社会治理精细化视阈下精准扶贫路径优化研究

(1、2.西华师范大学政治学研究所,四川 南充637002)

自2013年11月习近平总书记首次提出“精准扶贫”以来，我国的脱贫攻坚任务取得了决定性进展，实现了贫困人口的较大规模持续减少，“贫困人口减少了6800万人，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率由10.2 %下降到3.1 %。”[1]然而，不可忽视的是当前我国的脱贫攻坚任务仍然面临较大挑战，为了成功应对挑战、解决问题，我们必须正视问题，并在深入剖析原因的基础上提出切实可行的解决措施。

一、社会治理精细化内涵

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[2]社会治理精细化坚持以科学、理性、精准为基本特征，在绩效目标引导下，通过科学设置机构部门、优化管理流程，推动社会治理思维和方式转变，实现社会治理的标准化、具体化、人性化，提高社会治理精细化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

目前，学术界对于社会治理精细化的内涵尚未形成一个统一的界定，马友乐认为社会治理精细化是以绩效目标为约束，以精益求精的态度，追求全过程的精细化，最终实现社会的和谐发展[3]。周晓丽指出社会治理精细化是以责任为导向，坚持精细化的理念和手段以实现因地制宜，有针对性的社会治理，是走向善治的过程[4]。陆志孟和于立平认为社会治理精细化是通过引入精细理念，以降低成本和标准化手段实现优质、高效、人性化的治理效果[5]。杨雅厦指出，社会治理精细化是以绩效目标为指引，科学设置机构部门，重构管理流程形成精细化的治理模式，实现贯穿全过程、全方位的标准化和人性化[6]。通过对现有文献的梳理，结合部分专家学者们的见解，本文初步认为社会治理精细化是指：在精细理念的指导下，坚持标准化、科学化和人性化的原则，追求全方位的管控、全过程的监督以实现社会治理的高效、优质。

在对社会治理精细化内涵进行界定后，可以看出社会治理精细化与精准扶贫政策在治理理念具有高度契合性，追求精准化、标准化、科学性，抛弃“一刀切”，在精准扶贫的实施过程中，以社会治理精细化理论为依据，因地制宜，因户施策，推进精准扶贫的精细化发展。近些年，我国学术界对精准扶贫政策进行了大量研究，但将社会治理精细化理论与精准扶贫政策结合起来研究的却寥寥无几，依据中国知网显示，在高级检索中输入“社会治理精细化”并含“精准扶贫”，仅有五篇文章，且从文章内容来看，只有两篇文章——《精细化治理:从扶贫破局到治理模式的创新》和《农村精准扶贫多元主体协同机制研究》对社会治理精细化与精准扶贫进行了较深入的结合探索。

二、现阶段我国精准扶贫面临的挑战

1.帮扶对象识别不清

实施精准扶贫政策，首先需要对贫困人口进行精准识别，做到“扶真贫”。从目前我国精准扶贫的实际情况来看，精准识别扶贫对象本身就存在不少困难，甚至出现了“争当贫困户”等种种怪象，由此可见，“精准”扶贫在识别扶贫对象上存在难点，其背后的原因值得深究。

第一，贫困对象筛选机制的不完善。针对贫困人口的识别机制问题，单以家庭人均纯收入为标准，即人均收入低于3335元，即可纳入贫困人口系统而言，显然是有失公允。这种单一的识别机制缺乏变通性，如某些家庭突遭意外变故时，家庭人均纯收入急剧减少，却由于不在帮扶对象范围内，而无法得到及时救助，而某些家庭情况已经得到改善，却依旧属于贫困户。此外村民的生产经营活动形式多样，除外出务工收入以外，家庭种植业，养殖业收入难以量化且受自然灾害、季节、市场等因素影响较大，收入波动较大，村民在进行自我核定时缺乏精准的量化指标，使得精准扶贫认定具有主观性和随意性。

