关于欧盟瓷砖反倾销日落复审案终裁阶段工作汇报

2018-01-02

佛山陶瓷 2017年12期

Anti-dumping&Intellectual Property Rights反倾销与知识产权

2017年11月23日，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）发布了欧盟瓷砖日落复审终裁，欧委会认定欧盟产业已经不存在任何实质损害，但是中国出口仍然存在倾销，且复审倾销幅度高于原审倾销幅度。考虑到中国的巨大过剩产能和库存情况，欧委会认为如果终止措施，倾销和损害可能再度发生。因此，决定维持目前对中国出口生产商实施的反倾销措施水平（即原审裁决及后续个别企业的复审裁决税率）。为了方便各位更好地了案件情况，本文将相关工作进行总结汇报。

1 欧盟瓷砖案情况

1.1 原审案件基本情况

2010年6月19日，欧盟委员会（“调查机关”）发布立案公告，决定应the European Ceramic Tile Manufacturers'Federation（CET）（“申请人”）的申请，对原产于中国的瓷砖产品（Ceramic Tiles）发起反倾销调查。此次调查涉案产品包括上釉瓷砖和未上釉瓷砖，其欧盟合并海关税则号为69071000、69079020、69079080、69081000、69089011、69089020、69089031、69089051、69089091、69089093、69089099。

2011年9月15日，欧委会发布终裁公告，决定对涉案产品正式征收反倾销税，期限为5年，各涉案企业的进口产品反倾销税为：

注：此反倾销税征收的到期日为2016年9月15日。

1.2 按键期中复审情况

2014年1月31日，应广东佛山简一陶瓷有限公司（Foshan Gani Ceramic Co.,Ltd）和甘肃庆阳简一陶瓷有限公司（QingyangGani Ceramic Co.,Ltd）的申请，欧盟对原产于中国的瓷砖进行反倾销期中复审立案调查。调查对申请公司的所有制结构及申请公司的倾销幅度进行了审查。涉案产品的海关编码为69071000、69079020、69079080、69081000、69089011、69089020、69089031、69089051、69089091、69089093、69089099。

此次期中复审的结果是修改了广东东莞唯美陶瓷有限公司、广东加美瓷砖制造有限公司、广东清远简一陶瓷有限公司、广东佛山简一陶瓷有限公司四家中国企业的反倾销税，其中广东东莞唯美陶瓷有限公司、广东加美瓷砖制造有限公司的反倾销税由26.3%上调为32.0%，广东清远简一陶瓷有限公司、广东佛山简一陶瓷有限公司的反倾销税由26.3%下调为13.9%。

1.3 日落复审

2016年9月13日，日落复审正式立案。申请人向欧委会提交证据并指出：中国瓷砖产品仍然以大幅度的倾销价格向欧洲出口；中国存在严重的结构性产能过剩，停止征收反倾销税将对欧盟的瓷砖工业造成急迫的威胁；欧盟的瓷砖工业虽在反倾销措施期间有了缓慢的复苏，但仍然较为脆弱。因此，如停止征收此反倾销税，倾销或损害将会“复发”。

2 中国瓷砖工作情况

2016年8月7日，中国五矿化工进出口商会（以下简称“商会”）及商务部组团会见了欧盟各方代表，包括著名律所和主要进口商等，讨论日落复审与期中复审的相关法律问题，协调各方资源与具体工作安排。

2016年9月8日，商会在佛山召开了瓷砖反倾销情况通报及应对工作会议，近200家企业参加了会议，确定了具体应诉策略。

2.1 前期工作

2016年9月，商会向调查机关提交应诉登记代表行业参加日落复审调查；向调查机关提交了替代国初步抗辩意见。随后，商会动员了近百家企业申请参加欧盟瓷砖日落复审，并搜集了参与复审企业的信息；协助近30家相关企业准备和提交了日落复审抽样答卷。10月18日，欧委会确认收到23家企业的合格抽样答卷，并抽取了4家强制应诉企业。

