农村基层法治建设的困境与出路——以某市农村“精准普法”为例

刘 永，沈修铭

（闽南师范大学，福建 漳州 363000）

农村基层法治建设的困境与出路
——以某市农村“精准普法”为例

刘 永，沈修铭

（闽南师范大学，福建 漳州 363000）

某市力推大学生志愿者下乡“精准普法”，并在具体的运作过程中取得了一定的社会效果。然而其过分依赖制度强行输入式路径，罔顾转型中国农村宗法残余严重、基层自治虚化等社会实情，导致该路径效能低下，反而进一步加大了农村基层法治建设的困境。惟有立足农村社会生活的实情，为农村基层自治提供智力支持，促进制度理性与社会土壤的耦合，方能为农村基层法治建设的困境找到一条相对合理的出路。

农村基层法治；困境；精准普法

一、某市“精准普法”的现状

（一）某市“精准普法”①某市“精准普法”项目是该市“依法治市”项目的子项目，其委托当地高校派遣大学生志愿者通过走访入户、普法情景剧、普法宣传栏的方式进行具体运作，以期达到对广大村民进行“精准普法”的目的。的运作

某市从2016年4月开始力推大学生志愿者下乡“精准普法”，并在促进法制宣传等方面取得了一定的社会效果。其具体运作如下：

1.走访入户。大学生志愿者以小队的形式分散到各个村庄中去，由村干部带领进入村民家中，普及《治安管理处罚法》、《物权法》、《合同法》、《劳动法》与广大村民日常生活息息相关的法律法规；并以户为单位，一对一结成对子，使得每家每户都有一个可以及时反馈的普法宣传员，达到“精准普法”的目的。然而，由于带队的有相关经验的法学院领导、教师（大部分有律师执业经验）和地方司法干部在出席开幕式后即全程不再参与，将其后的反馈问题遗留给自身知识体系不完备，根本不具备解决相关问题能力的大学生志愿者；再加上部分普法宣传员缺乏地方性知识和处理人情世故的能力，导致在实际的运作过程中村民对普法宣传员反馈热情不高，甚至出现村民呵斥和抵触大学生志愿者的情况。村干部也对此类活动支持力度不大，言语中明显可见对此类活动的整体排斥（详见下表）。

某市精准普法志愿者一对一反馈统计表

2.普法情景剧。通过大学生艺术团下乡的形式，向村民表演话剧、小品等普法情景剧，借情景剧的形式普及相关法律知识，让村民在比较轻松愉悦的状态下接受较为枯燥的法律知识。本来由于情景剧的娱乐性，很容易让村民有代入感，进行促进农村法治建设。然而，尽管村民对情景剧形式较为喜欢，但是娱乐性重于知识性，大多数人即使从中听到了法律知识也由于其形式的娱乐性并未留下深刻的印象；另一方面，也由于大学生志愿者在“精准普法”过程中欠缺纠纷处理能力，村民对情景剧所传递相关法律知识和信息信任度不高，无法形成良好的知识输入，至多起到弥补农村贫乏娱乐生活的作用。

（二）某市“精准普法”存在的问题

某市“精准普法”由于缺乏合目的性与合规律性相统一的认识，在农村基层法治建设中又过于依赖制度强行输入式路径，导致在实践中存在下述问题：

1.破坏原有宗族平衡，造成农村民众感情破裂，滥诉现象严重。由于转型中国农村宗法残余严重，农村基层法治建设在转型中国法治建设中属于薄弱的一环，如果采取简单粗暴的制度强行输入式路径，法治建设在农村地区的面临难度势必远超城市。正如前述实践调研所知，农村地区尚属于“熟人社会”，其纠纷处理机制大多遵循宗法关系所决定微妙人际关系，很多的矛盾纠纷都是通过村中德高望重或地位较高的中间人来进行调解。法律只是纠纷解决手段的一种，并非需要深入到农村社会生活的层层面面；再者，在农村社会，由于传统观念的影响法与刑经常联系在一起，甚至某市“精准普法”过程中出于维护农村社会问题的目的，也优先普及《刑法》、《刑事诉讼法》和《治安管理处罚法》，导致村民对以大学生为主体的普法宣传员敬而远之，客观上加大了农村基层法治建设的难度。然而，某市“精准普法”不仅没有考虑到农村社会的实际需求，反而力推以司法裁决为核心的公力救济，为农村社会人际关系的僵化、甚至破裂埋下了隐患。同时还有打破原有宗族平衡危险。在调研过程中有部分村民有将法律当成工具进行滥诉，反过来又破坏了司法权威。长此以往恶性循环，使本来就步履维艰的农村基层法治建设更加困难。因此，不去探寻制度理性与社会土壤相耦合的路径，反而通过制度强行输入，不仅无助于农村基层法治建设，反而打破农村的现有平衡和纠纷解决机制，造成更多社会问题。