第二，扶贫干部责任意识有待加强。当下正处于脱贫攻坚决胜时期，任务重、事情杂使得基层扶贫工作人员觉得精准扶贫是一件吃力不讨好的工作，做得好，自己得不到实际的利益，做得不好，不但会受到上级的批评，甚至会得罪老百姓，因而导致扶贫干部工作积极性不高，责任意识有待加强，不重视扶贫工作。存在部分工作人员在初期筛选贫困户时依靠扶贫来谋取自己的利益，浑水摸鱼现象严重，通过选取家庭情况较好的农户作为自身帮扶对象，以期能尽快达到扶贫效果。

第三，村民文化程度较低，思想觉悟低。由于农村教育水平乏力，“2016年，初中文化程度的农业生产经营人员占比为48.4%，高中或中专文化程度的为7.1%，提高3.0个百分点，大专及以上的为1.2%，提高1.0个百分点。”[7]文化程度普遍性偏低导致了村民思想觉悟不高，政策界限把握不准。在精准扶贫政策宣传初期，对政策理解不够，使得政策执行较为艰难；在知悉精准扶贫的优惠政策时，又互不相让，甚至“不以贫为耻，反以贫为荣”，通过虚报或谎报家庭收入状况去争取贫困户的名额，加剧精准识别贫困户的难度；部分村民由于从来没有得到过扶贫的好处，不关心精准扶贫，参与积极性不高，甚至在工作人员的宣传动员后，仍对精准识别工作心存疑虑，在进行入户调查时不配合且隐瞒家中真实情况。

第四，外出务工人员多，加剧调查难度。农村由于资源的匮乏、文化发展的滞后、交通的不便等原因使得农村空心化形势越发严峻，根据国家统计局发布的《2017年国民经济和社会发展统计公报》显示：2017年全国农民工总量28652万人，比上年增长1.7%。其中，外出农民工17185万人，增长1.5%。多数年轻人选择外出务工，甚至举家外出，自家宅基地往往无人居住，与亲朋好友联系减少，使得工作人员在对家庭收入进行评估时难以精准、全面掌握，增加工作人员的调查难度。

2.前期调研乏力，扶贫措施不得当

当前我国扶贫工作坚持以输血和造血相结合的方式，通过产业扶贫、异地搬迁、劳务输出等多种举措，合力打赢脱贫攻坚战。在政策推行中，部分基层工作人员责任心不足、业务能力不强，导致前期调研深度不够，扶贫举措未能做到因地制宜，因户施策。笔者走访发现，帮扶举措多为输血式，认为给贫困户一些慰问金，送点帮扶物资，解决当前的突出问题就算是完成精准扶贫工作，缺乏帮扶的系统性和长效性。至于造血帮扶，大都是照方抓药，参考先进经验，扶贫措施的制定趋于同质化，缺乏个性和创新。不同的贫困地区情况不同，同质化政策无法从根本上解决问题，致使扶贫措施难以推进，其背后的原因主要有以下三点：

第一，项目前期调研不够细致。在对贫困地区进行走访调研时，部分扶贫干部较少深入基层，大多是根据村主任、会计等村上领导的推荐确定贫困户、明确致贫原因，对前期调研工作缺乏重视。根据调研，笔者发现当前精准扶贫开展的产业扶贫项目多为养殖、种植等劳动密集型产业，而笔者走访的贫困村的贫困群体大多为缺乏劳动力的老、残、弱人口，受客观条件制约，非但不能独立承担，甚至可能加重自身负担。前期调研的乏力使得贫困户对产业扶贫以实现脱贫只能是心有余而力不足，并不能真正解决贫困问题。

第二，贫困户自我发展能力较弱。由于大多数贫困村呈现严重的空心化，经济结构单一，农业生产为主要形式，退耕还林加剧土地抛荒形势，龙头企业、合作社以及生产大户带动和辐射作用发挥有限，可持续增收能力不强，难以改善贫困现状。贫困户多为老年人，不仅劳动能力不足，且观念陈旧，缺乏创新创业意识，更多的是守着自家的“一亩三分地”，致富能力和发展门路缺乏，抵御风险和自我发展能力也脆弱。

