民主参与和有效监督：高校内部治理法治化的基石

万春梅，王鹏程

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031；安徽审计职业学院，安徽 合肥 230601）

全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，是党中央做出的重要战略部署。实施依法治校、颁布大学章程，完善中国特色现代大学制度，推进高校治理体系和治理能力现代化，是全面依法治国的重要组成部分和有效延伸。深入推进高校内部治理法治化是高等教育深化改革，提升高校办学质量和管理水平的内在要求。“所谓治理法治化，就是指治理主体将法治的理念、思维、原则和方式贯穿到政治、经济、社会和文化等治理实践中，依照法律来进行管理，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法和化解矛盾靠法的良好法治习惯。”[1]

一、高校内部治理法治化需要民主参与和有效监督

实施广泛的民主参与和有效监督是高校内部治理法治化的内在要求，是法治文明进步的体现，是提升高等教育质量和高校管理水平的群众基础和保障。要落实高校内部治理中师生员工和校友代表参与决策、参与管理、参与监督的机制。“民主是对权力的监督和制约”，建立高校行政权、学术权相互协调的机制，积极创造民主参与和监督的机制。

1.控制高校行政权力需要民主参与和有效监督

高校融入社会并承担公共责任，积极服务社会是高校积极承担社会责任的大势。由于高校的办学规模不断扩大，高校的内部事务不断增多，高校的管理日趋复杂，客观上要求由专门机构和人员来承担相应的的行政管理，行使从高校学术权力分割出来的高校行政权力，高校由“学术共同体” 逐步演化为“学术—行政共同体”。“于是，学术权力与行政权力并存的二元结构，就成为大学等学术性组织区别于其他社会组织的显著特征。”[2]但实践中，中国高校行政权力增长迅速并超越或控制学术权力，导致高校管理的行政化。高校“行政化”倾向，系行政权力的行使缺乏约束和有效监督以及行政权力行使不规范产生。让高校行政权服务于高校教学科研的本位，不仅需要制度计的规范，更需要扩大参与和有效监督。高校治理法治化是规范和制约高校行政化的法治化、制度化设计。高校治理法治化必须重视内部治理法治化和外部资源最优化，在内部治理法治化的进程中，扩大高校民主参与和有效监督至关重要。高校内部治理法治化，需要高校凝聚高校内外部的民意基础，积极扩大治理的参与度，通过扩大参与和有效监督，促进高校治理的决策前有群众支持、执行有群众监督。达到规范权力行使与扩大参与和有效监督的有机同一。

2.实施高校大学章程需要民主参与和有效监督

2012年1月1日 《高等学校章程制定暂行办法》正式施行，该办法明确要求章程的实施情况，要接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众的监督。大学章程具有生命力，必须重视学生、教师、校友、校企合作单位、新闻舆论等的积极参与和有效监督。特别是占高校人数最多、对高校教育教学感受最深的学生能否参与大学章程的制定，意义非同寻常。只有学生、教师、校友、社会各界成为章程的参与者、制定者、受益者，才能成为章程的守护者，章程才会具有旺盛生命力。作为高校的宪政性纲领性文件的大学章程与学生、教师、教学、科研、社会服务等息息相关。因此，他们的参与和有效监督对大学章程的实施效果密切相关。章程的颁布并不代表实施，在章程制定中能否倾、吸纳听学生、教职员工、校友及社会各界的有益意见和建议，决定了能否避免制定中闭门造车，制定后束之高阁的局面。一个广泛参与、集思广益，形成共识的大学章程，其执行力和执行效果是可以预见的。这样，大学章程才更具有权威，现代大学制度的核心理念才能成为现实。

