合肥城市贫困人口社会救助存在的问题和措施

王智勇

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

随着社会经济的发展，社会贫困形势发生较大转变，从绝对贫困为主变为相对贫困为主，从社会成员普遍性贫困到贫富差距迅速扩大。同时，我国对于社会救助的内涵和外延的理解不断深入和拓展，社会救助的价值理念从恩赐观念逐步向国民权利和政府责任的理念转变[1]。合肥市作为长江三角洲城市群中的一个人口约800万的重要省会城市，一方面，随着经济快速发展，总体实力显著增强，人们生活水平不断提高，尤其是从我国实施扶贫开发战略以来，农村的扶贫开发取得了非凡的成绩，从而为政府提供了解决城市贫困问题的理论经验和经济实力；另一方面，随着改革发展进入关键期，城市贫困人口的问题日益突出，社会上的各种不安定因素对经济和社会的可持续发展带来了一定的挑战。我国的社会救助制度从建立到逐渐完善有六十多年的历史，在这一进程中，理论研究的滞后严重阻碍着社会救助事业的发展。因此，有必要对城市贫困问题展开深入研究。

一、合肥市城市贫困人口社会救助中存在的问题

现阶段，我国城市贫困人口的救助主要是居民最低生活保障制度、企业下岗职工的基本生活保障制度及失业保险制度，这“三条保障线”[1]。该制度体系有效发挥了社会安全网与稳定器的作用，一定程度上促进了经济的发展和社会的稳定，但在实际工作中也存在一些问题。

(一)救助主体缺乏有效沟通，无法形成合力

社会救助工作牵涉方面较广，相应地涉及许多政府职能部门。就当前合肥市来看，仅城镇居民最低生活保障工作就涉及审计、民政、财政等政府部门，还有一些基层服务组织。社会救助主体的各个职能部门非常重视本领域内的专项社会救助，但由于各自为政，缺乏全局观念，从而影响了社会整体功能的协作发挥。一些社会救助制度只是对贫困人群的某一个或几个生活环节和领域而设计的，社会救助制度之间并没有相互融合衔接在一起，这就导致在实际救助工作中出现问题。当工作深入到基层部门，这些部门的工作人员因为个人能力有限与精力不足，对救助政策理解和把握不准，不能够把部门之间的救助信息联系在一起而最终提出合理的建议和实际措施，影响了救助帮扶政策的有效贯彻执行，严重时还可能出现危及社会稳定的事件。为进一步做好城市贫困人口的救助工作，相关部门间的沟通与协调是必不可少的。

(二)社会救助对象自身脱贫能力不足

社会救助对象自身能力较低体现在以下三个方面：一是文化水平低，包括自身及其子女的文化水平，子女的受教育程度与贫困家庭能否摆脱贫困是正相关关系。根据社会排斥理论，处于低收入的家庭，其子女的文化程度和就业能力在一段时间内得不到提升，一定会使这个贫困家庭中产生的劳动力在市场竞争中处于劣势的位置，从而产生更大的社会排斥，成为新的城市贫困人口[2]。二是劳动技能低。劳动技能是劳动力赖以生存的能力，长期得不到提高会导致劳动力获取社会资源的能力和机会减少，使自身与社会脱离。三是择业观念落后，目前社会上经常存在“有工作没人干，有人没工作”的现象，一些重体力、工作条件差、不需要较高技能的工作无人问津，一方面是由于收入较低，另一方面碍于脸面，怕人瞧不起。社会救助对象自身能力不足，表现出比较明显的“四无”特征：生活无乐趣、未来无希望、自我无价值、外界无援助。合肥市根据救助对象实际情况按照自愿、无偿原则，实行有差别的救助模式，提供分类救助服务[3]。

(三)社会救助资金来源单一，救助资金严重不足

合肥市民政局2017年实际支出85 539.8万元，其中社会保障和就业支出为 45 881.86万元，占53.64%[4]；2018年支出预算93 450.56万元，其中社会保障和就业支出预算为 61 241.81万元，占65.53%[5]。社会救助资金主要由政府财政拨款，而从企业组织、慈善机构和个人获得捐赠资金较少。