第三，项目规划的可操作性不足。在贫困地区所进行的大多数扶贫项目更多的是依靠扶贫干部的经验或照搬其他地区的成功案例，并未深入实地去考察实际情况，导致扶贫项目的规划设计过于空泛，可操作性不强，且部分扶贫规划在实施过程中，存在后期扶贫规划与前期扶贫项目相矛盾，尤其是没有考虑产业链的配套，致使项目前景的风险化程度加剧。

3.扶贫精准管理缺乏科学性和系统性

我国扶贫数据库建设大都呈孤立状，不同地区的数据缺乏有效沟通和共享，数据更新速度滞后，无法科学的对脱贫攻坚工作进行考核评价。此外，扶贫管理工作呈现“上下一般粗”的情况，事无巨细，任何一个小的变动都需要上报省市级政府，致使扶贫工作滞后化和被动化。主要原因有以下两点：

第一，动态调整僵化不及时。贫困户动态管理机制工作大多由基层工作人员完成，耗时耗力，效率低下，难以保持较高的监测频率。动态调整工作大多在年末开展，而鉴于贫困户的贫困程度是持续动态变化的，存在部分贫困户长时间内享受着扶贫资源和政策，甚至可能在已经脱贫的情况下依然占有名额；而另一部分真正的贫困人口却不能及时成为被帮扶对象，无法及时享受扶贫政策和资源；还有一部分由于某些原因重新返贫的贫困户也被排斥在外，导致贫困户贫困动态化与建档立卡工作产生脱节的现象。

第二，扶贫事权管理界限模糊。对于脱贫攻坚任务而言，扶贫事权管理界限的模糊,使得各级政府对事权界限把握不准，都在管钱分钱，且监督责任也未理清。随着扶贫资金项目审批管理权限进一步下放到县，县级政府扶贫权限放宽，相对的工作难度加大，扶贫资金量大、点多、线长、面广，促使县级政府对于扶贫资金的项目审批、使用、管理存在模糊不清现象，各个部门都表现出一幅“挑灯夜战，忙不胜忙”的景象。

4.扶贫考核流于形式

扶贫考核是对精准扶贫成果的检验和审查，在精准扶贫实施过程中，考核的形式化却屡禁不止，呈现出了蔓延的形势。

第一，贫困户考核的被动化。一方面，贫困户作为扶贫考核的主体，存在被动状态。由于大部分贫困户受教育程度较低，看不懂且不关心收入台账，主要由扶贫干部完成填写工作，而当前对贫困户的考核指标又主要以收入台账为重点，这就使得“数据脱贫”现象频发，贫困户对自身是否脱贫完全处于被动状态。另一方面，考核人员的被动化。当脱贫任务繁重时，扶贫干部往往只需在收入台账上以增加固定收入的形式即可完成脱贫工作，而扶贫考核人员由于无法长期对贫困户进行深入细致的考察走访，收入台账作为直接的考核数据方便快捷，却也形成了考核人员的被动化。

第二，扶贫干部的考核流于形式。针对扶贫干部的考核更多的是一种主观考核，定性多，而定量少，导致扶贫干部在扶贫实践中以开展人际关系活动为主要工作，而不是设身处地的为贫困户的利益着想。贫困户的认可度对扶贫干部的工作绩效并无实际关联，使得扶贫干部认为干多干少一个样，干好干坏一个样。此外扶贫干部对减贫的任务、责任监督和考核往往被其本职工作所遮蔽而虚化，甚至一些干部下村也是出于应付差事，成为“跑通学”干部。

究其原因主要有以下两点： 第一，考核指标的简单化。 对贫困户是否脱贫的考核中，过度重视数据指标，而忽视了实际情况，没有深入到贫困户的生活，且考核指标仅以收入台账和家庭基础设施为重点，考核指标过于单一。第二，考核形式的单一化。当前针对扶贫考核的形式过于单一，主要是以政府部门主导的官方内部考核及第三方考核评估机制，缺乏民间自主考核，致使考核结果往往是对扶贫干部给出的数据、材料以及给定的农户进行考核，存在“走马观花”似扶贫考核，缺乏考核成效的真实性。

