）注重人才的使用和培育

一切发展的竞争最终都是人才的竞争，关中协同创新的成效最终取决于能否在人才竞争中取得优势地位。陕西本是人才汇聚之地，这些年在引进外来人才方面力度也很大，但在人才的使用和培育过程中，还是存在不尽如人意的地方。应从以下四个方面创新人才使用培育机制。

1. 注重人才培育的长期性。人才的发现培育和作用发挥有一定的时间周期，短期政策和多变的措施即使力度很大，也难以起到真正的效果。所以，要制定人才使用培育的中长期规划，系统地规定人才的培育使用目标、路径和保障措施，给人才提供稳定的预期，可以为人才培育使用机制的良性发展奠定坚实的基础。

2. 注重人才队伍的流动性。人才流通既包括区域间的横向流通，也包括不同层级间的纵向流通，还包括政府、企业、高校、研究智囊机构等不同行业间的流通。无论是横向、纵向还是行业间流通，都需要我们在人事政策上有大突破的勇气和方法，突破制约人才流通的壁垒，打通人才流通的通道，实现人才自由流动。

3. 注重人才培养的层次性。关中的协同创新发展既需要高端的、在某一领域处于绝对领先地位的特殊人才充当领军人物；也需要中端的、在某一方面有较高水平，能够体现行业先进理念和技术水平的中等人才；更需要大量、熟悉本行业本岗位先进技术，具有较强实际操作能力的实用人才。不同层次人才协调统一发展，通过人才队伍的供给侧改革实现人才结构的优化和供需平衡。

4. 要处理好本地人才和引进人才的关系，避免出现本地人才显现不出来、提拔不起来，外地人才作用发挥不明显、扎不住根的情况。总的来说，就是要在面向“一带一路”提供产品和服务的实践中，创新出能够发现人才、吸引人才、培育人才的工作机制。[11]

综上，关中的协同创新发展，要在“一带一路”大战略背景下，深入贯彻落实习近平总书记来陕视察讲话精神，高点定位，努力成为“一带一路”区域经济中心；要进一步明确“大关中一体化”的价值取向，通过不断完善市场机制，为关中协同创新发展奠定坚实基础；同时要注意加大行政体制、产业规划、金融、科技和人事制度等改革创新力度，才能为关中协同创新发展提供源源不断的内生动力。

参考文献：

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[11]陈井安，方茜.区域协同创新视角下的人才政策：模式分析与路径选择[J].公共管理，2015，（2）：102-105.endprint