3.高校规范性文件的制定需要民主参与和有效监督

高校拥有规范性文件制定权、招生录取权、学籍管理与处分权、学业证书颁发与学位授予权、奖助学金发放权、奖励及荣誉评定权等,这些权力具有强制性的基本特征,行政法上将其界定为高校行政权力。其中高校对校规校纪的制定属于规范性文件制定权，属于高校自主权的范围，但自主不等于自由，不得脱离法律的规定。当前，高等教育进入大众化阶段，受教育者及全社会的法治意识高涨，高校作为事业单位法人面临内外部环境日益复杂。依法治校，实施大学章程，创新高校管理方式，成为必然选择。高校内部治理法治化要求高校颁布校规校纪要尊重教育规律、尊重学生主体，积极扩大校规校纪制定过程中的参与度，及时征询学生、学生代表、学生会的意见和建议，吸纳其合理要求。同时发挥学生、教师、校企合作单位、新闻媒体等单位的意见和建议并发挥他们的监督作用，规范校规校纪的制定、修改、发布、执行、废除等程序，否则就会出现“奇葩校规”。

4.提升教学质量和管理水平需要民主参与和有效监督

高校作为塑造高素质人才的高地和高科技的聚集区，在创新发展中发挥着重要的推进剂，提高高等教育质量是落实党教育方针体现，不断提升高校教学管理水平和创新发展能力，是服务国家发展战略和经济社会发展的必然要求。高校的教学和管理水平的提高并非一朝一夕就可以完成的，把法治思维和法治方式融入到高校教育质量和管理水平的各个环节，通过建章立制加把教学管理纳入法治化轨道。“在我国高校内部治理中，普遍存在教职工对自己拥有的民主监督权利不会使用，存在‘事不关己，高高挂起’的思想。部分相关主体甚至认为，只要自己的切身利益不受损害，就不用主动监督。”[3]提高高校依法办学、依法施教，通过内部治理的法治化，全面推动高校教学管理的规范化。另一方面要强化监督，推进学生、教师、校友以校企合作单位全面参与、积极监督高校的教学和管理。在积极参与和有效监督中夯实高校内部治理的群众基础。

二、高校内部治理过程中参与和监督遇到的问题

1.高校参与权和监权督受到行政权力的制约

建立现代大学，完善大学治理结构，要正确处理高校的行政权、学术权与监督权之间的关系。当前高校行政权集中导致的行政化问题突出，但是高校作为一个自律法人，拥有高等教育法所赋予的办学自主权，依法自主办学离不开行政管理。同时一个高效、廉洁的行政管理不仅有利于高校的稳健发展，而且是高校繁忙事务提高效率必不可少的。因此高校去行政化，不是绝对的消减行政权，而是为行政权建立规范、高效、廉洁的用权制度，并将民主参与和有效监督贯穿其行使的全过程。对权力的监督和制约对高校发展至关重要，权力监督和制约机制，取得了一定成效，但与群众期待尚有一定距离。

当前高校廉政出现的问题与高校行政权过大不无关系。高校基建、招生、科研等方面出现的问题，需要建立权力制约机制和扩大基层参与权及监督权的有效机制。阳光是最好的防腐剂，拥有广泛群众基础的、参与面广积极性高的参与基础，加上有效的监督可以大大缓解行政权的过度膨胀。相比之下，高校行政权优势显著，主要表现在规章制度的制定、绩效考核的分配、人事职称的考核等方面。这些领域，既需要行政权的推进，也需要监督权的制约。高校内设机构，在工作安排、职务晋升以及经济待遇等都受内部管理的制约，其监督权在行政权面前顾虑重重，效果不佳。同时高校行政层对群众参与权和监督权缺乏正确认识，将群众参与视为对自己权力的不当干扰，将民主监督视为对行政权利的不信任，在这些思想的影响下导致行政不愿监督、排斥监督、凌驾监督时有发生，对监督反感、抵触甚至报复，阻碍了监督的有效进行。同时也使正常的行政权由于缺乏有效监督，产生了违规操作、暗中操作等现象，极大损害高校行政权威，破坏高校社会声誉。

2.高校规范性文件制定过程中监督和参与不足

中国高等教育从精英化进入大众化后，高校已达2852所，大学生在校大学生人数达到3700万。高校规范性文件的制定不仅涉及高校和教职工的切身利益，也涉及成千上万的在校大学生的切身利益。从大学章程颁布到校规校纪的制定、从招生到就业、从选课到转专业、从奖学金分配到宿舍管理，这些都涉及高校学生的权益，但是涉及上述内容的规范性文件在制定中却鲜见学生的参与和监督。高校是包括高等学校举办者、教职工、在校大学生、毕业校友、校企合作单位以及社会各界共同利益的高校，高校规章制度的制定在程序和实体上要求他们参与和监督。由于高校一般采取校务公开的方式接受监督，这种事后监督，不能全面监督规范性文件制定的全过程，其群众参与度和监督效果非最优化。