2016年10月，商会代表行业选聘了中欧律师（中国：北京金诚同达律师事务所--“金诚同达”；欧盟：Jones Day律师事务所-“JD”）代表行业参与日落复审并申请期中复审。中欧律师根据调查程序，代表行业提交了应诉申请并提交了替代国评论及初步无损害抗辩。商会向调查机关发函，阐明中国行业立场并要求调查机关终止反倾销措施；在调查中适用市场经济方法计算中国被调查产品正常价值。

2016年11月，商会向商务部相关主管领导汇报了本案情况并获得了部领导的具体指导；中欧律师团队在布鲁塞尔举行会议讨论了具体工作安排，诉讼策略。中欧律师团队联系被抽样企业，向企业介绍参加复审的重要性并提供必要协助。

2.2 日落复审法律抗辩工作

2016年12月6日，JD代表商会与欧委会举行听证会，初步讨论了“替代国”条款即将到期问题并要求欧委会在本案调查中收集中国国内销售及成本等数据；告知欧委会商会可能会基于15条到期而申请全面期中复审；向欧委会重述了中国行业对替代国选择的立场；并指出欧委会存在文件公开不充分的问题。会后，律师团队代表商会就上述内容向欧委会提交了书面意见。

2016年12月，广东商务厅及佛山、东莞商务局组织抽样企业召开会议，向企业介绍参与复审的重要意义，提供具体工作指导和支持。随后，行业律师团队与抽样企业律师团队召开电话会议，明确了抽样企业需要配合行业进行的工作内容，并讨论了抽样企业比较关心的问题。按照工作计划，行业律师团队向抽样企业律师团队发出了需要抽样企业在日落复审中需要提交的内销和成本信息请求，及需要后续搜集的市场经济条件信息。

2016年12月12日，律师团队向欧委会提交了一份抗辩意见，历数了欧委会在日落复审调查问卷设计上、替代国选取程序上、保密信息处理等方面存在的问题并要求欧委会在调查程序中修正这些问题。

2017年1月，律师团队向欧委会提交了第二轮替代国评论意见，迫使欧委会出具正式备忘说明替代国调查程序并向包括美国在内的印度、巴西和墨西哥生产商发放了调查问卷。

2017年1-2月，律师团队准备并向欧委会提交了初步无损害抗辩意见，力证欧盟产业并不存在损害。

2017年3月-5月，商会在企业的支持下，联系巴西（2家）及印度生产商（5家），游说他们能够按期向欧委会提供问卷所要求的信息。同时，商会搜集了大量中国建筑瓷砖产业政策、瓷砖产品及市场升级信息；也搜集了欧盟及潜在替代国国内市场销售价格、成本信息；并向欧委会提交了最终日落复审抗辩意见，并要求欧委会终止执行措施。

2017年8-9月，向欧委会提交了日落复审终裁前披露评论意见。

2017年9月22日，商会组织中国政府代表、企业代表代表中国瓷砖产业参加了欧盟日落复审终裁前听证会。

2.3 期中复审申请准备工作

2016年12月，律师团队向商会提交了期中复审申请法律理由草案。

2017年3月，律师团队完成了期中复审申请草案，并提交各方进行评论。

2017年4月，律师团队与商会就申请策略进行了多轮讨论并确定了最终方案并向欧委会提交了复审申请。

2017年5月2日，欧委会会见了我方欧盟律师，听取了我方关于启动期中复审的陈述并交换了意见。欧委会对我方申请进行了客观的评议，并建议我们加强论述目前市场及价格发生了持续性的变化；同时，欧委会认为我们确实面对着一个特殊“困难时期”，来自国内产业和部分成员国（包括原来比较中立的法国）的压力较大。