受地方财务收入状况和区域统筹发展计划等的限制，合肥市民政局2017年生活无着人员社会救助资金1 922.2万元，仅占其总支出的2.25%。与2017年支出相比，2018年支出预算增加7 910.76万元，增长了9.25%，主要是由于民生类项目预算增加，增长幅度高于合肥市经济增长速度和人均收入的增长幅度。但是，目前合肥市经济状况不容乐观，经济发展水平不平衡的矛盾较突出，政府的各项救济金显得尤为紧张，一些贫困县的资金供给链条时常出现断裂的现象。随着经济的持续发展和社会的和谐进步，政府在教育、医疗和社会保障方面的投入会越来越多，但面对越来越多找不到责任主体的下岗群体、农村流入城市贫困人口和孤寡残疾人员，以及住房、医疗、教育和养老成本增加的现实，导致需求救济面扩大和救济额度增大，有限的社会救助资金捉襟见肘。

(四)没有建立统一的信息管理平台，实现信息互联共享

目前，合肥市没有统一的社会救助管理部门和统一的社会救助信息管理平台，无法有效地、动态地了解社会贫困群体的救助情况。如灾害救助、孤寡残疾人员救助、教育和医疗救助方面，虽然都在民政部门管辖范围内，却是分职能部门进行管理，各职能部门各行其是。由于部门之间职责较细，缺乏应急联动机制，使不同救助对象的不同需求难以得到有效的满足；不能准确地把专项救助和基本生活救助区别开来，致使许多急切想要得到专项救助的人不能够享受到应该得到的救济[6]。由于救助对象的相关信息无法互联共享，使多个项目重复救助某一家庭或者“应救而未救”的社会救助缺失现象时有发生。此外，应享受社会救助的人员构成也非常复杂，不仅有传统的“民政对象”，也有一些新的城市贫困群体。在对这些群体的识别和重新审核工作中存在着各种复杂问题，如在难以通过税收、社会保险费缴纳情况等来核实家庭财产收入及无法查询金融机构的存款、证券信息的情况下，相关的管理审批机构只能通过估算的办法来确定申请人的家庭收入，导致人为的因素较多，审核把关缺乏科学性。

二、合肥城市贫困人口社会救助的完善措施

社会救助是一项复杂的系统工作，需要全社会的支持和参与。根据导致社会救助对象需要社会救助的原因不同，社会救助对象划分为三类，即无依无靠又没有生活来源的社会成员；有收入来源，但生活水平低于国家公布的最低生活水平的社会成员；遭受天灾人祸等突发性灾害而生活陷于困境的社会成员。针对合肥市贫困问题日益突出和帮扶救助中出现的一些问题，建立和完善多元化的社会救助体系和一体化的社会救助信息平台尤为重要。

(一)健全和完善政府为主导的多元化救助体系

根据我国的社会性质和当前的国情现状，政府在社会救助体系中的主导责任是不应推卸和质疑的。政府作为公共产品与服务的主要提供者，应按照法定程序与救助标准向临时或者长期在日常生活、医疗、教育、住房等方面陷入贫困的城市居民提供帮扶与支持，保障其基本的生活水平[7]。但由于合肥市的经济发展水平和地方财政收入的限制，政府救助能力明显不足，无法实现对城镇贫困人口社会救助的全覆盖。因此，政府部门应充分发挥在社会救助体系中的主导作用，通过减免税收等政策鼓励和支持越来越多有实力、有爱心的企业积极参与到慈善事业中来，开展社会救助活动。企业组织通过提供就业岗位，提高工人实际收入等方式，使有就业能力的相对贫困群众主动脱贫，逐步使企业组织成为社会救助活动的重要参与者和服务者；慈善机构是非营利性的公益组织，政府部门有责任、有义务广泛吸收社会力量参与其中，不断地完善和发展慈善机构。通过开办“慈善超市”等形式，为贫困群众提供基本的生存和生活服务[8]。政府部门应加强慈善基金的管理和增值，增加资金的使用效率；慈善事业与福利彩票事业，作为拓宽资金筹集渠道的方式，属于多元化的资金募集渠道，政府部门应该加大扶持力度，使其茁壮发展。在社会救助体系中应树立维护公民权利的思想和责任意识，加强救助资金的管理和使用，建立严格的问责机制和公开健全的监督机制，以保证社会救助工作的公益性、公正性、公平性。