参与不足和监督弱化，导致高校规范性文件的执行度和权威性减损。奇葩校规一度成为众矢之的，这其中的因素固然很多，既有行政决策的前期调研不足，规章制度的制定时间有限，高校的行政事务繁杂有关，但师生员工参与度不高，缺乏有效的学生、教职工、校友、校企合作单位以及社会舆论监督是一个重要因素。高校规范性文件没有遵从法定程序，民主参与和有效监督不足，决策前不征求意见，导致无法律依据或违背社会公认常识的规则颁布，不仅不利于规范性文件的执行，反而暴露出高校内部治理法治的缺乏。

3.高校民主参与和有效监督的文化氛围不强

文化引领需要高校以身作则，从大学章程到校规校纪，从教学科研到人文关怀，从扩大和鼓励学生参与学校管理到自觉接受学生及各界监督，都需要营造一个浓郁的文化氛围。高校既承担着传授知识、培养人才的重任，也承担这传播法治精神和法治文化的责任。“大学从其诞生以来，聚集大量科技、文化精英，通过知识传播、知识创造，以及与社会的互动而对社会文化有着巨大的影响。也就是说大学具有与生俱来的、更为独有的、影响更为深远的引领文化的社会功能。”[4]当前大学生存在浮躁的风气，“短期内的考试”和“将来的工作”以及考证占据大学生活的大部分。学生的浮躁源于社会的急功近利，其中高校也有不可推卸的责任。高校过度追求科研成果，在服务社会以及文化引领上关注不够，鼓励和支持学生参与高校管理以及监督高校正确行使权利的文化氛围不强。

高校在管理思想上功利主义倾向严重，关注的是学校的排名位次，强调科研论文成果产出多少，科研项目的级别及经费的多少，这些无形中会对学生产生功利主义影响。学生会、学生社团功利色彩浓厚，对事关学校发展和学生切身利益的参与文化和监督文化发掘不够。功利化违背了人才成长规律，影响了人才培养质量。高校的人文关怀、法治精神、参与文化和监督文化同样是评价一所高校的重要指标之一。

4.有关高校学生、校友等参与监督的规定缺失

高校学生和校友是高校的重要组成部分，是高校的宝贵财富。学生是高校的受教育者也是高校民主管理的参与者和高校治理的监督者。在高校治理中对教职工的参与和监督较为重视，而对人数最多的受教育者，学生作为参与者和监督者的角色尚未提上应有地位，他们在管理中处于被动地位没有根本改变。大学生处于青年时期，思想活跃，心智成熟，对问题有自己的思想和观点。新的时期，青年大学生自主意识、参与意识和法律意识明显提高，期望在高校事务中参与管理，参与治理，提出自己的意见和建议并渴望得到尊重。但在高校发展过程中大学生的参与权和监督权尚有较大提升空间。除校长接待日、学生会开放日等措施，有的高校试行学生担任校长助理，成立学生提案委员等形式，在一定程度上扩大了学生参与管理的渠道。

虽然一些高校扩大了学生参与度，实现了学生参与高校教学科研、后勤管理等方面的事务，但缺乏制度上确定学生及校友参与管理和监督的规定。比如在高校大学章程中学生的参与权和监督权如何具体细化，在学校规章制度的制定前、中、后阶段如何体现学生的参与，没有学生及各界参与的规章制度效力如何，学生参与权和监督权如何救济等等，这些问题至关重要。学生的知情权、参与权、评价权、监督权等合法权益能够得到满足和实现，是是否尊重学生作为高校主体之一的检验标准，也是高校治理法治化能否调动学生积极性和创造性的关键。