我们建议欧委会使用在目前日落复审框架内所获得的替代国生产商数据。欧委会目前初步接受了我们的请求。因此，我们的期中复审申请在某种程度上将依赖于本次日落复审中倾销/损害幅度的计算结果。经过与欧委会沟通，受中欧当前贸易环境影响，我们理解本次日落复审中倾销与损害幅度具有很大不确定性，在坚持同时进行期中复审与日落复审的情况下，如若日落复审中倾销幅度与损害幅度均高于原审水平，期中复审将会直接提高目前措施的水平，这违背了我们利用期中复审降低目前措施水平的目标。综合以上考虑，经与商会讨论，我们决定在日落复审终裁后再提交期中复审申请。

2.4 听证会出访工作

2017年8月3日，欧委会发布了终裁前披露。在积极准备终裁披露评论意见的同时，我们向欧委会申请召开终裁前听证会以表达中国行业意见。为切实维护我方利益，商会代表、佛山市商务局代表以及部分企业代表于2017年9月22日赴比利时参加了欧委会召开的听证会，并于25日与欧盟瓷砖行业代表进行会谈。

2017年9月18日，商务部贸易救济局代表、商会代表与律师团队召开行前会议，确定了商会在听证会上的核心主张以及与意大利行业代表会谈的基本立场。经讨论，商务部代表、商会代表与律师团确立此次听证会的核心目标是降低损害幅度，并为启动期中复审做准备；对于意大利会见，三方确立“进一步加强合作”并“积极寻求解决贸易问题更佳解决方案”为此次会谈的总体目标。

2017年9月22日上午，商会代表、佛山市商务局代表、企业代表以及律师团参加了听证会。在会上，商会陈锋会长陈述了中国瓷砖产业对待本次日落复审的基本立场，主张现今的反倾销措施应当终止，并认为可以通过期中复审来降低目前的措施水平。随后，欧委会与商会就中欧产品的竞争关系、产能问题以及欧盟行业未来受损可能性等重要问题进行讨论。

企业代表在听证会上发言表示，在中国国内需求巨大的情况下，即使欧委会终止反倾销措施，中国产品并不会大量涌入欧盟市场。此外，意大利、西班牙等传统瓷砖强国掌握着先进的生产技术，中国产品很难对欧盟瓷砖行业造成实质威胁。

律师团在听证会上指出欧委会在损害可能性分析中存在的若干错误，我们指出欧委会忽视了产品之间存在的差异以及产品匹配度的问题，且未考虑欧盟市场现今的良好发展状态（欧盟企业市场份额已达到90%以上）。此外，我们进一步指出欧委会未能使用中国国内市场价格，未能使用合适的替代国，未能进行有效的企业代表性核查以及未能及时披露信息等错误。

2017年9月25日上午，商会代表、佛山市商务局代表与律师团队代表会见了参与会展的中国生产商，听取了他们对欧盟瓷砖反倾销案反倾销措施以及日落复审的意见。9月25日下午，欧盟（意大利）瓷砖行业协会会长会见中方商会代表、佛山商务局代表、律师代表以及部分企业代表，双方就如何进一步加强沟通、合作交换了意见。

3 终裁情况

2017年11月22日，欧委会公布终裁结果，认定维持目前的反倾销措施。欧委会的主要理由是：（1）在调查期内，中国出口产品继续在欧盟市场倾销；（2）对中国出口产品施加反倾销税是消除欧盟市场损害的唯一原因；以及（3）如果终止目前反倾销措施，倾销与损害可能重新发生。

3.1 在使用替代（美国）价格的情况下，欧委会认定中国出口产品继续在欧盟市场倾销

调查期内，欧委会在审查中国出口产品是否以低价在欧盟市场倾销时，坚持使用替代国（美国）价格做法。在本案立案后提交的初步法律意见书中，我们对使用替代国价格的做法表示坚决反对，并表明由于《中国入世协定》第15条的到期，欧委会在计算正常价值时应当使用中国企业内销以及成本价格数据；即使仍使用替代国价格，美国绝非适合的替代国选择，巴西、印度，墨西哥与土耳其为合适的替代国选择。