2.将本应培养的公民意识扭曲为一种对抗意识。法治并非中国传统法家所鼓吹的用律、刑来统制社会的治理模式，而是如洛克所洞见的，个人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律许可。[7]法治，是给公民以最充分的自由，是给政府以尽可能小的权力。法治社会的真谛在于公民的权利必须保护，政府的权力必须限制，与此背离的就不是法治社会。法治社会是要维护人民的权利，限制政府的权力，法治观念深入人心，其实是个人权利观念的深入人心，推进法治建设的进程，其核心在于公民意识的培养，维权意识的增强。“精准普法”在有其政府制度推进之优势的同时，不可避免的存在着脱离农村社会土壤的弊端。“精准普法”虽然能使群众了解到更多的法律知识，但在一定程度上是属于输送知识式的普法，是通过呈现案例和相关法律规定的方式进行普法。这种方式可能会使民众陷入法律认识的误区，通过机械化的案例展示，容易使群众只认识到法律约束制裁的一面，而看不到法律维护公民基本权利的作用，甚至此种方式容易将公民意识的培养异化为群众意识对抗意识的形成，构成未来农村社会的不稳定因素。

二、农村基层法治建设的困境

“精准普法”对于农村基层法治建设的推进虽然存在着规范主义上的价值，但由于中国农村宗法残余严重、基层自治虚化等社会实情，导致该路径效能低下，反而进一步加大了农村基层法治建设的困境。

（一）宗法残余严重

随着转型中国城市化的加速，城乡二元格局不仅没有缩小反而由于户籍等制度壁障进一步加剧，农村宗法残余也日趋严重。[1]再加上农村多以宗族血缘关系形成家族聚居状态，往往导致村民对纠纷的第一反应，不是寻求公力救济，而是要么攀亲附戚，要么倚靠灰色势力。正如黑格尔所洞见的 “存在即合理”。[2]虽同属本村，因宗法残余而各自辈分、地位相差迥异，根本无法实现宪法所保障的人格平等；其次，若是实力相当的，便会由村中长者居间调节，调节的方式也不外乎“卖面子，讲情份”。如果其中一方违反约定俗成，悍然引入公力救济，必将导致以宗法关系为基础的农村调解机制失效，在多米诺骨牌效应之下，即使获得以司法救济为重心的公力救济，引入公力救济方往往失去村中认同，甚至救济后果不尽人意 。①尤以农村老人赡养纠纷为代表。

造成此尴尬境地的社会原因在于——“卖面子，讲情份”代表着传统的农村宗法调解机制，本身就是以人格不平等为纠纷解决之前提。冲突双方如果遵从宗法传统则大事化小。如果引入公力救济，则势必为宗法势力所排挤，这也是转型中国社会民众道德选择困境②即伦理学上所涉及的道德主体进行道德评价和道德选择时的一种二难状态。的根本原因之所在。就村民而言，尽管城市化进程加速，但由于其生产生活仍以农村社会为中心，城市以司法为核心的公力救济机制对于其不仅遥远而且于纠纷解决无补甚至起反作用，此正是公力救济本身由于缺乏与农村社会土壤的耦合所造成的制度理性失能！[3]

（二）基层自治虚化

基层自治尤其是农村基层自治，在现实运行的过程中由于以壮劳动力为核心的市场要素向城市的急剧转移，再加上农村集体经济的衰落的双重作用之下，原有的依托农村集体经济的农村基层自治逐渐虚化，甚至为宗族势力所侵蚀。正如西塞罗所洞见的公民与城邦生活的关系一样[4]，村民与农村社会生活的渐次脱节投射到农村基层自治中就表现为村民意识的缺失，尤其是在基层政权对农村基层自治的引导过程中尤为明显，进而缺乏参与农村基层自治的热情与向上流动的合理预期。据某市农村“精准普法”项目对农村基层自治的调研，不难发现农村基层自治尤其是村委换届选举中存在着明目张胆的“买票”等贿选行为！尤为痛心的是，由于村民缺乏参与农村基层自治的热情和渠道，对此种践踏公民基本权利和摧毁法治根基的行为视而不见，反而沾沾自喜于选举中所获得的蝇头小利；此外，村民对村委会成员，尤其是村长地位和权责认识不明。更有甚者将村长等同于财富的象征，如调研过程中所听到的“一个村长建一个别墅”的民间俚语。至于调研过程中，某些村在发放农业专项补贴的过程中层层截留③据大学生志愿者入户调查发现：每亩地原本应该补700元，最后村民每亩只领到70元，乃至7元也有。而又为村民所心知肚明的现象则不足怪哉！