5.扶贫成效的短暂化

扶贫工作机制有待健全，返贫现象较为明显，扶贫成效呈现短暂化。贫困户大多经济实力薄弱，脱贫质量不高且不稳定，疾病、上学、自然灾害等都可能使已脱贫农户返贫，“农村返贫率通常在20%以上，有些年份甚至达到60%以上，其中2009年贫困人口中就有62%为返贫人口。西北、西南是返贫高发地区，甘肃省返贫率一般在30%左右，灾年在45%以上。”[8]科学精准的配套帮扶措施的缺乏、帮扶部分之间的合力不够、扶贫开发思想的不重视等都使得返贫现象层出不穷，贫困户脱贫与返贫相互交错，脱贫攻坚任务愈加艰巨。

扶贫成效的短暂化从其原因来看：第一，扶贫未扶志。思想上的贫困，使得贫困户未能树立自立更生的志向，在帮扶过程中，扶贫干部为了能快速达到帮扶效果，重视物质上的给予多过思想上的引导，没能对贫困户进行一些思想工作，为其建立长远的发展规划，且存在部分贫困户不仅将所送经费物资用于生活开销，甚至互相攀比谁的帮扶对象官大，“等靠要”的思想严重。

某企业生产的一种产品由两种零件B1,B2装配而成，装配比为2∶3．这些零件由三类机床A1,A2,A3加工生产，三类机床的设备台数分别为3,2,4(台)，三类机床对零件B1的日加工量分别为20,35,10、对零件B2的日加工量分别为30,45,18,单位:件/(台·日)．如何安排可使产品的产量达到最大?

第二，资金安排缺乏科学性。基于扶贫工作对于社会发展的重要性，社会开始提高对于扶贫工作重视度，各职能部门也相应增加对扶贫资金的投入，此类资金通常都是直接下发到具体的贫困村或县，导致扶贫工作部门不能很好地掌握相关的情况，使得扶贫资金使用的精准度难以衡量，存在撒胡椒面的现象，集中力量和资金解决深层次贫困问题的合力不够，扶贫资金发挥效益和辐射功能的彰显力不够。

第三，产业发展制约要素较多。贫困村大都处于偏远的地区，受市场、地理环境等制约要素表现突出。一方面，扶贫农技人员大多为省市为扶贫工作而下派到贫困村，数量有限，难以顾及全体贫困户，且责任心不强，以完成任务为首要目标，进而导致农业技术普及不到位。另一方面，农村地区对市场信息不敏感，交通运输成本高，销售渠道不畅通，在缺乏龙头企业的支撑以及政府积极引领的情况下，单打独干，难以发展一体化生产经营性活动，缺乏收入稳步增长的长效机制，致使扶贫成效呈现短暂化。

三、构建社会治理精细化模式的精准扶贫

针对上述文中所提及的精准扶贫政策实践中出现的困境，将引入社会治理精细化理论，以树立精细理念、建立精细的识别机制、完善精细的帮扶措施、把控严格的精细管理和构建精细的考核机制以破解精准扶贫的实践困境。

1.精细理念：加强思想建设，贯穿精细思维

第一，针对当前的精准扶贫任务，首先需要各级政府以及驻村干部从思想上坚持精细理念，真正做到具体问题自己想、讲话材料自己写、指导文件自己改，吃透乡情、村情、民情，深入细致的寻找走出贫困的瓶颈与短板。在进行具体实践时，要坚持做到事无巨细做到不落一个环节、不省一个步骤、不搞假大空。深入基层，坚持入户，精确了解农户所想、所盼，为脱贫攻坚把准脉。

第二，坚持“以人为本的”精细文化建设，让精准扶贫真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，从而实现“以人为本”的精细文化建设。驻村干部应该明确其在脱贫攻坚任务中的主导地位，以积极、主动的态度去做好本职工作，真正实现“人人都管事、事事有人管、事事能做好”的扶贫局面，同时要形成对贫困户的尊重，培养贫困户的主动意识，从而达到精准脱贫的目的。

第一，将扶贫政策宣传到位。为了使精准扶贫政策真正落到实处，惠及贫困农户，首先各级政府及村委会必须加大宣传力度，通过电视报纸、广播等多种传播媒介使得农户知晓扶贫政策，从心里接受、认可精准扶贫政策。其次，可以让村委会成员挨家挨户进行走访宣传或以村委会召开大会的形式，使得政策进一步落地。只有宣传到位、引导到位，村民充分了解精准扶贫政策的益处，才能充分调动村民的积极性，踊跃参与到精准扶贫工作中。