2017年1月20日，考虑到我们之前提交的评论意见，欧委会向明确表明配合的可能替代国生产商发放替代国生产商问卷，其中包含3家美国生产商，及商会动员的2家巴西生产商以及5家印度生产商。但只有2家美国生产商以及1家巴西生产商（但随后撤回了答卷）及时上交答卷。基于答卷情况，欧委会认定美国为本案中合适的替代国。

在随后2月7日提交的正式替代国评论以及9月15日提交的终裁披露评论意见中，我们再次重申立场，替代国做法已属违法。但是，欧委会考虑到替代国生产商答卷情况后，仍在终裁中认定美国为本案的替代国。

在使用美国作为替代国的情况下，欧委会计算出的中国出口产品在复审调查期间内倾销幅度在66%至231%之间。由此，欧委会认定在日落复审调查期间，中国出口产品仍存在倾销。

3.2 对中国出口产品施加反倾销税是欧盟市场损害消除的唯一原因

在日落复审调查期间，欧委会认定欧盟市场自原审后并未发生重大的结构性变化。原审后，由于反倾销措施的施加，中国瓷砖至欧盟市场的出口量锐减，平均出口价格提高，中国出口瓷砖占欧盟市场的市场份额同期减少。至日落复审，欧委会全面审查了欧盟产业的产量、销量、销售价格、生产成本、库存等经济指标后，认定欧盟产业已经不存在损害，生产商已经从之前的倾销损害中恢复。由此，欧委会认定原审期间对中国出口瓷砖施加的反倾销税虽然并未完全阻止中国瓷砖产品进入欧盟市场，但仍对欧盟生产商的市场份额起到保护作用，对中国出口产品施加反倾销措施是欧盟市场损害消除的唯一原因。

3.3 如果目前反倾销措施终止，倾销与损害存在重新发生的可能性

欧委会在终裁裁决中进一步认定，如若终止目前反倾销措施，中国出口产品存在再次倾销并造成对欧盟产业损害的可能性。具体原因如下：

1、若终止目前反倾销措施，中国出口产品可能继续倾销。

在分析中国出口瓷砖产品在未来是否存在再次倾销可能性时，欧委会审查了中国生产商（空闲）产能情况，中国出口商对其他国家的出口情况，中国国内市场情况以及欧盟市场对中国生产商的吸引力。

欧委会认定，现有数据表明在2011年至2014年间，中国瓷砖产能增长了30%，中国瓷砖生产商数量增长了20%；至2016年底，中国瓷砖产业空闲产能增长至35%，中国空闲产能数倍于欧盟内消耗量。此外，在调查期内，中国瓷砖产业的产能利用率由75%下降至54%。至调查期末，三家抽样中国生产商的库存量为欧盟调查期内从中国总进口量的1.5倍。由此，欧委会认定中国瓷砖产业存在巨大（空闲）产能以及库存，一旦目前反倾销措施终止，这些产能可能转化为瓷砖产品，连同库存瓷砖一同低价涌入欧盟市场。

与此同时，欧委会认定，在调查期内中国瓷砖产品出口至欧盟的价格远高于出口至其他市场的的价格。中国瓷砖产品出口至欧盟市场的价格为0.46美元/千克，而出口至其他市场的价格为0.34美元/千克。欧委会认定，较高的售价致使欧盟市场对中国瓷砖出口商/生产商存在较大的吸引力。

以上，在中国存在巨大潜在瓷砖出口量以及欧盟市场对中国出口商吸引力较大的情况下，欧委会认定如果终止目前反倾销措施，中国出口瓷砖产品存在继续在欧盟市场倾销的可能性。

2、若终止目前反倾销措施，中国出口产品可能再次对欧盟产业造成损害。

在审查损害可能性时，欧委会主要考虑中国瓷砖产业的（空闲）产能、欧盟市场的吸引性，以及中国出口产品对欧盟市场的影响三方面。现有数据表明，在调查期内，中国瓷砖产业产量巨大，超过世界瓷砖总产能的50%，且中国的空闲产能约为欧盟同期消耗量的6倍，空闲产能巨大。