（三）法治意识缺乏

尽管我国有中国特色社会主义法律体系已初步建成④2011年吴邦国委员长宣布有中国特色的社会主义法律体系已初步建成。，但广大农村基层民众由于农村基础教育建设的倒退，出现基础教育欠缺乃至个别文盲现象，新生代村民与90年代相比法治意识明显缺乏，转型中国民众的道德选择困境在新生代村民中显得尤为明显。随着城市化进程的加剧，广大农村壮劳力无可避免向城市集中，缺乏法治意识使其在城市生活中举步维艰，尤其在面临纠纷解决和成为城市执法管理的相对人时，其基本权利的实现缺乏正确的救济路径，一俟脱离了农村的“熟人社会”而进入“陌生人社会”，无法也无力通过法律维权，要么畏于强横忍气吞声，要么“以暴制暴”为社会的和谐稳定伏下安全隐患。又加之城市壁垒森严的户籍制度，导致广大农村壮劳力在劳动黄金年龄丧失之后不得不返回乡土社会，又反过来加深了农村基层法治建设的困境。[5]

三、农村基层法治建设的出路

正如萨维尼所洞见的，法律本身并非一个可以通过严谨的逻辑论证而假设而来的圆融自洽之存在，如果脱离了社会生活本身不过是一个乖戾专擅之物[8]，此时与其说法律是制度理性，毋宁说是制度桎梏！农村基层法治建设同样如此，制度理性不是建构在逻辑自洽或域外经验乃至城市生活经验之上，而是建构在农村基层自治与法治建设耦合的前提之上。法治要得到信仰，从根本上在于育化守法公民，而非强制将司法救济为核心的公力救济代替乡土社会传统的纠纷解决机制；育化守法公民就农村社会生活的实情而言，从根本上要从改善农村基层自治虚化入手，“送法下乡”的重点不在于走马观花式的口号宣传，而在于为农村基层自治的真正实现提供制度保障和知识训练，如此方能唤醒广大村民的自治意识，渐次由村民向公民转化。同时，也能帮助村民真正开始关心农村基层自治生活，运用公权机构所提供的制度保障和知识训练实现村民自身的应有权益，促进农村基层法治建设朝着合目的性与合规律性相统一的方向良性发展。

（一）农村基层自治的育化

法治的实现从根本上有赖于守法公民的育化，农村基层法治建设是法治建设在农村维度的延展，其成功与否不仅仅在于法规范对乡村社会生活的规制，更重要的还在于村民自治意识的育化。如果说“送法下乡”真正要实现其制度理性的目标，从根本上还在于能否从强行的制度输入转化到扶助村民自治建设的路径上来。

具体而言，在进行所谓“精准普法”的过程中，大学生志愿者首先应当帮助村民具备村民自治的能力。即依托《村委会组织法》从规范层面介入乡村生活的核心，将宣传普及《村委会组织法》与村民自治真正意义上的结合起来，而非停留在前述走马观花式的法制宣讲。同时，随着互联网+技术的广泛运用，尤其是支付宝与微信等即时聊天工具对农村物流与支付翻天覆地的促动，广大村民以往相对封闭的视野和交际也迅速扩大，甚至能够通过网络参与到乡村自治生活中来，但由于广大村民缺乏政治参与训练，形成了技术手段的先进与政治参与无序的矛盾状态。如何真正将《村委会组织法》为核心的乡村自治生活的圭臬绍介到乡村生活中去，就需要大学生志愿者既要坚持群众路线，充分调动基层群众参与乡村生活的积极性， 实现乡村建设的良性互动，更需要培养广大村民参与乡村自治生活的能力， 方能真正将底层信息传递回决策层，进而真正促进《村委会组织法》等乡村自治生活核心规范的完善。

（二）道德选择困境的突围

社会转型过程中的礼与法的冲突，是转型中国道德选择困境产生的根本原因，也是农村基层自治建设在传统文化和道德选择的阻碍。因此，如何帮助村民从道德选择困境中突围出来，进而促进从村民到公民的转化，也是改良农村基层自治建设社会土壤的基础。

就目前广大村民所面临的道德选择困境而言，其与乡村生活捆绑在一起严重阻碍了村民向守法公民的转型。宗法意识不是简单地否定自我，而是一种定格自我的稳定意识，是一种不愿意、不能够突破现有状况的自我设定。这种设定的后备再被冠以“忠孝节义”，并见诸于日常生活中的事物评价及善恶划分。再加上僵化适用法制的不良后果，使法成为社会生活的“元规范”在乡村受到排挤，乃至否定，这也是农村基层法治建设的最大阻碍。