第二，完善精准扶贫目标瞄准机制。完善精准扶贫目标瞄准机制即是要求做好精准扶贫调研及统计工作，通过前期调研和统计工作，精准识别精准扶贫对象，不仅包括扶贫对象的家庭收入情况，也包括贫困地区生态坏境和气候等多种因素形成全方位的监测，这样有利于提高精准扶贫的科学性。一方面，政府部门在进行建档立卡工作时要不断细化和完善其工作办法，坚持从实际出发。另一方面，在确定扶贫对象时，不仅要顾及生活在温饱线上的绝对贫困人口，对于一些家庭收入不稳定，家庭负担重的一些相对贫困人口也要适当予以考虑。

3.精细措施：立足实际，防止一刀切，帮扶措施合乎实情

完善精准扶贫帮扶机制，防止一刀切，形成具有差异化、创新化的扶贫措施。精准帮扶是实施精准扶贫政策中的关键环节，也是保障扶贫成效的决定性因素。因此为了高质高效的完成精准扶贫任务，就需要选择合乎实际的扶贫措施。

第一，下放资金管理权，提高资金整合力度。当前扶贫模式主要是坚持“三位一体”——专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫，而就目前我国扶贫现状而言，需要将扶贫资金的使用管理明确下放到县乡级政府，县乡政府根据当地的实际情况进行统筹安排。中央和省级政府则起到监督、检查、考核和评估的作用，以防止资金滥用或挪作他用。通过下放资金管理权，促使资金的整合力度提高，资金使用更具有针对性和科学性。

第二，因户施策，因地制宜。一方面，根据通过分析建档立卡等数据，深入分析贫困户的主要致贫原因，根据致贫原因的差异或程度，按照“一村一策，一户一策”的要求，因户施策、因地制宜，用好用活“五个一批”帮扶政策，对于缺资金、缺技术就坚持产业扶贫；因地理环境、生态环境制约就坚持异地搬迁扶贫；对于缺劳动力，生活在温饱线上的群体就坚持低保兜底扶贫；因身体健康而致贫的群体就坚持医疗救助扶贫；因自然灾害等原因致贫就坚持灾后重建扶贫，通过量身定制的扶贫政策，才能号准病脉、开好处方、抓出良药，实现精准扶贫。

第三，实行结对帮扶，助力精准脱贫。实行结对帮扶是精准扶贫政策实施过程中的重要一环，干部队伍通过深入村组、农户宣传发动，使得帮扶措施能够落实到位。坚持以“送政策、送温暖、送服务”为契机，加大“三送”干部结对帮扶活动力度，积极营造“一想二干三成功，你追我赶发展风”的发展氛围，强化“不等不靠不乱要，自力更生搞创造”的发展理念，通过帮助贫困户理清发展思路，拟定发展规划，帮助协调扶持项目，形成全过程的服务与管理，坚持贫困户不脱贫干部不脱勾的思想，全力帮助贫困户实行脱贫致富。

4.精细管理：程序管控，帮扶管理公开透明

精细管理作为精准扶贫保证，起着不可忽视的作用，必须强化农户信息管理，完善贫困户的信息资料，加强动态监测，形成阳光操作，让扶贫部门、扶贫干部和农户都能及时准确的了解扶贫资源使用情况及扶贫成效，减少权利寻租空间，避免扶贫对象调整过程中的阻力和矛盾冲突。

第一，完善扶贫工作动态管理机制。首先，管理机制坚持动态变化。为了避免在扶贫管理过程中存在的滞后性，提高扶贫管理效率，通过形成扶贫管理机制的动态变化，实现在贫困村、贫困户的动态摘帽制，坚持脱贫一个，摘帽一个，成熟一个，摘帽一个。其次，坚持扶贫政策的动态运行。扶贫政策的制定、实施、运用都要坚持动态运行，根据时间、地点、事件以及对象的不同而坚持差异化的政策运行模式，完善扶贫政策中的“立、改、废”动态变化，让扶贫政策真正落到实处。最后扶贫资金要动态管控。不仅是资金获取以及分配阶段，更重要的是资金的运行阶段的动态管理，各级地方政府要坚强资金的监督管控，确保资金使用的阳光透明，在有社会组织参与的扶贫项目中，要坚持扶贫资金的统筹协调，形成合力，确保扶贫工作的顺利运行。

