军转干部型民警在公安执法规范化建设中的问题及对策研究——以大连市公安局为例

夏立款，杜 航

（1.中国人民公安大学，北京 1000381；2.辽宁警察学院，大连 辽宁 116000）

军转干部型民警在公安执法规范化建设中的问题及对策研究
——以大连市公安局为例

夏立款1，杜 航2

（1.中国人民公安大学，北京 1000381；2.辽宁警察学院，大连 辽宁 116000）

军转干部自部队转业进入公安后从身份上可将其称为军转干部型民警，军转干部型民警是我国人民警察序列的重要组成部分。目前对这一群体的现有研究成果主要集中在安置政策方面，从公安执法视角对其进行研究在学术上留存着空白。在当前执法规范化建设深入推进的警务改革中，探索军转干部型民警在执法规范化建设方面存在的问题并提出相应的解决措施，对推进我国的警务现代化水平、提高执法质量具有重大现实意义。

军转干部型民警；执法规范化；警务改革；对策

一、军转干部型民警群体现状分析

（一）军转干部概述

2001年1月19日，依据《国防法》和《兵役法》制订并实施了《军队转业干部安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》第二条对军转干部作了简明的定义：退出现役做转业安置的军官和文职干部。以概念展开，可做转业安置的军官和文职干部是被任命为排级以上职务或者初级以上专业技术职务，并被授予相应军衔的军人，不包括排级以下的军人（包括义务兵）。[1]

《暂行办法》第三条规定，军队转业干部是党和国家干部队伍的组成部分，是重要的人才资源，是社会主义现代化建设的重要力量。此条规定明确了军转干部的政治身份，这为安置军转干部奠定了制度依据。

（二）军转干部安置性质分析

我国的军转干部安置具有久远的历史沿革。可以按照时间轴将我国的军转干部安置制度做一个划分，1927年—1949年是我国军转安置制度的初创阶段；1950年—1966年是我国军转安置制度的形成阶段；1967年—1974年是我国军转安置制度涣散阶段；1975年—1989年是我国军转安置制度的恢复阶段；1990年至今是我国军转安置制度的调整完善阶段。[2]

对于军队转业干部安置这一问题，《暂行办法》第三条规定， 军队转业干部为国防事业、军队建设作出了牺牲和贡献，应当受到国家和社会的尊重、优待。第八条规定，安置军队转业干部是一项重要的政治任务，是全社会的共同责任。党和国家机关、团体、企业事业单位，应当按照国家有关规定，按时完成军队转业干部安置任务。关于军队转业干部安置，党和国家明确将其定位为一项政治任务，习近平总书记在2016年全国军队转业干部安置工作会议上明确指出军队干部转业到地方工作，是他们人生的重要转折，要安置好，也要使用好，继续发挥他们的作用，不允许以任何理由拒绝接收军转干部。

综上，可以将军转干部安置政策视为国家对转业干部的特殊福利制度，是国家公共意志的体现，其转业从本质上说只是工作领域和工作岗位的变动，并不影响其政治身份和政治待遇，转业前后都是国家的干部。

但是，需要格外注意的是，军转干部转业安置进入公安系统的性质是典型的国家行为，是国家基于相关政策，将军转干部的工作岗位由部队转移到公安系统，也可以将其理解为跨部门工作调动。

（三）军队转业干部安置进入公安现状考量

军转干部安置进入公安系统转型成为军转干部型民警从本质上区别于公安民警招录。上文论述了军转干部安置政策是一项政治任务，其转业前后都是国家干部，转业前后的政治身份和政治待遇不受影响。那么军转干部安置进入公安系统成为军转干部型民警从表现形式上是国家将军转干部的工作从部队调动到公安系统，这与公安民警招录存在本质区别。主要体现在公安民警招录是从外部补充警察人力资源的方式，其招录的是主任科员以下非领导职务的人民警察，规定着严格的招录原则、招录条件和招录程序。

《安置办法》第四条规定，国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。所谓计划分配安置制度，是指转业干部选择计划分配后，由安置地党委和政府负责为其安排工作、职务及落实待遇的安置制度；所谓自主择业安置制度，是指担任一定职务等级、服务满一定年限的专业干部在相应保障的前提下，自愿放弃由政府安排工作的机会，自主选择职业并实现就业的安置制度。[3]本文的研究对象是计划分配安置制度下的专业军官，不包括选择自主择业安置制度的军官。