所以，农村基层法治建设就必须突破农村道德困境，但又能通过简单粗暴的强制制度输入路径，而乡村生活传统对于纠纷解决的积极作用，而是去剥离宗法中阻碍法治建设的部分，即阻碍公民意识认知的部分。例如，在面对村干部腐败的问题上，不是去冲击亲亲相隐的宗法执念，而是引导村民积极参加乡村自治的活动，尤其是与其切身利益相关的诸如选举、宅基地分配和拆迁补偿等活动，让其在参与乡村自治的活动中，意识到自己的村民身份，即成为乡村自治基本成员的村民身份，也就是社员权对其切身利益的影响。这种意识一旦萌芽，就使宗法所影响的区域得到有效地划分，给法治留下渗透的空间。将区域划分完毕之后，整体形成了在不同区域内的不同评价，所谓的村干部或者村民，就会在有效的区域内得到有效切实的评价。人们一旦做出清晰的区域划分，就不会将一个领域内的负面评价迁移到另外一个领域，这就也就反作用于村民自治本身其的作用范围和舆论基础便得到了相应的净化并拓展。

接下来就是冲破原有宗法束缚的新区域内开始树立公民意识。所谓的公民意识就是村民对自我身份的认知。这种自我认知首先表现于：第一，我不是宗族成员，我是村民。也就是说，作为每个村的组成部分的个人不仅仅是居住成员，其还是这个共同体之中意识导向的决定因素和影响因素，这种影响力和控制力不因你的姓氏，血缘，年龄，威望之类的外在物质因素而改变。而是作为整个社会性聚居体所运作过程中的先定；第二，我是村民，而且是本村的村民。这个意识是比第一个意识更进一步，也就是说，仅仅意识到自己是共同体成员还不够，还应该明晰自己的自治范围和意志表达对象。自我管理的有效性在哪个空间上被承认是权利行使时的一种期待和目的。只有明晰作用对象和作用范围才能够有效行使自治权；最后，参与村务不仅是权利，也是义务。这是公民意识形成的核心，如果仅仅将村民自治权认定为一种形式的权利就远远偏离了制度设立的初衷，成为共同体中的每一个成员都是决策的权利，也就是说，当缺少部分成员表意时整个决策就处于不完备状态，这种不完备状态就有可能成为日后抗辩规则形成的理由。所以，每个村民参与到乡村自治的决策中也是一种义务。

（三）农村基层法治建设的基石：从村民到公民

制度理性对于帮助农村基层法治建设的作用毋庸讳言，其是法治社会善好生活实现的前提，也是广大村民真正转变为国家公民的重要助推力。

国家公民与村民的区别在于跳出乡村社会的狭窄视野，真正从国家主人的层面参与到法治社会善好生活的构建上来，进而反哺农村基层法治建设。然而，在制度设计层面由于我国广土众民的国情，决定了尽管我国公民在宪法层面拥有参与国家决策的权利， 然而在具体实践层面主要是通过人民代表大会制度来间接实现管理国家，参与国家决策。就广大村民而言，相对于公民对国家决策的间接参与，其拥有直接参与乡村自治的优势，大学生志愿者在促进农村基层法治建设中，重点应当帮助村民建立起村务管理和制定以《村民自治章程》为核心的乡村自治规范的能力。源于广大村民对乡村自治的参与正在于此，然而在乡村自治的实际操作过程中，乡村自治规范或流于形式，甚至成为口号式标语，而村务管理更是沦为空谈。根据某市“精准普法”过程中大学生志愿者所采集的资料来看，42个村庄只有一个村庄有所谓的村规民约，而其内容只有八行128个字，至多属于道德宣讲范畴，至于以《村民自治章程》为核心的乡村自治规范根本不存在。但根据走访入户所收集的资料来看，每个村实际上都有相应的习俗和风尚，也就是说，乡村自治规范不是没有，而是为宗法习惯或长老强者所掌握，遇事则讲究“长者按祖宗习惯裁决”，是制度理性与现实的严重脱节。因此，大学生志愿者一方面应当参照《村委会组织法》来帮助村民制定《村民自治章程》为核心的乡村自治规范；另一方面，又应当尊重乡村原有的习俗，不能采用强行的制度输入路径。一俟所谓的“合意”在此基础上被制定出来，先前的某些主持村内红白喜事的强者或长老便无法随意搬弄民意，进而真正为乡村自治规范的制定奠定民意基础。在乡村自治规范被得到全村人的参与认可之后，广大村民便会产生向心力和督促力。进而从以往的个体监督逐步转化向群体监督转化。而以往充当乡村自治主持者的宗法长老也渐次为制度理性所代替，广大村民也得以在参与乡村自治生活的过程，逐渐向国家公民所转化，从而真正从改良乡村社会土壤的基础之上促进农村基层法治建设。