欧盟市场方面，市场消费量在调查期间内持上升趋势，消费量可观。在目前反倾销措施下，仍有中国出口商将瓷砖出口至欧盟市场。此外，欧委会了解到，除欧盟外，存在第三国家对中国出口瓷砖产品施加反倾销措施的情况。综合以上，欧委会认定，在中国出口商寻找第三市场消化其瓷砖产量存在困难的情况下，欧盟市场因其较大的消耗量以及价格优势，仍对中国瓷砖出口商存在较大吸引力。

在分析中国出口产品对欧盟市场的影响时，欧委会认为若终止目前反倾销措施，中国出口产品会重新获取欧盟市场6.5%的份额，这意味着中国产品所占的市场份额将恢复到原审期间水平；同时，中国产品会迫使欧盟产品售价降低至中国出口至第三国家的价格水平。

针对此评估方法，我们在9月8日向欧委会提交的终裁披露评论意见中指出，欧委会在进行损害评估分析时应当分产品类型进行，而非在忽视产品可比性的情况下笼统地使用平均价格进行直接分析，进而得到中国出口产品会迫使欧盟产品降低售价的结论。就此，欧委会在终裁中回应模糊，指出由于在日落复审程序中只需做出损害估计分析，其只需基于抽样生产商/出口商提供的数据结合中国产能等情况进行预测，而不需将非抽样生产商的产品类别以及价格纳入考量范围之内。欧委会对于我们在9月8日评论中指出的其他严重问题并未做回应。

综合以上，欧委会认定若终止目前反倾销措施，中国出口产品可能再次给欧盟产业造成损害。

4 核心法律问题

4.1 15条到期后的相关法律抗辩

考虑到本次日落及期中复审的调查过程将大部分发生在中国入世议定书第15条到期以后，本案在欧盟反倾销调查中将具有先例效果并可能成为中国政府在WTO层面解决欧盟对华市场经济地位问题的基础性案件。因此，商会在本次日落复审中就15条到期提出了相关法律抗辩，为在欧盟和WTO层面可能存在的争议解决问题埋下伏笔。

基于上述考虑，我们在本案中提出了如下抗辩点：

1、在15条到期后，欧委会有义务立即以市场经济方法来确定中国产品的正常价值。

（1）15条到期后确定正常价值均应适用市场经济方法，这与程序启动的时间无关。

（2）欧盟复审程序中需要确定正常价值，在15条到期后作出的裁定就应遵循新规定，适用市场经济方法。

2、 15条到期后，欧委会不应局限于对个别发起申请的企业展开期中复审，而应对全行业进行复审。

对于15条到期是否可作为充分基础来提起期中复审的问题，欧盟已经清晰地表明其无意以此为由启动任何复审程序，在给予俄罗斯市场经济地位时也没有接受相似的请求。而且如上所提到的，欧盟表示如果缺乏事实层面的改变，就不会使用市场经济地位方法确定正常价值，这其实是在试图避免在复审中直接适用即将变更的法律。

根据《反倾销协定》11.2条和《补贴与反补贴措施协定》21.2条，调查机关应当在规定条件满足的情况下开展“课税复审”和“情势变更复审”，上诉机构认为调查机关不得在两项条件之外再行设定其他条件来限制相关利害关系方申请复审。

因此，本案利害关系方完全可以“15条到期”（情势变更）为由启动全行业期中复审。

退一步讲，针对欧委会“坚持没有事实层面的改变，就仍然以原审阶段非市场经济地位方法对中国产品确定正常价值”的意见，我们认为，实施了反倾销税之后“事实层面的改变”包括但不限于：

1、中国的市场经济地位

中国入世15条到期，从WTO法的角度看，欧盟须认可中国作为一个国家的整体市场经济。

2、中国的瓷砖工业

在2010年的原审调查后，中国的瓷砖行业完全转变为“市场导向行业”，该行业的主要为民营企业构成，政府对瓷砖行业没有施加过任何影响。

3、欧盟的瓷砖产业及市场

2010年的原审调查后，欧盟的瓷砖行业发生了实质变化。

欧盟瓷砖市场出现了整合，欧盟市场的吸引力没有中国内销或其他国别出口市场大，原先的中国的市场份额已经被其他国家（特别是东欧国家和土，巴，印等）填补，且中国的产品对于这些国家的产品而言价格上并无优势等等。