鉴于军转干部安置政策是国家对于转业军人的一项福利制度，其转业前后变化的只是工作岗位和领域，不变的是其政治身份和政治待遇。在对《暂行办法》的贯彻落实上，选择计划分配安置的转业军人会被安置到党和国家机关、团体、事业单位、企业。

笔者以辽宁省大连市军转干部作为研究样本，统计了2001年——2010年的军转干部安置情况，见表1：

表1 2001年——2010年大连市军转干部安置明细表

2001年是《暂行办法》实施的第一年，这一年开始，国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。2001年——2004年，计划安置数量要低于自主择业安置数量；2004年——2010年，计划安置数量远远高于自主择业数量，且安置到党政机关的军转干部比例很高，说明党政机关是安置转业军人的主要单位。

转业进入公安系统中的军转干部数据包含在党政机关接收指标中，公安机关每年都会发布接收安置军转干部的文件，明确接收原则、安置细则等。为了更好地进行实证分析，笔者在表一的基础上继续进行深挖，统计了2001年——2010年大连市公安局接收军转干部的详细数据，见表2：

表2 2001年——2010年大连市公安局接收军转干部数量明细

2001年——2003年，受到计划安置数量和党政机关安置数量的限制，每年转业安置进入公安系统中的军转干部数量平均为65名；2004年——2010年，每年转业安置在公安系统中的军转干部数量平均约为300名。根据笔者对大连市公安局政治部相关负责的民警的访谈，2010年——2016年，每年军转干部安置进入公安系统的数量也保持在每年约300人的水平。这些安置在公安系统中的转业干部几乎都被安置在基层派出所，少数年份会安置一些名额在看守所。

为了将大连市公安系统接收军转干部的数量更加直观地进行展示，笔者收集整理了大连市公安系统招录明细，希望将每年大连市通过公务员招考招录的警察与每年安置的军转干部型民警在数量上做一个对比。由于数据冗杂，为了便于说明和展示，此处以2013年为例。大连市公安局2013年通过公务员考试招录名额为179名，见表3：

表3 2103年大连市公安系统公务员招录数

2013年大连市公安局共招警179名。从表1可以看出，2013年，大连市共接收安置军转干部717名，计划安置数量为556，其中519人安置进入党政机关，这519人中又有约300人安置在公安系统。所以从数据上看，近年来，大连市军转干部安置进入公安系统进而成为军转干部型民警的数量要高于公务员招警的数量。

截止到目前为止，大连市公安系统中军转型民警占全体民警的比例畸高。此外，在公安系统中，还有大量的复员义务兵，其复员后在公安系统从事警务辅助工作，即辅警。这一群体参与公安执法活动是一个值得研究的课题。结合目前执法规范化建设的深入推进，探究军转干部型民警在执法规范化建设大潮中的角色具有十分重要的现实意义。

二、军转干部型民警在当前执法规范化建设中存在的问题

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高，全面建设法治公安。执法规范化建设在当前的警务改革中起着全局性、基础性地位，其对于提升国家法治水平、建设现代化警务不可或缺。然而，根据实证调研，目前军转干部型民警与执法规范化要求相距甚远，存在问题较多，主要表现在以下几个方面：

（一）角色转变慢，行为态度涣散，履职意愿被动、勉强

军转干部转业主要是两种情况，一种是因为军转干部本人自知在部队没有晋升空间，主动要求转业，希望能在公安系统有晋升空间；另外一种情况是因为军转干部因为年龄达到晋升上限，被动转业安置进入公安系统。从年龄上看，军转干部型民警基本上都在35岁以上，往前推算，这一群体都是在青年时参军入伍或者考取军校，经过部队的历练，掌握了部队的工作技能，然而其进入公安系统，属于无奈的“半路出家”，换句话说如果有更好的去处或者是别的选择，其可能不会选择公安作为自己的安置单位。局限于军转干部的年龄偏大且有“二次就业”的顾虑，其适应公安工作较慢。在笔者调研过程中发现，军转干部入警后有两种极端表现：一是积极追求实职领导岗位，如果没有如愿就会消极对待工作；二是一开始就没有对公安工作树立正确的态度，只是将公安工作视为养家糊口的一个工作。综合来看，军转干部型民警适应公安工作节奏较慢、意愿较低，履职能力不高，这一现状不利于构建执法规范化建设的队伍基础。