二、完善高校内部治理参与权和监督权的举措

高校治理法治化是国家治理法治化的延展，作为独立的法人主体，高校内部参与权和监督权的完善是高校治理的重要内容。

1.在规制高校行政权力同时，积极扩大参与权和监督权

高校治理法治化是助推高等教育提升质量和管理水平的重要举措。当前，高校去行政化日益成为共识，去行政化的根本在于规范和约束高校的行政权力，使行权权服从于高校的教学科研服务社会职能。在高校权力制衡的三种模式中，“权利制约权力”模式较之“权力制约权力”和“社会制约权力”更具优点。因为高校的行政权和学术权应为学生的受教育权、师生和社会的参与权和监督权服务。我国高校普遍存在院-系或校-院-系的科层管理模式。该模式系1745年由蒙西尔提出，横向为科，纵向为层，各负其责。其强制性协调的功能与行政机关的管理模式类似具有等级制、规则化的特点。纷繁复杂的高校事务需要组织有序的行政管理，但行政权的过度行使挤压了高校参与权和监督权的空间。高校不是行政机关，而是学术权与行政权、教育者和受教育者、管理者和参与者并存互动的命运共同体。

扩大高校师生及社会各界参与权和监督权与规制高校行政权具有异曲同工效果。规制高校行政权力必须强化参与权和监督权，且监督权的意见和建议行政权必须尊重；同时一个各界积极参与，师生共同关参加、社会舆论广泛关注的高校，其行政权力寻租空间就会大大压缩。在参与和监督主体上要从教职工、扩大到学生、学生会及其他学生组织，同时吸纳历届校友、校企合作单位、高校的举办者以及新闻舆论等，形成高校事务广泛参与的良好局面。在参与和监督的范围上要从高校的管理事务向高校的决策事务延伸，从事后公示类型的监督向事前征询意见的类型过渡。在参与和监督的反馈上，从没有反馈或口头反馈到书面反馈，从公文式反馈到解答式或承诺式反馈过渡。在参与和监督的法律效力上，从惯例式征求参与和监督过渡到法定式的大学章程明确载入。即参与权和监督权成为高校内部治理法治化的标志，成为制约行权的最主要形式。

2.在大学章程和规范性文件制定中扩大各方参与和监督

大学章程是高校内部治理的最高法律文件。章程是明确高校内外部关系，界定学校办学者、教育者和受教育者的权责的依据。严格依照大学章程办学，是依法治校的体现，因此，高校的规范性文件的制定必须遵循法定的程序，不能随意出台校规校纪。奇葩校规的出现，说明学章程成为办学纲领性文件及学管理者行为指南的效用没有彰显。在章程的制定中不应将高等教育法的28条照搬，强调高校依照章程自主管理的权力，而应强调各方均有参与和监督权。遗憾的是，很少有高校在大学章程中明确载入学生、校友、校企合作单位、新闻舆论在高校事务中的参与权和监督权。这种状况不利于现代大学的完善，特别是高校内部治理法治化的建设。

与大学章程相比，高校大量的规范性文件制定更没有吸纳学生及校友的参与和监督。校规校纪与大学章程相比，更贴近学生的切身利益，在制订前要广泛征求意见，积极吸收，其结果更为反映校师生意愿。在颁布后才能得到更大范围的支持，执行效果才能更佳。因此在规范性文件的制定中要有学生主体意识，主动过滤与法律法规相抵触和违背社会良知的条款。尊重学生，主动吸纳其意见，鼓励其参与决策，不仅有利于执行，也是现代大学以人为本、依法治校、文明进步的体现。不仅要在制定程序和内容上合法、而且要尊重受教育者，以人为本，合情合理，尽量减少禁止性、强制性词语，以规范性、倡导性词语替代。促使高校规范性文件由学生被动接受到主动参与并监督执行。建立学生参与和监督的长效机制，不但参与制定，而且参与执行，还要建立学生监督审查校规校纪的制度，及时发现、删改、废除有违高校法治化精神的规范性文件，创建一个学生为主，师生共建、多元参与的高校内部治理体系。