第二，完善精准扶贫管理奖惩制度。加大扶贫管理的奖惩制度需要完善有针对性的奖惩制度，使得与个人绩效考核和职位变动相捆绑。在精准扶贫工作中，对于贫困对象识别上认识不到位、措施不适宜、成效不显著的扶贫主要领导和第一书记进行问责，对于在识别贫困户方面弄虚作假的主要领导给予严肃处理或记大过处分，对挂职锻炼考核不称职的干部进行批评教育。加强对精准扶贫制度的管理，对于损害国家和群众利益的、浪费资源、破坏生态环境等要及时的进行批评教育，造成恶劣影响的要记录在案，并视情节给予组织处理或党纪政纪处分，触犯法律的依法追究法律责任。

第三，坚持扶贫过程的全透明。精准扶贫作为一个民生工程，在坚持实施脱贫攻坚的同时也存在利益博弈。因而，坚持精准扶贫全过程的公开透明，通过对贫困户识别的公示，帮扶措施的公开，帮扶资金的定期公布，帮扶项目的公平合理形成全方位、多角度的过程管控，确保扶贫政策服民心、得民意。

5.精细考评：完善考核、评估、反馈一体化机制

第一，构建精准扶贫考核机制。通过制定精准扶贫考核依据，完善精准扶贫考核的基础工作，从而形成考核分析报告，提出扶贫工作改进的建议和意见。坚持健全考核标准、考核办法、考核信息收集、考核结果反馈、评估以及综合运用等流程，提升精准扶贫考核的合理性、标准性以及科学性，增强社会对精准扶贫考核结果的认可度。坚持引用第三方专业评估，借助非官方考核力量，开发考核资源，提升精准扶贫考核效果。

第二，构建精准扶贫评估机制。由于精准扶贫工作实施周期较长，为了更好地对扶贫项目进行持续的跟踪、检测、考核以及评估，需要建立精准扶贫工作的长效考核评估机制，通过长时期的评估，才能对精准扶贫过程中出现的大大小小的问题，提出可行性建议，才能提高扶贫项目的精准实施、扶贫资金的有效使用以及扶贫措施的合乎实际。同时要加强对相关监测评估程序的完善，以设置专业化、标准化、科学化的扶贫资金管控模式，将扶贫资金使用情况纳入正规管控机制之中，防止挪用、少用和滥用，力求资金监管评估精细化。

第三，构建精准扶贫绩效反馈机制。在各级政府、扶贫办、驻村干部以及贫困户之间建立精准扶贫绩效反馈机制，通过建立绩效反馈机制，指出扶贫工作中存在的不足和难点，提升扶贫工作人员和贫困户彼此的信任度，提高精准扶贫工作的效率和质量。同时通过经常性的绩效反馈，使得各扶贫主体能够清醒的认识到自身角色以及精准扶贫工作的成效，真正形成“大扶贫”的精准态势，为及时调整和优化扶贫措施提供依据。

结语

精准扶贫作为实现城乡一体化，加快乡村振兴战略的重要支柱，通过将社会治理精细化引入精准扶贫全过程，构建以“以人为本”的精细理念为主导的扶贫思维；通过加强宣传，完善筛选机制，提高贫困户识别的精准度；以进一步下放资金管理权限，坚持实事求是，开展结对帮扶，实现脱贫措施的精细化；以构建动态管理机制，完善奖惩制度，坚持过程的公开透明，增强扶贫管理的系统性和科学性；完善考核、评估、反馈一体化机制，强化考核监督的制度化，以期破解脱贫攻坚过程中存在的障碍，但对于精准扶贫“后扶持”长效机制中社会治理精细化理论的引入缺乏深入研究，需要进一步进行探索。