（二）一定程度上存在权力寻租的现象，不符合严格规范公正文明执法的总要求

从军转干部型民警安置岗位上看，基本上都是在基层一线执法单位，基层派出所是接收安置军转干部的主要公安单位。基层派出所以辖区划分，各辖区一般都包含居民住宅、餐饮、娱乐等功能区，派出所对本辖区各功能区承担着治安管理的责任，在治安管理过程中，派出所民警与辖区各种关系在一定程度上存在着讳莫如深的关系，其中尤以军转干部型民警为突出，军转干部型民警在部队经历“种种历练”，加上较为成熟的年龄和经验优势，他们在执法过程中会较为娴熟地进行权力寻租，严重损害警察权威，不符合严格规范公正文明执法的要求。具体来说，限于辖区范围有限和社会关系的无限，很多案件的当事人还没有被带到派出所，关系人的电话就打到了所里，严重阻碍了案件依程序进行。此外，军转干部型民警在执法过程中不能做到客观中立，随意制造自己的“自由裁量权”。这表现为，在当前小案多发、频发的背景下，在嫌疑人和被害人都明确的情况下，降低小案的办案标准，允诺被害人尽全力办案、暗示嫌疑人会争取其处罚最小化，这样就会得到被害人和嫌疑人的感激，在私下里接收双方当事人的宴请、实现权力变现等，此种情况类似于法院的“吃完原告吃被告”。

（三）法律素养欠缺，执法能力不足，不利于建立规范的执法办案体系

军转干部型民警总体上是在高中以下学历参军入伍，在部队上会有一定比例的人考取军校接收再教育。然而总体上看，部队作为一个相对封闭的圈子，与社会接触较少，转业入警后其公安基础业务能力亟待提高，主要表现在军转干部型民警的法律知识储备不够、法律思维没有形成、运用法律办案的能力短时间内建立不起来。如在制作笔录中，一些军转干部型民警竟然连用办案电脑打字都不会，这种情况如何能期待其做出一份较为完善的笔录；还比如，多数军转干部型民警因为不熟悉法律规定，在案件定性上往往存在差错、不知道如何使用强制措施；再比如，一些军转干部不懂得公安办案技巧，不会因案使用不同的侦查措施，导致无法及时锁定嫌疑人，浪费侦查资源等等。我们必须明确的是，执法规范化建设最重要的是公安民警执法能力普遍提升，然而综观军转干部型民警的执法现状，发现其与执法规范化建设的要求相差甚远。有人可能会拿军转干部型民警的执法效率来反驳笔者的观点，认为基层执法效率高于执法规范化，然而笔者的观点是，执法效率必须建立在执法规范化的基础上。

（四）执法粗糙，瑕疵执法，缺乏执法培训

执法规范化建设要求细化执法标准，为公安民警提供健全、完备、可操作的执法指引；落实以审判为中心的诉讼制度改革要求，坚持全面客观及时收集证据，进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准，完善执法制度。[4]对照军转干部型民警的执法实践，发现军转干部型民警在公安执法过程中经常会创设各种看似合理但不合法的制度，笔者在此举一例以说明此问题：在刑事强制措施中有取保候审，取保候审有人保和财保两种，采用财保的需要将取保金交到公安机关指定的银行账号。然而经过调研，笔者发现军转干部在执法实践中创设了一种名为“押金”的制度。所谓“押金”制度，其适用于犯罪嫌疑人，是在讯问笔录做完后，确定嫌疑人需要追诉但是由于其他原因不能及时移送起诉时（如涉案财物需要估价等），民警告诉嫌疑人让其交一定数额的金钱，让其随叫随到。在调研发现这一问题后笔者非常惊讶，然而军转干部型民警对此现象却很淡然。试想在深入推进执法规范化建设的当下，不仅不能依法履职，反而肆意造法，执法规范化建设长此以往就会成为一个口号。此外，一些军转干部型民警转业后晋升无望，总是将公安工作当成是一个谋生的工具，精力放在工作以外的地方，对一些报案人受案不积极、受案之后不立案，这一现象对被害人来说会堵塞其权利救济的渠道，对公安机关来说，造成了公安警情不能全面掌握，人为制造了许多犯罪黑数。

三、军转干部型民警适应执法规范化建设对策

综上所述，军转干部型民警在当前深入执法规范化建设过程中存在的问题较多，且性质较为严重。上世纪90年代，贺卫方教授在《南方周末》上发表了一篇《复转军人进法院》的杂文，指出复转军人不应当成为法官，除非他们从前受过系统的法律教育，并且符合法官任职的其他要求。[4]笔者认为目前解决军转干部型民警在执法中存在问题的根本便是停止接收，因为复转军人同样不能成为警察，除非其接受过系统的公安学教育，并且符合民警任职的其他要求。然而目前来看还不能做到这一点，在现实情况还不允许的情况下笔者期待能够针对公安系统现有的军转干部型民警提出改进措施。