从某种程度而言，如果青少年价值观与道德判断出现偏差，势必会出现不同程度的攻击行为。所谓的攻击行为主要是指个体存在伤害或者损害他人的行为，危害性较为严重。确切地说，攻击行为属于社会行为的一种表现形式，如暴力犯罪、轻生自杀以及恐怖主义等攻击行为都属于社会行为，并对社会安定有着较大的威胁。近些年来，研究人员表明，青少年受到不良舆论引导以及社会认知偏差的影响，攻击行为出现的频率越来越高，已经引起社会大众的普遍关注，必须予以高度重视。

4.2 日落复审终裁前披露中存在的法律问题

2017年8月3日，欧委会发布了终裁前披露，核心内容为：欧委会确认欧盟产业已经不存在任何实质损害，但是中国出口仍然存在倾销且幅度高于原审倾销幅度。考虑到中国的巨大过剩产能和库存情况，欧委会认为如果终止措施，倾销和损害可能再度发生。经过分析，我们认为欧委会在披露中的事实认定存在严重缺陷：

1、程序透明度问题

欧委会的分析中，中国出口价格一方面和替代国生产商价格比较（倾销），另一方面和欧盟生产商的价格比较（价格削减）。但任何相关方都无权获悉计算方法，使得欧委会可以恣意采取其认为合适的措施。只有获得此类信息的权限，中国企业才能充分维护自身利益。

2、损害评估方法问题

欧委会在评估反倾销措施终止对欧盟产业的影响时，主要依赖的是模拟进口价格的影响。在这个过程中，欧委会只是简单的比较了两国产品的平均价格，却没有考虑不同的产品类型。我们强烈反对这种“平均对平均”的价格比价方法。由于没有考虑中国出口商和欧盟产业的产品的差异，这种方法毫无意义；同时，欧委会采用了一种毫无理由的假设：如果停止措施，所有的欧盟生产商产品都会降低到中国产品的价格水平。因为，众所周知，欧盟产业生产某些中国并不生产的高端产品，这些产品的价格不会受中国出口产品价格的影响。

我们早在初步损害抗辩中，就已经要求欧委会要对不同产品类型做分类比较。

3、充分披露问题

举例来说，欧委会在价格削减分析中（在损害分析背景下）：欧委会在损害分析中认定不同产品类型的价格削减在17%～50%之间（该幅度远低于倾销幅度：67%

～231%），其结论基础是将欧盟抽样企业和中国出口抽样企业的价格数据进行比较。事实上，中欧产品几乎没有对应关系（尤其是欧盟产业没有生产的双烧上釉（double-fired glazed）和未上釉（unglazed）产品类型上），欧委会通过所谓调整来形成对应比较关系，但并未披露其具体调整方法和幅度。

5 下一步工作建议

在日落复审调查期间内，欧委会公布中国出口产品的倾销幅度为66%～231%之间，远远超过目前措施幅度。虽然欧委会尚未计算损害幅度，但是中国产品的价格削减幅度为17%～50%，外加“合理利润幅度”，最终计算出的损害幅度很大可能将超过原审裁定的损害幅度（原审最低水平为58.6%）。若本次复审为复审和日落复审同步进行的情况下，则复审结果很可能会致使目前倾销措施幅度增加。

欧盟近期采取了很多的贸易保护动作，在中国在WTO诉欧盟替代国问题正在进行的情况下，欧盟议会通过反倾销法律修正案引入“市场扭曲”概念，为“替代国”工具失效做准备。在这个大环境下，尽管商会、应诉企业和律师团队付出了巨大努力，如果贸然立即启动期中复审调查，结果很大可能仍不理想。因此，我们建议考虑如下工作方案：