3.积极营造有中国特色的高校民主参与和效监督文化

伯尔曼有句名言：法律必须被信仰，否则它将形同虚设。法律信仰作为法治文化的最高追求，在高校文件体系建设中居于重要位置。高校法治文化建设不仅仅是大学章程的颁布、规章制度上墙、雕塑标语等，更重要的是学生、校友、教师、校企合作单位等主体对高校法治的认识、情感、期待等。高校要自觉养成配置资源以及教学、科研、学术评价和各种评优、选拔活动过程及结果的信息公开。保证学生、教师、校友、校企合作单位、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权和监督权。充分发挥学生会、教代会、工会、学术委员会以及纪检监察审计的监督功能，特别注意学生的的主体作用，把办学目的为学生、办学过程依靠学生、办学评价交给学生。形成充分尊重和信任学生，及时把涉及学校发展的重大事项交付学生讨论和评议的良好文化氛围。

要形成开门办学、海纳百川的参与文化。高等教育已经进入提高教育质量的阶段，办学主体日益多元化，高校的管理不仅是管理者的责任也是参与者的责任，要积极吸纳多元主体参与高校的治理，不仅要保障教职工的参与权，更要保障学生的参与权，不仅要保障校内主体的参与权，也要保障校友、新闻媒体的知情权和参与权。形成多元参与文化。要形成广听言路、虚心纳谏的监督文化。没有监督的管理是任性，高校依法治校就是要办行政权纳入公众的监督之下，使高校的办学理念、教育教学、管理制度等处于学生、校友、校企合作单位以及社会的监督之下。不仅要谦虚接受监督而且要真正接受监督，通过监督的放大镜，查找高校管理的小不足，一点一滴真正把监督意见落实到位。只有多元参与和监督之下的高校文化，才是高校法治化治理的良好土壤。

4.不断完善高校学生、校友等参与高校内部治理和监督的机制建设

1919年陶行知在《学生自治问题之研讨》提出学生参与高校的管理，其实质就是扩大参与权和监督权。学生不仅仅是高等教育的受教育者，也是高校治理的主体，扩大高校学生在规章制度、行政事务、学术评价、纠纷解决中的参与和监督是高校法治文明的体现。传统管理模式下，学生属于被管理群体。学生、校友参与高校治理，赋予他们管理学校事务，可以促进高校治理的民主化和法治化，提高学校的法治化水平和治理能力现代化。学生会是学生参与高校治理的主要渠道。学生可以通过学生会对学校事务发表个人意见或提出建议，学校可以通过学生会征求重大决策以及规范性文件的进展情况或与其利益密切文件的意见。还可以通过学生评议制度，在平等对话、当面交流、互动问答中达到沟通心灵、理顺情绪的目的。学生评议是学生参与高校治理的新途径，目的在互动交流中促进高校治理的人情化。建立学生听证制度，学校在做出涉及学生权益的决定前必须听证，通过听证程序，切实维护学生知情权、参与权和监督权。

学生参与权和监督权的落实有赖于救济制度的建设。申诉制度是保障学生参与和监督权的重要制度，随着高校学生法律意识不断增强，申诉成为学生参与高校治理和维护其合法权益的重要途径之一。现行高校申诉委员会行政色彩浓厚，高校干部和管理人员居多，学生比例极低甚至没有。要降低高校干部和管理人员的比例，大幅增加学生委员人数。申诉委员会在于大学章程，有申诉必有答复，申诉和申诉委员会的处理内容必须公开。让学生、校友参与高校治理 ，充分发挥了学生在高校治理中的主体作用，有利于高校决策信息多元化，是限制行政权，发挥监督权和参与权的需要。通过学生、校友参与高校治理，锻炼了学生的公民意识和法治意识，检验了高校治理的法治水平和人文关怀，对高校教育发展改革完善的顺应。

总之，高校治理法治化是依法治国方略的延展和现代大学制度的完善。当前，高校深化发展持续推进，挑战与机遇并存，既要提高教育教学质量，又要优化高校资源布局，将高校内部管理和日常运作纳入法治化的轨道。高校内部治理规范化、法治化，教师、学生、校友、舆论的积极参与和有效监督是高校治理法治化的基石。因为，无论是高校行政权力还是学术权力的有效行使都以参与权和监督权的有效行使为前提，有效的参与和监督将有力促进高校内部治理法治化进程。