（一）加强对军转干部型民警的再融入教育，激发其对公安工作的使命感、荣誉感

在笔者的调研过程中发现军转干部型民警当中普遍存在着一种对公安队伍不认同的现象。这种态度和看法与公安工作格格不入，亟需改变。笔者认为应该在市局政治部层面成立军转干部型民警教育办公室，负责对入警的复转军人进行再融入教育。再融入教育的目的是为了端正军转干部的态度，使其在入警后能够以积极、负责任的态度对待工作。再融入教育的内容可以包括思想政治教育、公安光荣历史教育、公安工作荣誉感教育等。 当前基层公安机关的执法环境相对复杂，面临着很多挑战。我们一直在强调着重塑警察权威，希望能够在提振警察权威的基础上保障高效执法。试想，如果民警自己都不尊重自己，不把自己当回事，那么还怎么面对社会开展执法活动。所以军转干部型民警要及时调整自己的心态，放下自己的架子，从基层做起从小事做起，为成为一名合格的人民警察做好思想准备。

（二）完善对军转型民警的生活物质保障，让其无后顾之忧，安心投入公安工作

军转型民警面临着“二次就业”问题带来的困扰，加上军转型民警往往都已经结婚生子，承担着赡养老人，养育子女的重任。复转军人入警后，市局政治部层面应认真对待这一现实问题，制定应对措施，尽可能解除军转型民警的工作的后顾之忧，让其能够安心投入工作。比如，根据安置办法积极严格落实其待遇问题、根据其家庭情况妥善安排其加班、出差、关心其子女生活教育问题等。公安系统是一个大家庭，要让军转型民警在公安大家庭中感受到温暖和爱，增强其对公安工作的认同感。在这一点上要格外注意军转干部型民警开展权力寻租活动，即为了私利违背工作原则、亵渎公平正义，损害被害人、嫌疑人等的合法权利。在金钱物质问题上，军转干部型民警要注意自我监督和组织监督。

（三）调整部分军转干部型民警的工作岗位，去承担政工、办公室等非执法工作

由于军转型民警往往没有受过专业的公安学教育，没有系统的法律知识，缺乏相应的公安技能和执法办案经验，他们的执法活动出问题的可能性较大。在调研过程中，笔者发现军转型民警执法相对随意，对刑讯逼供等禁止性规定较为漠视，被投诉的概率较高。可以考虑根据个人情况，结合执法能力，将一些执法能力不足的军转型民警调离执法岗位，让其承担诸如思想政治工作、办公室内勤工作等内部工作。

（四）加强完善执法培训，提高军转型民警的执法能力

毫无疑问的是，民警个人执法能力的充分提高才有可能在更大范围内实现执法规范化这一目标，这一点对于军转干部型民警尤其重要。军转型民警在部队工作的环境较为封闭，与基层公安实践工作相差甚远，其入警后对其加强执法培训尤为重要。执法培训的内容应该包括公安法律知识培训、公安基础业务知识培训、公安机关办理案件程序培训、武器枪械使用培训等。除这些专业知识和技能培训外，还要重视对军转型民警的社会责任感教育，培育其对于公安工作的担当精神。

（五）加强、完善对于军转型民警的执法办案监督制度，保障执法办案质量

执法规范化建设要求完善执法监督管理体系，对于军转型民警来说，其要做好刑事案件材料，适应刑事案件法制部门统一审核、统一出口的制度；还要完善责任追究制度，如果一旦由本人原因造成本可避免的执法过错，要能够接受执法过程纠正和责任追究，对军转型民警要勇于实施办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制度；在对军转型民警的执法办案监督上，要完善当事人权利救济机制，健全举报投诉事项的受理处置、核查督办、结果反馈工作机制。加强对军转型民警的执法办案监督并且落到实处能够期待提高其执法质量，为执法规范化建设奠定良好的基础条件。

（六）健全完善竞争、激励机制，建立适用军转型民警的畅通上升渠道

对于部队军人来说，他们普遍信奉“见红旗就抗，见第一就争”的原则，其转业后这一原则仍然对其有效。激励机制对于军转型民警十分重要，所以要针对军转型民警这一群体研究制定相应的政策，保证其能够通过相应的竞争激励机制实现理想追求。这种激励机制应当包括军转型民警之间的竞争与激励机制、军转型民警与社会招录民警之间的竞争激励机制，总的来说就是要保证军转型民警能够通过自己的努力看到上升的渠道和希望，激发其对于公安工作的持久的热情和投入。