正如国家公民通过参与国家政治生活而获得对国家的认同感和归属感一样，惟有村民具有了对乡村自治生活的认同感和归属感，方能真正的亲身参与到农村自治中去，进而真正完成从宗法成员到村民的蜕变。这也是从村民到国家公民转化的关键环节。只有这个环节完成后，方能进一步推进从村民到公民的升华。其是包容性的认同，并在此认同的制度基础之上与人大制相衔接，为人大制的完善和进一步发展提供社土壤改良与人才储备的准备，而就在这个过程中，大学生志愿者应当为积极促进这一过程的实现略尽绵薄。“精准普法”的法律情景剧可以不用再演一味的“包公审案”和“连心肉”之类的娱乐篇，更应该塑造以公民意识群体崛起所带来正面影响的剧目，以艺术的形式触发每一个群众心中的参与愿望，并在实际中不断引导和促进他们规范地参与。这样的形式既是大学生力所能及并长远有效的举措。广大村民不仅需要完善的法律规范，更需要树立对法的信仰。公民的概念也因法而生，那么自我意识也应运法而存[9]。

简而言之，作为农村基层法治建设的推进，凝聚广大村民的心理认同才是“精准普法”的重中之重。作为共同体成员，每个人都有权利参与其中[10]。法产生之基础是公民，公民意识的培养远远大于机械地灌输法律法规[11]。规范灌输无法实现法治。惟有立足农村社会生活的实情，为农村基层自治提供智力支持，促进制度理性与社会土壤的耦合，方能为农村基层法治建设的困境找到一条相对合理的出路。

[1]刘永.人格平等的户籍困境[J].时代教育，2015(23).

[2][德]黑格尔.法哲学原理[M].范扬，张企泰，译.北京:商务印书馆，2007:11.

[3]刘永.“出礼入刑”与“送法下乡”:论规范主义的社会基石[J].安徽农业大学学报:社会科学版，2017，26(1).

[4][古罗马]西塞罗.论共和国[M].王焕生，译.上海：上海人民出版社.2006:75.

[5]苏力.送法下乡[M].北京:中国政法大学出版社，2000.

[6]刘永.社会治理与社会自治的耦合:宪法学对社会治理的反思[J].湖南警察学院学报，2012(4).

[7][英]洛克.政府论[M].叶启芳，瞿菊农，泽.北京:商务印书馆:2008.

[8][德]萨维尼.论立法与法学的当代使命[M].许章润，译.北京:中国法制出版社，2001.24-32.

[9]马戎.民族社会学[M].北京:北京大学出版社:2004:498.

[10]赵谦.互助与自足:土地复垦监管的共同体关系及功能[J].暨南大学学报(哲学社会科学版)2017(8).

[11]吴俊培.艾莹莹.中国城市辟城镇化发展水平的比较研究及政策建议[J].湖南商学院学报，2016，(4):7.

The Predicament and Solution of the Law Construction in Rural Areas——Taking the Example of Accurately Promotion of the Law in Rural Area of City

LIU Yong， SHEN Xiu-Ming
(Minnan Normal University，Zhangzhou，Fujian，363000)

A city promotes college students volunteers go to the countryside to accurately promote the law and has achieved certain social effects in the specific operation process. However，its over-reliance on system forcibly inputting the path，disregarding the social facts such as the residual remnants of rural China’s patriarchal clan system and the weakening of grass-roots autonomy caused the low efficiency of the path， but further increased the plight of the rule of law at the grassroots level in rural areas. Only by basing ourselves on the facts of rural social life and providing intellectual support for rural grassroots self-government can promote the coupling of institutional rationality and social soil so as to find a relatively reasonable way out for the dilemma of the rule of law at the grassroots level in rural areas.

using law to govern rural grassroots; predicament; accurately promote the law

天下溪）

D911.8

A

2095-1140(2017)05-0017-06

2017-07-05

重庆市2017年博士后科研特别资助项目“宪法精神与善好公民的育化”（xm2017171）

刘 永（1979- ），男，湖北潜江人，闽南师范大学法学与公共管理学院讲师，法学博士，西南政法大学博士后，主要从事宪法学与行政法学研究；沈修铭（1996- ），男，福建诏安人，闽南师范大学法学与公关管理学院法学专业学生。