(二)实现城市社会救助信息平台管理

为了实时掌握社会贫困救助对象的自然状况和救助情况，当务之急是建设一体化“社会救助信息平台”，该平台利用先进的信息技术和互联网技术，能够快速高效地实现救助信息的申请、登记、审核、审批、查询、信息交流、统计、汇总等日常救助业务的信息化、网络化管理。在现行各项社会救助工作的基础上，以合肥市民政局作为社会救助工作主要负责单位，联合人事和社会保障局、教育局、卫生局等相关单位，以合肥市城区街道办事处及各辖社区居委会为基层组织单位，将全市各社区所涉及的救助对象的各类相关信息录入到合肥市社会救助信息管理系统中，实现救助信息的共建共享。目前，我国政府救助机构与非政府组织的慈善救助尚未形成整合性力量，各种社会救助力量之间的相互衔接存在问题，慈善组织之间缺乏统一的联动机制，导致互补性差，救助的效率低下，一定程度上造成资源浪费。为了更好地发挥信息平台社会救助的作用，需要不断完善平台的功能，将社会力量参与社会救助纳入其中，尽快实现贫困群体数据库和政府、企业组织和个人慈善救助资源数据库信息的有效对接。同时，政府要有效发挥社会救助工作中的指导者、组织者和监督者的作用，转变政府职能，为非政府组织开展社会救助工作提供良好的体制环境和政策环境，要遵循平等合作、互促互补的原则，建立信息共享和协商对话机制，实现贫困人口社会救助工作的有效衔接，提升社会整体救助能力，化解社会矛盾。

(三)促进社会救助对象自身能力的提升

贫困人口极易形成失落、无望和自卑的消极心理，这不仅无助于贫困者的脱贫，而且可能由于其负面的价值观念和社会态度造成贫困的代际传递。目前，合肥市的就业救助工作主要是为不同年龄段的贫困人口开展简单、短期、低成本的技能培训和组织各企业单位开展求职招聘会活动，技能培训缺乏技术性和针对性；招聘岗位大多劳动强度大、薪酬较低，致使这些贫困人口只能胜任简单、初级、收入比较低的体力劳动，自身脱贫能力明显不足。政府要提高贫困群体的自身救助能力，首先，应针对贫困群体的消极心理提供相应的心理疏导与干预，减缓和纾解贫困人口心理上的失落、不满与焦虑，避免贫困文化的形成，使贫困人口树立信心、奋发图强，亲善社会、友爱邻里，重新回归主流社会。其次，做好贫困人口的技能培训工作。政府要重视贫困人口的技能培训，一方面要加大培训资金的投入；另一方面要优化和利用现有的教育培训资源，将以往“输血式”救助方式转变为“造血式”救助方式，根据社会和企业的实际需求有目的、有计划、有前瞻性地开展系统化、层次化的技能培训，不断提升贫困人口的自身脱贫能力。再次，政府要组织和引导用人单位提供一些福利和收入相对较高的、适合低龄老人的就业岗位，吸引贫困群体融入社会，投身劳动，寻求快乐[9]。企业家要有社会责任感和担当意识，以增强贫困者自我发展能力的提升为己任，为贫困者自强自主自立发展创造外部条件。

(四)进一步完善社会救助管理工作

政府应进一步深化机构改革，将资源纳入统一的管理中，建立负责社会救助的专门机构，全面负责管理合肥市的社会救助工作。这样，才能有效杜绝“政出多门”的现象发生，促进合肥市的社会救助工作向着科学化、规范化、制度化方向发展。健全社会救助立法是社会救助制度改革的关键，也是保障贫困者权利的法律途径。政府应当制定社会救助法来保障和规范社会救助事业的发展。对社会救助的对象认定、具体救助方法以及公众监督等环节加以明确，实现社会救助制度的规范性与强制性。此外，应建立社会救助的监督与评估机制，对救助对象、救助资金和公职人员等各不同层面的主体和环节实行监督和评价[10]。当前，在合肥市的实际工作中，必须建立第三方的监督与评估体制，对合肥市社会救助资金使用情况、对救助对象和救助项目的成效、对救助工作人员的工作情况进行有效的监督与评估。同时，政府必须就有关社会救助工作的开展情况、救助资金的使用等，及时地向社会公示，接受广大人民群众的监督。

解决合肥市城市人口的贫困问题必须立足合肥市的市情，准确了解和解决合肥市的城市贫困群体的现状和救助过程中再现的问题，健全和完善以政府为主导的多元化社会救助体系和一体化社会救助信息平台，促进社会稳定和谐发展。