结语

总体而言，目前军转干部型民警能够基本满足日常执法活动的要求，但这仅是相对治安行政执法活动来说的。公安民警的日常执法活动包括治安行政执法和刑事执法。允许公安民警一定限度内的裁量权、民警在很多治安案件中可以居中调解、治安行政程序相对刑事诉讼程序简易等特点作为治安行政执法活动的特点，这些特点相对来说决定了军转干部型民警经过实践历练能够在一定时间内满足治安行政执法活动的要求。然而在刑事执法领域军转干部型民警的执法往往差强人意。严格的罪刑法定、复杂的正当程序要求对军转干部型民警而言是一项考验。当前我国正处于进行警务现代化改革的征途中，全力推进以审判为中心的诉讼制度改革、探索施行办案质量负责制、进行主办侦查员制度，这要求我们必须以负责任地态度去衡量军转干部型民警的角色：其在执法活动中的执法质量如何？其执法活动与执法规范化建设的差距几何？笔者认为我们很难有勇气给出积极地回复。这就更加彰显出对军转干部型民警规范化执法改革的必要性和迫切性。曾几何时，军转干部进法院现象相当普遍，笔者相信，军转干部在不久的将来也应该严格限制进入公安系统。

在上文中笔者通过实证研究的方法剖析了军转干部型民警在公安执法规范建设中的种种问题，在指出问题的同时必须辩证看待军转干部型民警在执法规范化建设中不可忽视的作用。

军转干部型民警这一群体是我国人民警察序列的重要组成部分，其承担着保卫国家安全、维护社会治安秩序、服务人民群众重要职责，发挥着重要作用。军转干部型民警在补充我国人民警察理论方面有着自己独特的优势。比如，军转干部型民警身体素质良好、抗压能力强，能够适用公安实践的高强度工作；又如，军转干部型民警执行力强、工作效率高，能够较好地满足繁重的执法活动要求；再如，军转干部型民警社会经验和人生阅读相比社会招警民警而言更加丰富，相对容易理解和适应当前的公安执法现状，能够较娴熟地处理各种治安事件，在化解邻里纠纷矛盾方面具有不可替代的优势。此外，军转干部型民警都已进入成熟的年龄、成立家庭，其能够安心投入工作，往往不会朝三暮四。这些都体现出军转干部型民警在增强公安队伍战斗力、凝聚力方面的宝贵品质。

[1]叶丹从.“军队人”到“地方人”——军队转业干部的角色转换研究[D]，南京：南京理工大学，2013.

[2]滕晓波.中国特色军队转业干部安置问题研究[D]，上海：复旦大学，2009， 11-15.

[3]中共中央办公厅国务院办公厅.关于深化公安执法规范化建设的意见[EB/OL] .http://news.xinhuanet.com/legal/2016-09/27/c_1119634702.htm，2016-09-27.

[4]贺卫方.复转军人进法院[N].南方周末，1998-01-02.

Research on the Problems and Countermeasures of Military Cadres’Police in the Standardization Construction of Public Security Law Enforcement——Taking Dalian Public Security Bureau as an Example

XIA Li-kuan，DU Hang
（1.People’s Public Security University of China，BeiJing，100038；2.Liaoning Police College，Dalian，Liaoning，116000）

Military transfer cadres from the troops into the public security after the identity can be called the military cadres. Military cadres are an important part of our people’s police sequence.the current research results of this group is mainly its resettlement policy research，there is no view from the perspective of public security.It is of great practical significance to explore the problems existing in the standardization construction of military cadres and to put forward corresponding measures to promote the modernization of police affairs and improve the quality of law enforcement in the current policing reform of law enforcement construction.

military cadres; law enforcement standardization; policing reform; countermeasure

李语湘）

D631.15

A

2095-1140(2017)05-0107-07

2017-05-19

2017年度中国人民公安大学实践教学基地调研项目“军转干部型民警在公安执法规范化建设中的问题和对策研究——基于对大连市开发区公安分局的实证研究”（2017JKF01710）；北京市青年英才项目“‘侦查、预防、服务 ’三元一体警务模式”

夏立款（1991- ），男，安徽蚌埠人，中国人民公安大学2015级硕士研究生，主要从事侦查学、网络安全研究；杜 航（1967- ），女，辽宁大连人，辽宁警察学院侦查系副主任、教授，主要从事侦查学研究。